老年福利公共支出發(fā)展的問題與對(duì)策研究——以經(jīng)合組織國(guó)家的情況為參考

楊 俊

(中國(guó)人民大學(xué) 勞動(dòng)人事學(xué)院，北京100872)

一、我國(guó)老年福利公共支出發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

老年福利是指國(guó)家和社會(huì)為了安定老年人生活、維護(hù)老年人健康、充實(shí)老年人精神文化生活而采取的政策措施和提供的設(shè)施和服務(wù)①鄭功成:《社會(huì)保障學(xué)》，北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2007年版。。老年福利事業(yè)是具有福利性和公益性的社會(huì)事業(yè)，其所提供的老年福利產(chǎn)品具有較高的外部性②王穎，姚宏:《論財(cái)政在老年服務(wù)事業(yè)產(chǎn)業(yè)化中的職能定位》，《財(cái)政研究》，2004年第11期。，因而具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)③鄭功成:《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》(總論卷)，北京:人民出版社，2011年版。，所以單純依靠市場(chǎng)會(huì)由于“市場(chǎng)失靈”而導(dǎo)致供給難以達(dá)到社會(huì)合意水平，因而政府是老年福利事業(yè)中處于主導(dǎo)地位的主體，老年福利公共支出是其發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

我國(guó)政府一直重視老年福利事業(yè)的發(fā)展，至今已經(jīng)取得了重大的成就。首先，老年福利方面的公共支出水平逐年提高。《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2011年》的數(shù)據(jù)顯示我國(guó)的社會(huì)服務(wù)經(jīng)費(fèi)從1980年的17.5億元增長(zhǎng)到2010年的2697.5億元，年均增長(zhǎng)速度18.3%;社會(huì)服務(wù)經(jīng)費(fèi)占當(dāng)期財(cái)政支出的比重也從1980年的1.42%提高到2010年的3.01%。老年福利支出作為社會(huì)服務(wù)經(jīng)費(fèi)的組成部分也隨之增長(zhǎng)，這帶動(dòng)了老年服務(wù)產(chǎn)品數(shù)量的增加。例如社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為老年人和殘疾人提供的床位數(shù)量也從1980年的21.3萬(wàn)張?jiān)黾拥?010年的314.9萬(wàn)張，年均增長(zhǎng)速度9.4%。其次，老年福利支出的項(xiàng)目不斷豐富。老年高齡津貼制度出現(xiàn)，2009年寧夏回族自治區(qū)政府印發(fā)《自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于建立80歲以上低收入老年人基本生活津貼制度的通知》，為符合一定條件的高齡老人提供基本生活津貼，其做法為多數(shù)地區(qū)效仿，到2011年全國(guó)已經(jīng)有14個(gè)省份全面建立高齡津貼制度，其中有800萬(wàn)老人享受待遇①《中國(guó)社會(huì)老齡化形勢(shì)超出預(yù)測(cè)2055年老人總數(shù)將達(dá)4.72億》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/16437687.html，2011-11-30.。在老年照顧服務(wù)領(lǐng)域，2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》，提出建立“以社區(qū)為依托的老年照料服務(wù)體系”，民政部在2001年啟動(dòng)“全國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)星光計(jì)劃”，推動(dòng)了居家養(yǎng)老模式的發(fā)展②戴衛(wèi)東:《改革開放以來(lái)老年福利制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2012年第2期。。

