城市治理新形勢下軌道交通管理研究

黃彰國

（北京大學政府管理學院，北京 100871）

一、引言

1933年的《雅典憲章》提出城市應按居住、工作、游憩進行分區(qū)和平衡的布置，建立把三者聯(lián)系起來的交通網(wǎng)，以保證居住、工作、游憩、交通四大活動的正常進行[1]。隨著中國城市化進程的加速，共有三個階段：第一是發(fā)展初期的人口從農(nóng)村移動到城市聚集，也就是一般意義上的城市化(urbanization)；第二階段因城市發(fā)展到了工業(yè)化后期，城市生活品質(zhì)惡化，城市居民選擇市郊外圍，產(chǎn)生逆城市化(deurbanization)；當城市由服務(wù)業(yè)主導城市經(jīng)濟時，城市的生活機能、環(huán)境品質(zhì)提升則進入第三階段再城市化(reurbanization)。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化水平由1978年的 17.92%[2]發(fā)展到 2011年的 51.27%，美國的城市化經(jīng)歷了一條漫長發(fā)展之路[3]，而中國只用了30年的時間趕上了美國130年的城市化進程[4]。依據(jù)國際經(jīng)驗判斷，中國已開始進入初級城市型社會。這表示目前中國已從鄉(xiāng)村型社會為主體的時代，開始進入以城市型社會為主體的新城市市民時代。從鄉(xiāng)村型社會向城市型社會轉(zhuǎn)型是中國重大的社會變革，如果未來中國的城鎮(zhèn)化率以每年0.8～1.0 個百分點的速度推進，哈維(Harvey)和沙森(Sassen)分析在全球經(jīng)濟中，政治力與經(jīng)濟力緊密相連形成政治經(jīng)濟之都(Political-Economic Capitals)[5]，到 2020年前后中國城鎮(zhèn)化率將超過60%，屆時中國將整體邁向中級城市型社會[6]。

隨著城市化進程的加速，城市交通(Urban Traffic)問題已經(jīng)成為當今世界上許多城市所共同面臨的難題之一。在對中國城市公共交通問題形成的背景、問題進行探討的同時，站在公共管理的角度提出可采取的措施和建議，提出以人為本、以人為中心的公共交通發(fā)展方式才是中國城市公共交通發(fā)展的核心。而城市的交通管理在地方治理新形勢下正是一個具有探討價值的問題，因為城市交通主體間存在公共安全管理問題，那么城市的發(fā)展將受許多不當制約的因素，大都市的發(fā)展也將是扭曲的都市發(fā)展、擁塞的混亂交通。對此國內(nèi)外研究學者已有所察覺，并在相關(guān)研究中做了一定論述。

在市政管理學中的城市交通管理理論先驅(qū)者與發(fā)揚者所作研究的基礎(chǔ)上進一步討論城市交通公共政策主體問題，進而為中國地方治理新形勢下區(qū)域的推進提供理論與經(jīng)驗意義上的參考，查閱相關(guān)歐美日及亞太地區(qū)先進城市的城市管理經(jīng)驗、軌道交通發(fā)展研究文獻，并圍繞對城市交通公共政策之回顧，最后在此基礎(chǔ)上簡單地指出既有研究的價值與不足，同時就后繼研究的努力方向提出了看法和參考方向。同時從研究的深入化與實證化等方面就后繼研究的努力方向提出了建議，期望能對城市現(xiàn)代化交通系統(tǒng)發(fā)展有所貢獻，實事求是地為城市市民服務(wù)是本研究論文的立意初衷。

二、城市化軌道交通發(fā)展的需求

城市發(fā)展這一價值理念向來為政治學與行政學、社會學等學科的研究者所重視，政府部門和學者專家們同樣表達了他們對城市化的向往，這種向往既表現(xiàn)為目的性的向往，也表現(xiàn)為工具性的向往。城市交通像骨架支撐城市的各種功能空間，也像血管輸送客貨運物流到城市空間，城市交通良好帶動城市快速發(fā)展，指出公共交通管理之重要性和分析城市交通具體類別是發(fā)展城市的必要認識。

（一）公共交通管理的重要性

城市包含人性的真正特征，城市是人性的產(chǎn)物[7]。隨著中國城市化進程的加快，城市空間范圍急劇膨脹，新城建設(shè)加快，中心城市與外圍地區(qū)的融合日益緊密[8]。國內(nèi)外研究學者們首先指出了公共交通管理的重要性。較有代表性的研究者有張波、克魯格曼（Krugman）、斯戴爾德（Stelder）等。

北京大學張波教授表示交通影響城市的可進入性(Accessibility)，即某活動地點到另一活動地點的交通便捷程度。可進入性與空間環(huán)境特性(Environmental Character)、互賴性(Complementarity)、排斥性(Incompatibility)和成本費用(Cost)共同構(gòu)成了區(qū)位要素，即對外交通的便利程度直接影響城市的可進入性[9]，城市對外交通帶來城市發(fā)展機會。

