基于地方政府博弈視角的國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策失靈研究

郗永勤 ，周雄勇

（1.福建省高校人文社科研究基地福州大學(xué)循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究中心，福建 福州 350108；2.福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州 350108)

一、引言

黨的十八大報(bào)告提出，要“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”，“著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”。2013年1月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動(dòng)計(jì)劃》提出“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，是落實(shí)黨的十八大推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署的重大舉措，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇”。這將循環(huán)經(jīng)濟(jì)提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，充分肯定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的地位和作用。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是按照“減量化、再利用、資源化”的3R 原則，采取各種手段或措施，以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環(huán)境代價(jià)，取得最大的經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出和最少的廢物排放，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益相統(tǒng)一的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式[1]。循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種新型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，需要完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系支持。目前我國(guó)頒布了多項(xiàng)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的政策法規(guī)，基本上構(gòu)筑了整個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策框架（如表1 所示）。然而，未必每一項(xiàng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策都能充分發(fā)揮出應(yīng)有的作用，因?yàn)楹芏嗾咴趫?zhí)行上受制于地方政府制度和利益尋租等方面的問題，往往可能產(chǎn)生運(yùn)行失靈的問題，這就阻礙了我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)整體戰(zhàn)略的推進(jìn)發(fā)展[1]。

基于國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策可能存在的失靈問題，本文試圖通過地方政府博弈視角研究循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策運(yùn)行失靈問題，結(jié)合循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵及特征，分析和總結(jié)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策運(yùn)行失靈的主要因素，并提出解決政策失靈問題的措施建議，以期使國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策能真正指導(dǎo)地方政府和企業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐活動(dòng)。

二、地方政府博弈背景下的國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策失靈

（一）國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策失靈的內(nèi)涵

作為一種全新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，循環(huán)經(jīng)濟(jì)著重強(qiáng)調(diào)對(duì)資源的低投入、高利用和廢棄物低排放甚至是零排放。它有效解決了可持續(xù)發(fā)展的兩大難題：環(huán)境污染和資源短缺。20 世紀(jì)90年代,循環(huán)經(jīng)濟(jì)概念被我國(guó)引進(jìn)，到目前為止，我國(guó)已基本探索出循環(huán)經(jīng)濟(jì)的模式和發(fā)展思路，并由此制定了相關(guān)的政策和法律法規(guī)以約束和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)。但是，未必每一項(xiàng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策都能發(fā)揮出原本所期望的作用，有許多國(guó)家層面制定和出臺(tái)的政策存在著中央與地方交接過程中的失靈，以及地方政府實(shí)施過程中的政策失靈。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策，是政府以構(gòu)建和推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)而制定的關(guān)于調(diào)節(jié)、管理和控制個(gè)體和社會(huì)群體行為的一系列行為準(zhǔn)則[2]。一般而言，由政府所主導(dǎo)制定的，旨在推動(dòng)和促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一切政策法規(guī)，統(tǒng)稱為循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策。

表1 近幾年重要的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策一覽表（篩選）

作為推進(jìn)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而制定并實(shí)施的有關(guān)行動(dòng)體系，循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的中心任務(wù)是通過有效的制度政策來指導(dǎo)各級(jí)政府和企業(yè)投身于生態(tài)文明建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。政策一旦達(dá)不到預(yù)期的目的，或者發(fā)揮不出應(yīng)有的效果，國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策失靈的情況就會(huì)出現(xiàn)。事實(shí)上，與其他行業(yè)領(lǐng)域的制度政策一樣，只要地方政府基于地方利益的考慮而沒有注重對(duì)整個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略層面的考慮，那么政策失靈的問題是會(huì)出現(xiàn)的。循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策失靈的后果主要表現(xiàn)在以下方面：首先，整個(gè)生態(tài)環(huán)境的全局建設(shè)會(huì)被耽誤，特別是國(guó)家層面出臺(tái)的環(huán)境立法、政策、戰(zhàn)略不能落實(shí)到實(shí)處，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。其次，生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策功能無(wú)法發(fā)揮。

（二）地方政府博弈導(dǎo)致國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策失靈

地方政府博弈是行政區(qū)域政府力圖獲得或維持其他行政區(qū)域也在力圖獲得的、并非各方都能擁有資源的行為[3]。我國(guó)地方政府博弈現(xiàn)象是普遍存在的，不僅在中央政府與地方政府的層面還是在地方政府與轄區(qū)企業(yè)之間。當(dāng)然，這種博弈和制衡也是我們經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的一個(gè)有效動(dòng)力。