盡管我國(guó)老年福利事業(yè)發(fā)展取得非凡成就，但是老年福利公共支出發(fā)展方面仍然存在著不可忽視的問題。首先，我國(guó)老年福利公共支出的增長(zhǎng)速度滯后于我國(guó)老齡化發(fā)展的速度。2010年我國(guó)60歲以上的老年人口的比重為13.26%，2020年將提高到18%，屆時(shí)將有2.43億老年人③國(guó)務(wù)院辦公廳:《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》，http://www.gov.cn/zwgk/2011-12/27/content_2030503.htm.。老年人數(shù)量的增長(zhǎng)大大增加了對(duì)老年服務(wù)產(chǎn)品的需求，然而我國(guó)老年服務(wù)產(chǎn)品的供給相對(duì)不足。例如我國(guó)目前失能半失能的老年人數(shù)量約為3000萬(wàn)④《2042年中國(guó)老年人口比將超30%傳統(tǒng)養(yǎng)老模式弱化》，http://www.chinanews.com/sh/2011/09-01/3299256.shtml，2011-9-1.，占老年人總量的17%左右，但是我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅可以為1.77%的老年人提供床位⑤《養(yǎng)老院雙軌制:公立機(jī)構(gòu)一床難求 民辦企業(yè)難活》，http://finance.sina.com.cn/chanjing/sdbd/20120320/061911629676.shtml，2012-3-20.。其次，我國(guó)老年保障公共支出過于重視對(duì)現(xiàn)金性質(zhì)的養(yǎng)老金的補(bǔ)貼，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失衡。2010年我國(guó)各級(jí)財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼為1954億元⑥《2010年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201107/t20110720_69907.htm.，而同年用于老年福利的公共支出估計(jì)為490億元，僅是前者的25%。最后，在老年照顧領(lǐng)域重視對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的公共支出補(bǔ)貼，對(duì)社區(qū)和家庭照料的補(bǔ)貼相對(duì)不足。根據(jù)《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》，大多數(shù)老年人是在社區(qū)的支持下居家養(yǎng)老的，例如北京提出“9064”的養(yǎng)老模式，也就是96%的老年人是居家和社區(qū)養(yǎng)老，而只有4%的老年人是在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的⑦《北京提出2020年實(shí)現(xiàn)“9064”養(yǎng)老服務(wù)新模式》，http://bj.people.com.cn/GB/8663140.html，2009-1-12.，但是目前在老年福利公共支出中更多的資金用于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，例如《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》2011年顯示2010年國(guó)家對(duì)收養(yǎng)性機(jī)構(gòu)的基本建設(shè)投資為82.2億元，對(duì)社區(qū)服務(wù)單位的投資為25.4億元，后者僅是前者的31%，在老年福利支出中用于社區(qū)的投資相對(duì)不足，同時(shí)更加缺乏對(duì)于家庭養(yǎng)老方面的公共支出。

本文將以經(jīng)合組織國(guó)家為對(duì)象研究老年福利公共支出水平和結(jié)構(gòu)與人口老齡化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，以經(jīng)合組織國(guó)家的老年福利公共支出發(fā)展的一般規(guī)律為借鑒，為化解我國(guó)老年福利公共支出中存在的問題，優(yōu)化老年福利公共支出的投入效率提出政策建議。

二、經(jīng)合組織國(guó)家老年福利公共支出發(fā)展的研究

本文以經(jīng)合組織國(guó)家的老年福利公共支出和人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析老年福利公共支出的總量和內(nèi)部結(jié)構(gòu)與人口老齡化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的關(guān)系。其中考慮老年福利公共支出中的兩種結(jié)構(gòu)關(guān)系，第一種是現(xiàn)金性和實(shí)物性福利公共支出的比例關(guān)系，第二種是老年照顧服務(wù)中居家照顧和機(jī)構(gòu)照顧的比例關(guān)系。之所以要考慮老年照顧服務(wù)中的結(jié)構(gòu)關(guān)系是由于老年照顧服務(wù)已經(jīng)成為老年福利公共支出中一個(gè)重要的組成部分，例如經(jīng)合組織國(guó)家老年照顧公共支出占實(shí)物性支出比重為82%，占老年福利總支出的比重為50%，所以老年照顧服務(wù)方式在居家和機(jī)構(gòu)之間的選擇成為重要的研究對(duì)象。