克魯格曼（Krugman）所建立的勞動力跨區(qū)域流動的核心——邊緣模型。這把城市治理結(jié)合經(jīng)濟地理學具有城市交通的空間因素，核心——邊緣模型的觀點闡釋為把運輸成本相對應的兩個城市之間的交通條件的變化，可以影響到兩個城市總產(chǎn)出水平和勞動力工資的變化，并進一步引發(fā)勞動力的跨區(qū)域遷移，而自然形成核心——邊緣模型[10]；斯戴爾德（Stelder）建立一個擁有2800 多地區(qū)的西歐地理網(wǎng)格系統(tǒng)，此模擬城市的空間分布，可模擬出不同交易成本率考慮交通節(jié)點的作用情況下，新城市的產(chǎn)生及城市的空間分布[11]。

促進經(jīng)濟發(fā)展上，都市區(qū)的經(jīng)濟定位彰顯，交通系統(tǒng)的建設(shè)要與經(jīng)濟定位相結(jié)合，旅客和貨物等多模式交通設(shè)施的通達性，要增強就業(yè)、消費、教育等區(qū)域的交通便達性、轉(zhuǎn)乘性，評估計劃和項目對經(jīng)濟發(fā)展的影響，增強區(qū)域貨物系統(tǒng)的物流運輸能力，支持私營企業(yè)的發(fā)展，同時友善對待來旅游區(qū)消費的各地游客。設(shè)施的提供上可重點投資國家和地方計劃中列舉出的增長和發(fā)展區(qū)域，保障高密度人口區(qū)域和就業(yè)區(qū)域設(shè)施的充足性，保障現(xiàn)有道路的質(zhì)量，更新老舊和升級等級低的交通道路。鼓勵交通節(jié)點設(shè)施的改善，方便人們的出行和貨物的運輸;鼓勵促進經(jīng)濟發(fā)展的交通改善項目的實施。如紐約市將自己定位為國際和國家的經(jīng)濟門戶，不單是一地區(qū)還需超出一國家之格局，其交通系統(tǒng)的規(guī)劃要體現(xiàn)出這種區(qū)域的重要性，是北京可借鑒的都市。

（二）城市交通具體類別

在地下運行為主的城市軌道交通系統(tǒng)，即“地下鐵道”或“地下鐵”（Subway, tube, underground）的簡稱；許多此類系統(tǒng)為了配合修筑的環(huán)境，并考慮建造及營運成本，可能會在城市中心以外地區(qū)轉(zhuǎn)成地面或高架路段。城市軌道交通（Urban rail transit），是城市公共交通系統(tǒng)中的一個重要組成部分，泛指在城市中沿特定軌道運行的大眾公共交通工具?！俺鞘小敝冈谌丝诔砻艿某鞘械貐^(qū)；“軌道交通”，是指以軌道形式為主的交通模式，城市軌道交通系統(tǒng)中包括了：區(qū)域鐵路、地鐵、輕軌、單軌、有軌電車及磁懸浮鐵路等多種類型。

除了指出交通對于城市發(fā)展的重要性以外，還進行了較為深入的分析，探討了不同環(huán)境需要什么樣的交通類別問題。例如交通運輸部編制《十二五城市公共客運發(fā)展規(guī)劃綱要》，繼承了國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的中央六部委《關(guān)于推進城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的意見》精神，并將提出更加務(wù)實地推進城市公交優(yōu)先發(fā)展的具體資金支持及導向政策、措施和要求；江蘇省交通運輸廳初步完成《江蘇省綜合運輸體系規(guī)劃》、《蘇南地區(qū)綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究》；廣東省編制了《珠三角綜合交通一體化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》；上海市則全力推進《世博交通方案》；北京市政府頒布了《綠色交通、科技交通、人文交通三年行動計劃》繼承奧運交通成果。2009年10月7日，胡錦濤考察了北京地鐵與城市交通并指出：交通問題是關(guān)系群眾切身利益的重大民生問題，也是各國大城市普遍遇到的難題。北京作為特大型國際城市，要解決城市交通問題，必須充分發(fā)揮公共交通的重要作用，為廣大群眾提供快捷、安全、方便、舒適的服務(wù)[12]。

人和其他事物都是動態(tài)的，每天朝不同方向，借助交通方式在城市系統(tǒng)中流動[13]。城市的居民對于出行交通工具的需求迅速增長，可是城市地面上交通的日益擁堵，使得廣大市民對城市地下化或高架化軌道交通的需求非常迫切。世界上首條地下鐵路系統(tǒng)是在1863年開通的倫敦大都會鐵路（Metropolitan Railway），是為了解決當時倫敦的交通堵塞問題而建。當時電力尚未普及，所以地下鐵路也只能用蒸汽機車，而由于釋放出的廢氣對人體有害，所以當時的隧道每隔一段距離便要有和地面打通的通風槽。世界上第一條地鐵在英國倫敦開通以來，城市的軌道交通發(fā)展受到各國發(fā)達城市的高度重視，在大中型城市的交通中發(fā)揮巨大運輸作用。中國于1969年在北京修建第一條地鐵后陸續(xù)發(fā)展開來(1969年完成，1971年才開始試運營，且須憑介紹信方可乘坐，1981年才對外開放)，天津地鐵于1984年開通，1993年開通第一條線路的上海地鐵則成長為中國規(guī)模最大的地鐵網(wǎng)絡(luò)。中國大陸地區(qū)的地鐵系統(tǒng)中，現(xiàn)已營運的有：北京、長春、長沙、成都、重慶、大連、佛山、廣州、哈爾濱、杭州、昆明、寧波、南京、上海、沈陽、深圳、蘇州、天津、武漢、西安、鄭州、香港。正在建設(shè)中的有：常州、東莞、福州、貴陽、合肥、濟南、蘭州、南昌、南寧、青島、石家莊、太原、廈門、徐州、無錫、烏魯木齊、澳門都開始城市軌道交通的建設(shè)。計劃中有：贛州、九江、洛陽、宜昌、中山。