我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策失靈的主要原因不是中央政府政策戰(zhàn)略設(shè)計(jì)上的問題，而是地方政府在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差導(dǎo)致的，是地方政府博弈負(fù)面影響的一大表現(xiàn)。目前我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策都是中央層面經(jīng)過調(diào)研后出臺(tái)的，而地方政府作為一個(gè)執(zhí)行主體，主要負(fù)責(zé)政策的具體操作和落實(shí)。然而，在追求GDP 總量的政績(jī)考核觀念下，地方政府往往更加青睞于短時(shí)間內(nèi)可以增加經(jīng)濟(jì)總量的一些項(xiàng)目，而對(duì)于節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)則熱情度大大不如中央政府。這是我國(guó)大部分區(qū)域環(huán)保投入、環(huán)保產(chǎn)出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益相抵觸的主要原因。如果中央政府能夠在政策出臺(tái)到地方的過程中對(duì)地方針對(duì)性的指導(dǎo)，或者以量化指標(biāo)的方式來約束地方政府的行為，那么政策的有效性也能夠發(fā)揮得更好。地方政府尋求所謂的“機(jī)會(huì)主義”造就了地方追求短期經(jīng)濟(jì)政績(jī)的強(qiáng)大欲望，但忽視對(duì)經(jīng)濟(jì)整個(gè)層面的考慮，畢竟經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)是分不開的。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是人類生存和發(fā)展的必然選擇。然而，由于循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想的應(yīng)用效果不能立即或者在短時(shí)間內(nèi)充分體現(xiàn)，因此不是每個(gè)企業(yè)和社會(huì)公眾都能很好地接受并且主動(dòng)去實(shí)施這一理念。故而，國(guó)家和政府在出臺(tái)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)防政策失靈的問題，這是不可避免的一項(xiàng)事實(shí)。

三、地方政府博弈背景下的國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策失靈的主要表現(xiàn)

（一）中央政府對(duì)地方政府政策失靈問題

中央政府對(duì)于地方政府區(qū)域政策失靈主要表現(xiàn)為對(duì)區(qū)域政策的指導(dǎo)失靈。國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策主要包括經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策、消費(fèi)政策、教育政策和法律保障等。中央政府對(duì)地方政策有著指導(dǎo)的作用，很多政策最終都需要地方政府來落實(shí)，而能否保證政策的有效發(fā)揮，這和中央政府的指導(dǎo)、引導(dǎo)是分不開的。

目前，地方循環(huán)經(jīng)濟(jì)區(qū)域政策大多是當(dāng)?shù)卣鲃?dòng)積極向國(guó)家爭(zhēng)取來的，這種鼓勵(lì)性政策和地方傾斜制度對(duì)于區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)是具備積極影響的，會(huì)得到當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)的支持和配合。但其對(duì)于區(qū)域扶持的經(jīng)濟(jì)政策則容易表現(xiàn)為過度依賴國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)象，實(shí)際是會(huì)影響中央經(jīng)濟(jì)政策的初衷和最終效果。另外，當(dāng)區(qū)域內(nèi)的市場(chǎng)資源配置并未達(dá)到中央的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)時(shí)，地方政府會(huì)權(quán)衡中央經(jīng)濟(jì)政策對(duì)區(qū)域內(nèi)的影響，從而出現(xiàn)中央和地方政府在政策調(diào)控出現(xiàn)不一致的情況，最終大大抵消宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用。

因此，中央政府在制定每一項(xiàng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的同時(shí)，要充分考慮地方政府實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的能力和完成效果，如果中央政府沒有對(duì)地方進(jìn)行政策上針對(duì)性地引導(dǎo)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策往往到了地方就會(huì)停留于地方的需要層面，失去了中央原本希望的效果，產(chǎn)生政策上的失靈。地方政府考慮循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的角度是不是和中央一樣，能否真正落實(shí)綠色經(jīng)濟(jì)，離不開中央政府的指導(dǎo)。而很多政策對(duì)于地方區(qū)域的影響是不一樣的，因此對(duì)地方政府在循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策上有針對(duì)性地指導(dǎo)是很有必要的。