(一)數(shù)據(jù)描述

本文利用的是經(jīng)合組織國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)(OECD Stat Extracts)所提供的經(jīng)合組織34個(gè)國(guó)家從1980年到2011年的數(shù)據(jù)。經(jīng)合組織國(guó)家一般采用的是廣義的社會(huì)福利概念，其中包含了水平較高的養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的中外差異較大，所以本研究中采用的老年福利公共支出是經(jīng)合組織國(guó)家老年福利公共支出中扣除養(yǎng)老金后的部分。為了消除變量絕對(duì)水平在各國(guó)間差異可能導(dǎo)致的影響，本文采用了相對(duì)變量指標(biāo)作為研究對(duì)象，例如衡量老年福利公共支出水平時(shí)以各國(guó)老年福利支出占各國(guó)政府總支出的比重為變量。經(jīng)合組織國(guó)家的老年福利公共支出比重間具有較大的差異，以2009年情況(圖1)為例，經(jīng)合組織國(guó)家中德國(guó)和墨西哥的老年福利公共支出比重最低，接近于零;瑞典和以色列的水平最高，分別約為4.5%和5%。

進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)合組織國(guó)家在老齡化程度和人均產(chǎn)出水平(人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值)間也存在較大的差異。表1匯報(bào)了2009年經(jīng)合組織國(guó)家老齡化和人均產(chǎn)出的比較結(jié)果，發(fā)現(xiàn)2009年經(jīng)合組織國(guó)家的老齡化程度的平均水平是14.9%，其中老齡化水平最低的墨西哥是5.8%，最高的日本是22.7%;人均產(chǎn)出(人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值)的平均水平是33062美元，其中人均產(chǎn)出最低的墨西哥是14343美元，最高的盧森堡是79805美元。

圖1 經(jīng)合組織國(guó)家老年福利公共支出比重的比較(2009年)

表1 經(jīng)合組織國(guó)家老齡化和人均產(chǎn)出的比較(2009年)

經(jīng)合組織國(guó)家在老年福利公共支出、老齡化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的差異為本文的實(shí)證研究提供了資料，本文選取如下變量作為研究對(duì)象:第一類是反映宏觀發(fā)展水平的變量，包括以各國(guó)65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎刈兞?記為old)反映的人口老齡化水平，以各國(guó)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值水平變量(記為pgdp)反映的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，以老年福利公共支出占政府總支出的比重變量(記為toExp)反映的老年福利開支水平。第二類變量是衡量老年福利開支內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變量，包括以老年實(shí)物支出占比變量(記為ratio)反映的老年福利支出中實(shí)物性支出和現(xiàn)金性支出的相對(duì)關(guān)系，以居家照顧占比變量(記為famratio)反映接受老年照顧的老年人中選擇居家照顧和機(jī)構(gòu)照顧間的相對(duì)關(guān)系。表2中匯報(bào)了研究變量的描述統(tǒng)計(jì)信息。

表2 研究變量的描述統(tǒng)計(jì)信息匯報(bào)表

下文中將建立三個(gè)實(shí)證研究模型來(lái)分析經(jīng)合組織國(guó)家老年福利公共支出的水平和結(jié)構(gòu)與人口老齡化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。

(二)實(shí)證研究模型

1.模型1——老年福利公共支出比重與老齡化及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系研究

模型1中建立老年福利公共支出比重與老齡化水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系方程，研究假設(shè)是隨著老齡化水平的提高老年福利服務(wù)的需求將不斷增加，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高增強(qiáng)了社會(huì)對(duì)老年福利產(chǎn)品的供給，兩個(gè)因素的結(jié)合將共同推動(dòng)老年福利公共支出占政府總支出比重的增加。模型1的結(jié)構(gòu)如下:

表3中匯報(bào)了實(shí)證模型1中通過分階段引入變量的三次面板數(shù)據(jù)回歸分析的結(jié)果。分析(1)中只考慮老齡化水平，估計(jì)結(jié)果顯示老齡化水平每提高1個(gè)百分點(diǎn)，老年福利公共支出比重提高0.104個(gè)百分點(diǎn)，估計(jì)結(jié)果在1%的水平上統(tǒng)計(jì)顯著;分析(2)中只考慮人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，估計(jì)結(jié)果顯示人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值每增加1萬(wàn)美元，老年福利公共支出比重提高0.169個(gè)百分點(diǎn)，估計(jì)結(jié)果通過了統(tǒng)計(jì)顯著性檢驗(yàn);分析(3)中同時(shí)引入了老齡化水平和人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，兩個(gè)變量的估計(jì)結(jié)果仍然是在1%的水平上統(tǒng)計(jì)顯著的，同時(shí)兩個(gè)變量的系數(shù)的水平有所下降。

表3 實(shí)證模型1的回歸結(jié)果匯報(bào)表

實(shí)證模型1的分析結(jié)果驗(yàn)證了老年福利公共支出比重與老齡化程度及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有正向關(guān)系的假設(shè)，并且可以根據(jù)回歸的結(jié)果分解出老齡化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)老年福利公共支出比重的貢獻(xiàn)率。以分析(3)中的估計(jì)系數(shù)為基礎(chǔ)，結(jié)合表2中提供的各變量的平均值水平，可以發(fā)現(xiàn)平均的老年福利支出比重為1.46%，其中由老齡化水平?jīng)Q定的支出比重為0.83%，貢獻(xiàn)率為57%，而由人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值決定的支出比重為0.20%，貢獻(xiàn)率為14%。

2.模型2——老年福利實(shí)物支出與老齡化、老年福利支出和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系研究

模型2中建立老年福利實(shí)物支出比重與老齡化水平、老年福利支出和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系方程，模型2的結(jié)構(gòu)如下:

表4中匯報(bào)了實(shí)證模型2中通過分階段引入變量的四次面板數(shù)據(jù)回歸分析的結(jié)果。分析(1)中只考慮老齡化水平，估計(jì)結(jié)果顯示老齡化水平每提高1個(gè)百分點(diǎn)，老年福利實(shí)物支出比重提高0.013個(gè)百分點(diǎn)，估計(jì)結(jié)果在1%的水平上統(tǒng)計(jì)顯著;分析(2)的估計(jì)結(jié)果顯示老年福利支出比重每增加1個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)物性支出比重將下降0.033個(gè)百分點(diǎn)，估計(jì)結(jié)果僅在10%的水平上統(tǒng)計(jì)顯著;分析(3)中同時(shí)引入了老齡化水平和老年福利支出比重，兩個(gè)變量的估計(jì)結(jié)果都在1%的水平上統(tǒng)計(jì)顯著，同時(shí)兩個(gè)變量的系數(shù)的估計(jì)水平絕對(duì)值相比之前兩個(gè)分析都有所提高;分析(4)中增加了人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，結(jié)果顯示該變量對(duì)老年實(shí)物性支出比重沒有顯著影響，并且對(duì)其它變量系數(shù)的估計(jì)水平和顯著性沒有實(shí)質(zhì)影響。

表4 實(shí)證模型2的回歸結(jié)果匯報(bào)表

實(shí)證模型2的回歸結(jié)果證明老年福利實(shí)物支出比重與老齡化程度具有正向的關(guān)系，同時(shí)揭示了實(shí)物支出比重與老年福利總支出水平之間具有的負(fù)向關(guān)系，這與兩個(gè)變量的簡(jiǎn)單相關(guān)系數(shù)所提供的信息是大相徑庭的。實(shí)物支出比重與老年福利總支出間的負(fù)向關(guān)系的可能解釋是:相比現(xiàn)金支出，實(shí)物支出具有更強(qiáng)的針對(duì)性，可以更有效地將資源用于老年福利服務(wù)方面，從而提高了老年福利總支出的投入效率，降低了老年福利總支出的壓力。所以從提高老年福利支出投入效率的角度出發(fā)，提高實(shí)物性的老年支出更為有利，特別是在老年福利支出水平較低的時(shí)候。

3.模型3——老年居家照顧比重與老齡化、老年福利支出和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系研究