擁有軌道交通的城市具有類似特點：人口高度密集，經(jīng)濟發(fā)展良好。目前政府批準地鐵建設(shè)有三項指標：城市人口超300 萬、GDP 超1000 億元人民幣、地方財政一般預算收入超100 億元。而今，在全國數(shù)十個人口超過百萬的城市中，國務(wù)院已批準和將批準的城市軌道交通規(guī)劃共有25 個城市。國家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司司長王慶云介紹，目前常見的3 種軌道交通方式的成本差別很大，地鐵的建設(shè)成本在5 億元/公里以上，輕軌的建設(shè)成本在2 億元/公里以上，有軌電車的建設(shè)成本也就2000～3000 萬元/公里。2000年后，中國大陸地區(qū)的城市軌道交通系統(tǒng)開始快速成長。2009年—2015年準備在全國25 個城市以人民幣9886 億元建成總長2495 公里的87 條軌道交通線路。截止2012年，中國以每年新建270 公里的速度建設(shè)其軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

按交通運能分類即交通容量，也就是線路輸送旅客流量的最大能力，指單向每小時的斷面最大的乘客通過量。按照不同的交通運能，在軌道交通部分可分為高運量、中運量和低運量三個系統(tǒng)等級。高運量系統(tǒng)指高峰小時單向運輸能力達到3 萬人以上，中運量系統(tǒng)指高峰小時單向運輸能力達到1.5~3 萬人以上，低運量系統(tǒng)指高峰小時單向運輸能力達到0.5~1.5 萬人以上。而按硬體建設(shè)方式也分成地下(隧道)、高架化和地面共 3 種形式[14]。

城市軌道交通是重要的城市公共交通設(shè)施，對于拉動城市經(jīng)濟發(fā)展、緩解城市交通擁堵、實現(xiàn)資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等具有十分重要的地位和作用。20 世紀80年代中期，北京開展的《北京市城市交通綜合體系規(guī)劃研究》提出了城市交通系統(tǒng)的構(gòu)成及其內(nèi)部關(guān)系[15]。就北京而言，2010年全年共運送乘客18.46 億人次，占交通出行總量的12.6% ，不過與歐美大城市40%～60%的出行使用比例相比，仍然有成長空間;平日負荷強度2.5 萬人/千米(不計機場線)，總體處于較為擁擠狀態(tài)。按照北京“十二五”規(guī)劃綱要提出的發(fā)展目標，2015年軌道交通需承擔全北京市交通出行總量的25%。目前規(guī)劃的路線網(wǎng)將無法承載，急切需要進一步擴大路線規(guī)模，加快軌道交通規(guī)劃建設(shè)?？偟膩碚f，城市軌道交通是解決大城市交通問題、提升城市級別的有效方法，具有快捷、節(jié)能、省地、客貨運量大、污染少等特點，能有效緩解城市交通擁堵問題。提高公共交通出行比例也作為應對環(huán)境、能源、土地制約的核心指標寫入了城市總體規(guī)劃的指標體系，成為城市交通規(guī)劃的主要目標[16]。

國家集外交謀略、政治斡旋、軍事恐嚇、經(jīng)濟發(fā)展、文化影響、民族尊嚴和社會進步為一體，是一個無所不能的復雜系統(tǒng)。城市則是較為單一的經(jīng)濟或政治功能，但卻是國家這個復雜系統(tǒng)中最重要的組成元素[17]。靈活運用交通規(guī)劃是有效開展城市發(fā)展的重要前提，具有若干不言而喻的意義，2009年北京機動車突破400 萬輛，中國汽車產(chǎn)銷雙雙超過1000 萬登上世界第一，同時中國4 萬億投資拉動中，交通投資約占三分之一。溫家寶總理曾表示中國有13 億人口，只要一個很小的問題，乘上13 億倍，都會變成一個大問題。推動城市交通管理，疏導城市交通將是各個成長中的城市所面臨的嚴峻的問題。

（三）關(guān)于城市交通公共問題研究

1.城市公共交通承擔比重小

中國傳統(tǒng)的城市交通規(guī)劃綜合性在單一面向交通上，大多只注重對設(shè)施本身的規(guī)劃，在規(guī)劃時主要是以土地利用為依據(jù)，缺少綜合交通對土地利用的反饋；單純把建設(shè)投資金額作為成本因素的唯一約束條件，沒有完整考慮環(huán)境補償?shù)某杀疽蠛唾Y源約束[18]。

對綜合交通體系的發(fā)展規(guī)劃重視程度不夠，是造成公共交通比例呈現(xiàn)日益下滑的因素之一。各種研究還欠完善，規(guī)劃的法律地位尚未明確，沒有專門的法律法規(guī)對交通規(guī)劃進行規(guī)制，各種法律制度框架尚未構(gòu)建完成[19]。

公共交通盡管不少城市采取了一系列的優(yōu)化措施，但是使用公共交通出行的比例仍然不高，一些城市公交不但沒成為城市客運交通的主體，比例還在不斷下降。造成萎縮的原因有隨著消費水平的提高，人們對交通的要求也在不斷提高，希望乘坐更為舒適、快速的私人交通工具，而公共交通由于自身的局限，往往不能滿足人們的乘車需求，對市民的吸引力慢慢減弱。另一方面，城市交通存在早晚高峰時段和低峰時段。高峰時段公共交通往往人滿為患，而低峰時段出行的人又寥寥無幾。如果僅靠增加公共交通設(shè)施來滿足交通需求，那么低峰時段這些設(shè)施就會處于閑置狀態(tài)，造成資源的極大浪費。這一矛盾解決不好，會使公共交通高峰時段的擁擠現(xiàn)象更為嚴重，造成城市交通的進一步惡化，如何提升使用公共交通比例是城市管理問題之一。

2.交通堵塞現(xiàn)象是城市市民的噩夢

首都北京的交通現(xiàn)象號稱“首堵”，城市交通擁擠問題可謂是全世界城市的難題。城市交通設(shè)施建設(shè)的速度在不斷加快、城市交通運輸網(wǎng)絡(luò)在不斷地壯大和完善。但另一方面，交通容量不足問題仍嚴重存在，同時大部分城市交通發(fā)展速度及質(zhì)量仍遠遠趕不上經(jīng)濟發(fā)展速度，難以滿足城市經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的需求。

研究預測指出2025年，英國所有交通駕駛?cè)艘荒曛袑诮煌〒矶轮欣塾嫸冗^6.56 億小時，相當于75000年。1990年代，美國每年因交通擁堵造成的經(jīng)濟損失約410 億美元，東京每年因交通擁擠造成交通參與者的經(jīng)濟損失高達123 億日元。規(guī)模居前12 位的大城市每年的損失均超過10 億美元[20]。世界上的大多數(shù)城市都不同程度遭受著交通擁擠的困擾。隨著交通機動化和汽車私人化的快速發(fā)展，中國不少城市的道路系統(tǒng)也出現(xiàn)了嚴重的擁擠堵塞。交通擁擠對城市造成的影響極其嚴重。

一方面，它使交通延誤，造成車輛的頻繁啟動、加速，行車速度降低，時間損失和燃料費用增加，廢氣和噪聲的污染，加劇了環(huán)境破壞給城市經(jīng)濟造成極大損失。中國《交通運輸十二五發(fā)展規(guī)劃》提出，要建立以低碳為特征的交通發(fā)展模式，構(gòu)建綠色交通運輸體系。構(gòu)建便捷、環(huán)保、安全的城市綠色交通體系是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的必然選擇，是推動城市科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。另一方面，它容易使人身心煩躁不安，影響正常工作效率、身體健康，也容易擾亂城市正常社會生活。交通擁擠的出現(xiàn)是城市化進程中的必然性問題，英國學者克里斯夫·弗里曼教授在1987年提出國家創(chuàng)新系統(tǒng)概念，指出是由公共和私人部門機構(gòu)組成的網(wǎng)絡(luò)，兩者的活動及其相互作用開創(chuàng)、引入、改革和擴散了新技術(shù)[21]。近年來我國城市道路建設(shè)雖有較大發(fā)展，但全國城市人均道路面積仍不足發(fā)達國家的三分之一。隨著國民經(jīng)濟的高速發(fā)展和城市化進程的加快，城市交通需求急劇增加，這種交通供需關(guān)系的不平衡必然導致交通擁擠，需通過各種方式解決。

3.城市交通襲擊事件

北京大學政府管理學院趙成根博士在其《國外大城市危機管理模式研究》[22]中，綜合分析了發(fā)達國家大城市全政府、全社會型綜合危機管理系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)和運行狀況。以案例分析的方式研究典型危機事件過程中，各地大城市危機應急機制的運行狀況和經(jīng)驗教訓，這是國內(nèi)第一次系統(tǒng)地研究西方國家大城市的危機管理機制及其運行狀況，對于中國大陸處于初創(chuàng)階段的城市治理軌道交通公共安全建設(shè)具有重要的參考借鑒價值[23]。

近年城市軌道交通公共安全事故有：1995年3月20日在日本東京地鐵站奧姆真理教發(fā)動了沙林毒氣襲擊。2001年9月11日在美國紐約的911 恐怖襲擊事件中。地鐵雖然不是恐怖主義者直接攻擊的目標，但是倒塌了的紐約世貿(mào)大樓的正下方有地鐵車站，而地鐵車站也因為建筑的倒塌而被破壞，站內(nèi)乘客因此死亡。2005年7月7日在英國倫敦地鐵發(fā)生了爆炸事件。地鐵正成為恐怖主義者攻擊的目標。2010年3月29日，在俄羅斯莫斯科地鐵發(fā)生炸彈襲擊，導致40 人死亡。2014年5月21日臺北捷運隨機殺人事件，一名大學生，持刀無預警隨機殺人，造成4 人死亡，20 余人輕重傷。臺北捷運旅運量平均每日有170 萬人次，而旅客一周同期減少約13.8 萬人次。同時大臺北出租車載客率暴增兩成，該襲擊是臺北捷運營運有史以來最嚴重之傷亡事件。而為了阻止破窗效應，臺灣警方在捷運、鐵路、臺灣高鐵等大眾運輸加強警戒，憂心模仿犯罪效應，擴大注意網(wǎng)絡(luò)上的模仿或者不當言論。