模型3中建立老年居家照顧比重與老齡化、老年福利支出和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系方程，模型3的結(jié)構(gòu)如下:

表5 實(shí)證模型3的回歸結(jié)果匯報(bào)表

表5中匯報(bào)了實(shí)證模型3中通過分階段引入變量的四次面板數(shù)據(jù)回歸分析的結(jié)果。分析(1)的結(jié)果顯示老齡化水平每提高1個(gè)百分點(diǎn)，老年居家照顧比重提高0.042個(gè)百分點(diǎn)，估計(jì)結(jié)果在1%的水平上統(tǒng)計(jì)顯著;分析(2)的估計(jì)結(jié)果顯示老年福利支出比重每增加1個(gè)百分點(diǎn)，居家照顧比重將提高0.140個(gè)百分點(diǎn)，估計(jì)結(jié)果在1%的水平上統(tǒng)計(jì)顯著;分析(3)中同時(shí)引入了老齡化水平和老年福利支出比重，兩個(gè)變量的估計(jì)結(jié)果都在1%的水平上統(tǒng)計(jì)顯著，同時(shí)兩個(gè)變量的系數(shù)的估計(jì)水平絕對(duì)值相比之前兩個(gè)分析都有所下降;分析(4)中增加了人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，結(jié)果顯示該變量對(duì)居家照顧比重沒有顯著影響，并且對(duì)其他變量系數(shù)的估計(jì)水平和顯著性沒有實(shí)質(zhì)影響。

實(shí)證模型3的回歸結(jié)果顯示老年居家照顧比重與老齡化程度及老年福利支出水平間有著顯著的正向關(guān)系，說(shuō)明隨著老齡化水平和老年福利支出水平的提高，居家照顧越來(lái)越成為老年照顧的主要模式。

三、對(duì)我國(guó)老年福利公共支出發(fā)展的建議

上文中基于經(jīng)合組織國(guó)家的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn):一方面老年福利公共支出總量水平與老齡化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在顯著的正向關(guān)系，老年福利公共支出應(yīng)當(dāng)與老齡化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長(zhǎng);另一方面發(fā)現(xiàn)隨著老年福利公共支出水平的提高，老年福利公共支出內(nèi)部的結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生調(diào)整。在本部分將以經(jīng)合組織國(guó)家的情況為參考，針對(duì)我國(guó)老年福利公共支出的發(fā)展提出建議。

(一)對(duì)老年福利公共支出總量水平的建議

根據(jù)上文計(jì)算，人口老齡化程度和人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值與老年福利公共支出水平之間的關(guān)系方程為:totExp=(0.297)+(0.064)·old+(0.096)·pgdp。以之為參考，將我國(guó)當(dāng)前的老齡化程度和人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的實(shí)際水平代入該方程可以得到我國(guó)老年福利公共支出水平的參考值。以2010年的數(shù)據(jù)為對(duì)象，當(dāng)年我國(guó)65歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?.87%，當(dāng)年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約為0.47萬(wàn)美元①統(tǒng)計(jì)局:《2010年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)397983億元 約合6.04萬(wàn)億美元》，http://www.wxphp.com/wxd_703xp0zlym9pg7z7h9ui_1.html，2011-1-21.，將兩個(gè)變量代入到關(guān)系方程中得到2010年老年福利公共支出的參考值為0.91%。