綜觀既有研究可以發(fā)現(xiàn)，城市交通的系統(tǒng)性決定了任何一種模式都難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，因此多模式交通是我們的一個必然選擇。對城市交通管理實踐造成的影響可以概括為以下三個方面：近程時段對交通情況的問題變通反應、中程時期對城市交通的適應與反應、長程時期接受成果及永續(xù)建設(shè)。

圖1 城市擴張，能源消耗和規(guī)劃控制三者關(guān)聯(lián)

學者潘海嘯的觀點，加入時間軸可看出城市擴張，能源消耗和規(guī)劃控制三者關(guān)聯(lián)[24]，適度控制的情況是最優(yōu)效果?，F(xiàn)代化城市規(guī)劃工作特點要看長期性，既要解決當前的問題又要充分估計到長遠的發(fā)展需求，所以有當下的現(xiàn)實性之外更要有預見性，能看見未來[25]。從人口規(guī)模來看，中國100 萬人口以上大城市共49 個[26]，都具有城市交通發(fā)展困境，也需要新的公共交通來解套。中科院學者張文嘗、馬清裕提到大城市空間結(jié)構(gòu)存在產(chǎn)業(yè)及人口過分集中問題，與世界幾個國際性大都市相比，京、津、滬、穗四大都市密度均高于紐約曼哈頓區(qū)、巴黎市區(qū)、東京市區(qū)[27]。城市擴展后郊區(qū)各方面條件不如中心城，吸引力不佳以致未能起到分流作用，造成中心城的過分集中和交通流量緊張。

1970年代，普勞德(Plowden)把交通規(guī)劃法分為傳統(tǒng)型和非傳統(tǒng)型[28]。傳統(tǒng)型主要強調(diào)要為不斷成長的交通需求提供交通服務(wù)，預測分配就是典型代表。政府首先對出行交通需求增長水平進行預測，然后通過規(guī)劃交通道路以滿足這些交通需求預測值，即為交通工程方式和交通工程萬能的思想應用到現(xiàn)實規(guī)劃中。盡管該預測分配模型作為主要手段得到廣泛應用，但現(xiàn)實社會中交通需求并非如此簡單[29]。非傳統(tǒng)型：交通規(guī)劃的目的是為所有人提供交通可達性，如沒有私人車輛的群眾，更主張要平衡利弊，倡導通過建設(shè)公共交通網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)的擴展以實現(xiàn)滿足所有人的交通需求及公平問題。推動城市交通系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展(Sustainable Development of Urban Traffic System)，交通、社會、經(jīng)濟和環(huán)境系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)成的復合系統(tǒng)多維協(xié)調(diào)發(fā)展，可滿足社會隨時間日益增長的交通需求，提高環(huán)境資源的效率和環(huán)境保護。

總之，城市交通對于城市經(jīng)濟活動和發(fā)展的影響具有一定的時滯性和差異性，加上交通建設(shè)具有資金密集、周期性長等特點，也導致了當前城市交通發(fā)展明顯落后于城市經(jīng)濟發(fā)展的速度和要求, 城市交通建設(shè)者得不到應有的重視，是當前城市交通存在的問題。

三、新形勢城市交通管理的對策探究

大多數(shù)城市軌道交通系統(tǒng)都是用來運載市區(qū)內(nèi)移動通勤的乘客人員，在很多考慮中城市軌道交通系統(tǒng)都會被當成城市圈主要的交通工具，通常城市軌道交通系統(tǒng)是許多都市用以解決交通堵塞問題的方法。改善城市交通必須多管齊下，核心在城市規(guī)劃。僅考慮交通系統(tǒng)的建設(shè)解決不了擁堵問題，背后的深層原因在城市規(guī)劃上。

在2004年的北京市人代會上，時任北京市市長王岐山曾表示：目前北京交通擁堵的核心問題就是城市規(guī)劃布局。由于城市功能基本聚集在五環(huán)路以內(nèi)，機關(guān)、學校、娛樂場所等公共設(shè)施均分布在城區(qū)，造成巨大的交通流量。未來的城市規(guī)劃要考慮到將人口疏散到郊區(qū)。目前正在實施的北京總體規(guī)劃將形成“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)?！皟奢S”即北京傳統(tǒng)中軸線和長安街沿線構(gòu)成的十字軸，是北京的精髓；“兩帶”即“東部發(fā)展帶”和“西部生態(tài)帶”；“多中心”則指的是在市區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)CBD、奧運公園、中關(guān)村等多個綜合服務(wù)區(qū)，并在區(qū)域范圍內(nèi)的“兩帶”上建設(shè)數(shù)個適合50 萬人口居住、就業(yè)的新型城市。

針對要加強城市交通的綜合管理，可參考國際大都市圈交通模式的發(fā)展趨勢。境外城市公共交通管理的成功模式有倫敦模式：公共交通與私人交通相結(jié)合；芝加哥模式：小汽車交通為主，公共交通優(yōu)先并重；新加坡模式：法制交通；香港模式：大力發(fā)展公共交通，嚴格控制個體交通；德國模式：嚴謹管理規(guī)范[30]。在高密度的大城市中，人口集中交通量上升，而道路交通設(shè)施供應卻固定有限。私人用小汽車的大力發(fā)展會導致交通擁擠的增加，一般公交車會因為延誤的累積而失去乘客，從而進入惡性循環(huán)，喪失主導地位。城市綠色交通體系以減少交通擁擠、降低能源消耗、促進環(huán)境友好、節(jié)省建設(shè)維護費用為目標[31]。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的《邁向綠色經(jīng)濟：通往可持續(xù)發(fā)展和消除貧困的各種途徑》也將推進城市交通綠色發(fā)展作為建設(shè)未來綠色城市的必要途徑[32]。綜合上述得知，軌道交通是未來城市交通方向主導。國際經(jīng)驗表明要建設(shè)都市圈、做大型現(xiàn)代化城市，發(fā)展軌道交通是必然之路。

2005年國務(wù)院《關(guān)于北京市總體規(guī)劃批復》進一步明確了北京建設(shè)現(xiàn)代化國際城市的戰(zhàn)略部署。這個部署分三步走：第一步是構(gòu)建國際城市的基本架構(gòu)；第二步是到2020年也就是未來10年要完成的，要確立具有鮮明特色的現(xiàn)代國際城市的地位；第三步是到2050年左右進入世界城市行列。北京大學首都發(fā)展研究院常務(wù)副院長楊開忠教授解讀認為，“世界城市”是“頂級國際城市”的概念。新加坡國立大學朱介鳴教授表示，世界城市既是一個經(jīng)濟中心，同時也是社會政治中心、文化中心，同時擁有世界級的城市基礎(chǔ)設(shè)施。方便、高效的交通網(wǎng)絡(luò)是城市群形成的最基本需求和標志。交通網(wǎng)絡(luò)是立足于硬件框架基礎(chǔ)，也是城市群形成的關(guān)鍵。

（一）整合交通規(guī)劃和土地使用

在整個都市生活圈范圍內(nèi)，軌道交通構(gòu)成公共交通的骨架體系，特別是在連接市區(qū)及近郊區(qū)的放射線路徑方向上。配合城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，一般的公交大巴車服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋全都市區(qū)，這一服務(wù)網(wǎng)一方面發(fā)揮軌道交通的轉(zhuǎn)運、集散作用，另一方面獨立構(gòu)成深入小街小巷的公交服務(wù)體系，由軌道交通與公交系統(tǒng)共同構(gòu)成長短距離出行、快慢速結(jié)合的城市交通運輸系統(tǒng)。當今世界社會資本已經(jīng)成為最活躍的資本之一，許多國家和地區(qū)從法規(guī)上制定了一系列政策措施[33]，以充分提高土地利用的效率，減少路網(wǎng)建設(shè)的盲目性建立完整有效的道路交通網(wǎng)絡(luò)，包括普通道路、城市快速路、地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)等。以城市快速路為主干、普通道路為支線的道路交通路網(wǎng)系統(tǒng)。優(yōu)化整合系統(tǒng)資源，提高城市土地使用效率和道路交通網(wǎng)絡(luò)的效率以配合軌道交通運營。

（二）城市交通系統(tǒng)管理

交通系統(tǒng)管理(Traffic System Management)是對交通流的管理，學者張旭霞認為可采取節(jié)點交通管理 (Traffic Node Management)、干線交通管理(Traffic Main Stems Management)、區(qū)域交通管理(Traffic Districts Management)共三方面措施來提高交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運輸效率[34]。城市交通運輸面臨經(jīng)濟發(fā)展與資源制約的壓力，但中國大型城市數(shù)量上已形成獨有的市場規(guī)模，推動自主研發(fā)信息化進程和人工智能（Artificial Intelligence, AI）。交通系統(tǒng)發(fā)展具有高度可操作性。技術(shù)上可提供城市交通系統(tǒng)現(xiàn)代化管理的要求，在信息化時代的發(fā)展趨勢使城市交通管理體制集約化，管理方式網(wǎng)絡(luò)化、智能化，管理效率高效化。因此大型城市智能交通系統(tǒng)的發(fā)展將帶來一場交通管理體制與模式的變革，而這種變革將直接影響著城市智能交通系統(tǒng)的發(fā)展。

城市軌道交通經(jīng)營相關(guān)法規(guī)制度可置入新公共管理（New Public Management，NPM）[35]理論的解釋框架運用。盡管國內(nèi)外學者對于新公共管理理論有不同的認識，但在基本的原則和理念上的理解是相似的。歸納起來，新公共管理是由現(xiàn)代經(jīng)濟學和民營企業(yè)的管理理論與方式為理論基礎(chǔ)，不強調(diào)硬性利用集權(quán)、監(jiān)督及注重責任制的方法來提升行政績效，而是將私營企業(yè)良好的管理方法運用到公共部門政策中，在公共管理中加入競爭機制來提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。