根據(jù)2011年的《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)，本文估計(jì)當(dāng)年老年福利公共支出占當(dāng)年的財(cái)政總支出的比重約為0.55%，與參考值水平存在0.36個(gè)百分點(diǎn)的差距，這個(gè)差距說(shuō)明我國(guó)當(dāng)前老年福利支出滯后于老齡化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，需要從總量上提高老年福利公共支出水平。建議首先逐年提高財(cái)政支出中用于老年福利的資金規(guī)模，保證老年福利支出的增長(zhǎng)速度超過財(cái)政和人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度;其次擴(kuò)大老年福利支出的資金來(lái)源，例如數(shù)據(jù)顯示2011年我國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的凈利潤(rùn)為1.94萬(wàn)億元②《國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)85.37萬(wàn)億》，http://finance.ifeng.com/roll/20121025/7202152.shtml.，建議將國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的1%～2%劃撥到老年福利支出中以提升其發(fā)展水平;最后調(diào)整國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼在養(yǎng)老保險(xiǎn)和老年福利之間的比例，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度遠(yuǎn)大于老年福利支出，建議調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)定位，理清保險(xiǎn)和福利兩者之間的邊界，在提高政府對(duì)老年保障補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上增加老年福利公共支出的比重。

(二)優(yōu)化老年福利公共支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)的建議

隨著我國(guó)未來(lái)人口老齡化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，一方面要不斷提高老年福利公共支出的總量水平，另一方面也要對(duì)老年福利公共支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，提高福利支出的投入效率，增加老年人可以享受的福利產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。

1.優(yōu)化老年福利公共支出中現(xiàn)金支出和實(shí)物支出的結(jié)構(gòu)

基于本文第二部分中實(shí)證模型2的研究結(jié)論，在提高老年福利公共支出的針對(duì)性和使用效率方面實(shí)物支出優(yōu)于現(xiàn)金支出，因?yàn)閷?duì)老年群體的現(xiàn)金補(bǔ)貼有可能用于非福利產(chǎn)品的消費(fèi)，而實(shí)物性補(bǔ)貼由于限制了老年個(gè)體使用資金的范圍，所以在實(shí)現(xiàn)既定的老年服務(wù)產(chǎn)品的消費(fèi)目標(biāo)時(shí)可以帶來(lái)老年福利公共支出的節(jié)約。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況，我國(guó)的老年福利公共支出規(guī)模處于較低水平，所以應(yīng)當(dāng)以實(shí)物性支出為主，提高福利支出的使用效率。例如北京市2010年為老年人提供了養(yǎng)老服務(wù)券，這是一種實(shí)物性福利支出，資料顯示每期該券的回收率高達(dá)96%①《消費(fèi)場(chǎng)所難找利用率不高 養(yǎng)老券哪兒花去》，http://www.chinanews.com/cj/2011/05-11/3033330_2.shtml，2011-5-11.，這說(shuō)明了實(shí)物性支出在擴(kuò)大福利產(chǎn)品消費(fèi)方面的高效率。

在提供實(shí)物性支出補(bǔ)貼的時(shí)候，要實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)貼到人”，這樣可以更有效地利用市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)優(yōu)化資源配置，提升福利產(chǎn)品供給的質(zhì)量。以老年服務(wù)的實(shí)物補(bǔ)貼為例，政府對(duì)老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)貼，通過將補(bǔ)貼資金發(fā)給老年人個(gè)體，由老年人個(gè)體在諸多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間進(jìn)行自由選擇，這樣會(huì)極大地激勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提升服務(wù)效率。其實(shí)質(zhì)是在老年機(jī)構(gòu)之間引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為了吸引更多的老年人入住，機(jī)構(gòu)之間必然在服務(wù)成本和服務(wù)質(zhì)量之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果將有助于老年人獲得數(shù)量更多、質(zhì)量更高的服務(wù)。

2.優(yōu)化老年照顧福利公共支出中居家支出和機(jī)構(gòu)支出的結(jié)構(gòu)

基于本文第二部分中實(shí)證模型3的研究結(jié)論，隨著老齡化水平和老年福利支出水平的提高，接受居家照顧的老年人占接受照顧的老年人總體中的比重不斷提高。經(jīng)合組織國(guó)家的數(shù)據(jù)顯示，12.5%的老年人需要老年護(hù)理照顧，其中4.37%的老年人選擇機(jī)構(gòu)照顧，8.12%的老年人選擇居家照顧，即居家照顧的比重為65%。經(jīng)合組織國(guó)家的數(shù)據(jù)說(shuō)明居家照顧已經(jīng)成為老年照顧的主流模式，所以我國(guó)也應(yīng)當(dāng)以居家養(yǎng)老為主體，與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老協(xié)調(diào)發(fā)展，為老年人提供充足的照顧服務(wù)。