在歐美先進國家的大城市采用發(fā)展軸組團結(jié)構(gòu)，早期丹麥哥本哈根創(chuàng)建的“五指狀規(guī)劃”及瑞典斯德哥爾摩編創(chuàng)的“星狀放射規(guī)劃”，發(fā)展軸組團結(jié)構(gòu)的優(yōu)點是城鎮(zhèn)發(fā)展與交通的結(jié)合更加緊密，有利于改善城市交通條件。其展開的面積之間自然形成的綠色植被可以連接到中心區(qū)，有助于改善中心區(qū)的生態(tài)環(huán)境。中國城市交通可提升智能型運輸系統(tǒng)（Intelligent Transport System 或 Intelligent Transportation System，簡稱ITS）。將先進的信息技術(shù)、通訊技術(shù)、感測技術(shù)、控制技術(shù)以及計算器技術(shù)等有效地集成運用于整個交通運輸管理體系，而建立起的一種在大范圍內(nèi)、全方位發(fā)揮作用的，實時、準確、高效的綜合運輸和管理系統(tǒng)。

云計算(Cloud Computing)利用互聯(lián)網(wǎng)上的軟件和數(shù)據(jù)能力，是實現(xiàn)超大規(guī)模的智能交通應用，大數(shù)據(jù)時代下運用科技化力量可推廣ITS 可大力改善交通狀況，使交通擁擠降低20%，延誤損失減少10%~25%，車禍降低50%~80%，油料消耗減少30%，尾氣排放減少26%[36]，結(jié)合各種公共交通系統(tǒng)經(jīng)營模式能更加完善。

城市公共交通特許經(jīng)營的運用，目前大多釆用BOT、PPP 等模式。引入新公共管理競爭機制，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等經(jīng)濟組織以及國民個人，可有效地減輕政府的財政負擔情況下實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化運作。

城市軌道交通PPP 項目的特點如下: 需要高昂的建設(shè)、運營和維護成本支出;不充足的經(jīng)營性收費收益需要政府直接或者間接的公共補貼以補償成本，如土地開發(fā)權(quán)利的補償方式;形成和維護軌道交通民營化合作關(guān)系具有很大的復雜性;大部分項目由于規(guī)模大、特許經(jīng)營期限長與復雜性程度高，使其具有難以復制的風險。這些模式一般是由私人部門參與建設(shè)或運營，在特許期結(jié)束后再移交給政府。在這種以官商雙贏或者多贏理念的合作伙伴關(guān)系下，政府和社會投資者可以發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢，共同分擔風險及分享利益，以實現(xiàn)帕累托效率（Pareto Efficiency），即社會資源分配的一種理想狀態(tài)讓社會效益最大化[37]，例如北京市地鐵系統(tǒng)4 號線即釆用PPP模式建設(shè)運營。

表1 公共交通系統(tǒng)經(jīng)營模式

中國城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策與近年來國際主流的TOD(Transit Oriented Development) 公共交通引導城市發(fā)展規(guī)劃理念相融。TOD 最初由美國城市設(shè)計師彼得·卡爾索普(Peter Calthorpe)提出，他在1993年發(fā)表的《下一代美國大城市：生態(tài)、社區(qū)和美國夢》(The Next American Metropolis: Ecology, Community and the American Dream)。TOD 的概念是公共交通引導城市發(fā)展，它是一種新的城市發(fā)展規(guī)劃理念，強調(diào)城市的發(fā)展應沿著主要公交線路展開，城市在公交站點周圍進行高密度、多功能的開發(fā)，從而減少人們的交通出行需求，并使人們以公共交通作為日常交通工具，減少私人小汽車的使用率，進而緩解城市所面臨的環(huán)境污染、交通擁堵、高能源耗損和無序擴張等問題，使城市能夠更健康、有序和可持續(xù)地發(fā)展。漢克.迪特馬(Hank Dittmar)和格勞瑞亞.奧蘭德(Gloria Ohland) 出版的《The New Transit Town-Best Practice in Transit-Oriented Development》(新 交 通城——以公交為導向的城市發(fā)展最佳實踐)一書指出TOD 的五個目標：區(qū)位效益(location efficiency)；多樣選擇(rich mix of choices)；溢價回收(value capture)；有吸引力的地方(place making)；公交站點與社區(qū)相融合(resolving the tension between node versus place)[38]?？傊?，對于如何改進城市交通問題，國外研究者從公共管理框架內(nèi)外角度做了艱苦的探索，他們不僅關(guān)注城市交通的建設(shè)，還關(guān)注城市交通運行方法的優(yōu)化，更關(guān)注城市交通外各種既有制度的利用與一系列新制度的協(xié)調(diào)。

四、結(jié)論

城市交通及其對城市發(fā)展實踐影響的研究是城市交通理論與實踐分析的重要組成部分，近年來，隨著中國城鎮(zhèn)化進程的推進及公共管理理論的發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)的展開，各種旨在推進城市交通的制度與機制得以不斷完善，與此同時，有關(guān)研究文獻也日漸豐富。本部分對國內(nèi)外這些年來的城市軌道交通相關(guān)研究做系統(tǒng)的分析，擬在前述回顧的基礎(chǔ)上，簡單地概述既有研究的價值與不足，并對后繼城市治理新形勢下軌道交通公共安全研究的努力方向提出幾點看法。

（一）既有研究的價值

開放城市的元素有城市交通通行領(lǐng)域、未完成的城市設(shè)施、對于城市發(fā)展的描述及能展示城市民主精神的公共空間。城市系統(tǒng)正是日夜不停地自我整合產(chǎn)生新聯(lián)系、新信息保持城市的正常發(fā)展[39]。城市交通問題非常復雜，首先涉及城市發(fā)展規(guī)劃思想、空間布局調(diào)整、道路網(wǎng)連接結(jié)構(gòu)、公共交通與私人交通的處理、軌道交通發(fā)展和城市內(nèi)外交通的銜接等，需有結(jié)構(gòu)層次清晰的方法進行系統(tǒng)分析和研究。我們不缺工程技術(shù)來施工完成，而是需要對整個都市交通運輸系統(tǒng)進行全盤思考，對都市交通運輸發(fā)展的目標要求、主要的戰(zhàn)略思想、和未來發(fā)展預估等進行深入的系統(tǒng)性研究。

就既有研究的價值而言：首先，這些研究擴展了城市交通問題研究的視野，它是將城市交通研究由理論思考引向現(xiàn)實關(guān)切這一整體研究的重要元素，為城市交通研究進一步超越僅基于理想而非現(xiàn)實狀況進行思考的狀況作出了積極貢獻；其次，這些研究強化了市政學者專家與政治家對城市交通使用不平等的思考，逐漸改變了城市交通平等問題沒有得到足夠關(guān)注的局面；再次，這些研究幾乎論及了不同交通主體間的各種不平等問題，除了前面回顧中提及的關(guān)于中國城市交通問題、城市發(fā)展與社會之間關(guān)系等，還有研究涉及了市政學治理中時間上的不平等，而且這些研究提及的城市交通問題涵蓋了開發(fā)機會、經(jīng)濟能力、土地資源等方方面面，它們不斷深化了城市交通問題自身的研究，同時也不斷深化了公共管理理論與實踐方面的探討；此外，這些研究沒有局限于就事論事，而是立足交通問題本身，同時放眼于各國先進大都市公共交通政策理論與實務(wù)的大背景下，剖析了城市交通主體及其對運作的影響，提出了旨在解決城市交通問題的一系列建議。既有研究的這些特點使它們具有了顯著的實踐意義與理論價值，為后續(xù)研究的開展提供了重要的理論參考與文獻支持。

似乎目前的相關(guān)研究都存在一個傾向，那就是先假定城市發(fā)展惡化的必然性一個既存事實，然后再探討改善城市交通等問題，但目前新興城市情況并不全然是如此。由于受到種種主觀忽視或客觀限制的影響，既有研究也存在著一些不足或不可避免的局限性：第一，或許是由于研究問題與研究旨趣限制，也或許是由于各種理論準備不足與實踐觀察不充分，大多數(shù)研究涉及面太廣，以致相關(guān)分析和討論廣而不精，多數(shù)城市交通問題的建議也只是一些大原則性的呼吁；第二，一些涉及到如何建設(shè)城市交通的建議，把規(guī)劃建設(shè)寄望于外國的城市理論與實踐自身的發(fā)展與完善。盡管國外理論與實踐自身的發(fā)展對中國城市交通發(fā)展提升具有“他山之石，可以攻玉”的積極意義，也能為城市交通問題的解決貢獻相關(guān)力量，但這種積極意義是有限的不是全盤通用，而且城市交通問題往往不單是能力問題；第三，關(guān)于城市軌道交通公共安全管理的研究有待加強。

（二）推進城市化建設(shè)后繼研究的努力方向

十八大報告明確提出2020年中國將全面建成小康社會，實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的目標，這表示城市化還有很大發(fā)展空間。希望能夠借此契機，深入思考城市治理發(fā)展，對城市軌道交通有新的認識。善用科技平臺，有效利用城市帶規(guī)模，借鑒先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，加強城市合作永續(xù)經(jīng)營。

2001年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主、美國著名經(jīng)濟學家哥倫比亞大學約瑟夫·斯蒂格利茨教授(Joseph Eugene Stiglitz)表示，21 世紀對世界發(fā)展影響最大的有兩件事：美國高科技的進步和中國的城市化發(fā)展。2012年3月，溫家寶總理在國務(wù)院政府工作報告中正式宣布中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到50%，這表示中國的城鎮(zhèn)人口首次超過了農(nóng)村人口，全球城市密度高度發(fā)達地區(qū)，需要軌道交通建設(shè)。

城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)由水、電、熱、氣、通信、道路等六大系統(tǒng)組成，其運行情況顯示城市的安全狀態(tài)。城市災害(Urban Disaster)主要是人為和自然兩大類引發(fā)公共安全問題，如何使行政執(zhí)行的各個要素和各個環(huán)節(jié)相互配合、結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)有序，整體功能優(yōu)化，是亟須解決的難題。城市交通安全是一項重要但又被忽視的公共安全管理問題。行政執(zhí)行程序與執(zhí)行規(guī)則必須遵循和反映行政活動的客觀規(guī)律與實際情況，符合行政任務(wù)與目標的要求。只有健全和完善行政協(xié)調(diào)機制，從規(guī)范上強化行政管理過程的整體協(xié)調(diào)配合，才能從根本上解決這一難題，真正發(fā)揮行政執(zhí)行系統(tǒng)的整體功效。給予城市交通危機管理更多的重視，防范于未來公共安全是城市交通治理需加強的部分。

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