政府在對(duì)老年照顧福利支出方面要根據(jù)接受居家照顧和機(jī)構(gòu)照顧的人數(shù)的比例關(guān)系來(lái)合理確定支出的分配，改變將資金過多投入到機(jī)構(gòu)照顧的現(xiàn)狀，加快提高對(duì)于居家照顧的福利支出投入。一方面要不斷增加社區(qū)老年福利設(shè)施的基礎(chǔ)建設(shè)投資占總投資的比重，不斷擴(kuò)大對(duì)社區(qū)提供服務(wù)的補(bǔ)貼力度，使社區(qū)可以更有效地扶助家庭為老年人提供照料服務(wù);另一方面對(duì)于有需要照顧老人的家庭提供直接的幫助，可以采取減免有老人的家庭的稅費(fèi)，例如日本對(duì)贍養(yǎng)70歲以上老人的配偶或子女減收所得稅20萬(wàn)至35萬(wàn)日元②周建卿:《老人福利》，臺(tái)北:臺(tái)灣商務(wù)印書館，1983年版。;也可以為有老年人的家庭購(gòu)置房產(chǎn)提供補(bǔ)貼，例如新加坡對(duì)年輕人愿意和父母居住或購(gòu)買與父母較近的房屋時(shí)可以一次性減少3萬(wàn)新元③沈鴻:《新加坡“樂齡人士”如何養(yǎng)老》，《社區(qū)》，2006年第13期。;也可以為在家中照顧老年人的家庭成員提供護(hù)理津貼，例如日本根據(jù)一定條件對(duì)護(hù)理自家老人的家庭成員支付“慰勞金”，從而把家庭照顧與社會(huì)福利結(jié)合起來(lái)④王偉:《日本家庭養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變》，《日本學(xué)刊》，2004年第3期。。

在對(duì)機(jī)構(gòu)照顧的老年福利支出投入的問題上，一方面要注重通過政府公共福利支出撬動(dòng)社會(huì)力量擴(kuò)大服務(wù)產(chǎn)品供給的數(shù)量，另一方面要注重激勵(lì)機(jī)構(gòu)提高福利產(chǎn)品的質(zhì)量。為了更有效地發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，需要在政府的投入和引導(dǎo)下動(dòng)員社會(huì)力量共同參與。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)民辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼，一方面制定民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在用水、用電、用地和稅費(fèi)等方面的優(yōu)惠政策以分擔(dān)其運(yùn)營(yíng)成本，另一方面補(bǔ)貼民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)收入以實(shí)現(xiàn)其收支平衡。通過對(duì)民辦機(jī)構(gòu)的幫助發(fā)揮政府福利公共支出撬動(dòng)社會(huì)力量的功能，在政府的引導(dǎo)和幫助下增加老年照顧服務(wù)的供給。政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼分為顯性支出和隱性支出兩類，其中顯性支出是指政府將已經(jīng)獲得的財(cái)政收入補(bǔ)貼到機(jī)構(gòu)中，而隱性支出則是指政府讓渡潛在財(cái)政收入給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，例如政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅的減免。相比顯性支出，隱性支出具有更高的激勵(lì)效果。因?yàn)樽鳛殡[性支出的稅費(fèi)減免多與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)收入有關(guān)，機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)收入越大則稅費(fèi)減免的效果越明顯，反之如果機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善，則稅費(fèi)減免的效果甚微。所以建議在補(bǔ)貼養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面要強(qiáng)調(diào)隱性支出的激勵(lì)效果，推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不斷改善經(jīng)營(yíng)管理，節(jié)省運(yùn)營(yíng)成本，提高服務(wù)質(zhì)量，最終必然有助于提升老年人福利水平，推動(dòng)老年福利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。