（二）地方政府區(qū)域間政策失靈問題

目前我國(guó)地方政府間的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策失靈主要表現(xiàn)在地方政府現(xiàn)行的制度和利益尋租上。循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施的目的在于以政策為指導(dǎo)，踐行節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、滿足社會(huì)公共利益。但是環(huán)境和資源產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品是非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的，因此在循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，市場(chǎng)失靈的情況是經(jīng)常存在的，這時(shí)候就必須發(fā)揮政府的作用來彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。

在循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，地方政府現(xiàn)行的財(cái)政制度、官員考核制度、行政區(qū)劃制度、地方政府與企業(yè)尋租現(xiàn)象導(dǎo)致了循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策在環(huán)境保護(hù)方面失靈，而這種失靈則是制約循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策發(fā)揮實(shí)效的主要障礙。

1.現(xiàn)行的財(cái)政制度和官員考核制度，導(dǎo)致地方政府對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策支持力度不足

由于循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的正外部性，其受益主體在于全社會(huì)，由此所付出的成本則大多由企業(yè)承擔(dān)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，企業(yè)關(guān)注的是短期收益，企業(yè)所追求的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，進(jìn)行技術(shù)改造和清潔生產(chǎn)往往需要投入大量的資金。而這是大多數(shù)企業(yè)能力所不及的，企業(yè)沒有動(dòng)力去執(zhí)行中央出臺(tái)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策來進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)改造活動(dòng)。這種投入和收益的不對(duì)等正是市場(chǎng)失靈存在的原因所在，市場(chǎng)無(wú)法讓企業(yè)自覺主動(dòng)地展開節(jié)能環(huán)?；顒?dòng)。在這種情況下，社會(huì)就需要政府拿出一定的財(cái)力進(jìn)行支持企業(yè)，或者用價(jià)格、稅收、投融資等激勵(lì)政策給企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)以利益驅(qū)動(dòng)。

在如今的財(cái)政制度下，多數(shù)地方政府不僅談不上對(duì)企業(yè)環(huán)保層面上扶持，而且還把企業(yè)作為豐厚利益的來源。地方政府需要一些勢(shì)力大，財(cái)力足的企業(yè)來支撐地方的經(jīng)濟(jì)，補(bǔ)充政府的利稅，但是這些大企業(yè)往往就是嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)，只要這些財(cái)政大戶交足了稅款，或者交上了一定的治理污染的費(fèi)用，就可以毫無(wú)防范地開始進(jìn)行生產(chǎn)運(yùn)作了。

同時(shí)，在政府行政管理中，上級(jí)對(duì)下級(jí)官員的政績(jī)考核越來越多元，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)(也就是GDP 增加程度)、就業(yè)量指標(biāo)、財(cái)政收入指標(biāo)，當(dāng)然還涉及到污染治理等環(huán)境類指標(biāo)等等。這些目標(biāo)有些是硬指標(biāo)，有些是軟指標(biāo)，有些是近期或短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，有些則是長(zhǎng)期的或者遠(yuǎn)期的目標(biāo)。而在官員任期制和政府財(cái)力有限的背景下，地方政府必然優(yōu)先保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)擴(kuò)大、收入增加等硬指標(biāo)或短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而節(jié)能減排、污染治理等環(huán)境方面的指標(biāo)則是遠(yuǎn)期目標(biāo)，這可能是目前所看不到的。通常而言，越是基層政府，往往更加容易受部門利益和短期利益的驅(qū)動(dòng)，在政府的決策過程中，追求所謂的短期利益而放棄目前看不到成效的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，通過犧牲社會(huì)公眾的利益來追求部門之間的利益。于是，地方環(huán)保部門就會(huì)放松對(duì)環(huán)境的治理，甚至有更為嚴(yán)重的姑息縱容。

2.由于行政區(qū)域的限制和地區(qū)利益的存在，工業(yè)園難以成為國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策平臺(tái)

近幾年，地方政府基于地方間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平的攀比以及追求地區(qū)利益的最大，開始有了強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的沖動(dòng)，于是很多地方都開始建立起工業(yè)園區(qū)。但是有些政府部門不是把這些園區(qū)用于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，而是作為招商引資的載體。實(shí)際上，很多循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策理念并未真正體現(xiàn)在政府園區(qū)的建設(shè)和規(guī)劃里面，更嚴(yán)重的是，很多地區(qū)的工業(yè)園都是政府行為而不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)品，地方政府組成各種形式的招商引資機(jī)構(gòu)，注重的是引進(jìn)的企業(yè)能否給地方帶來多少的財(cái)稅貢獻(xiàn)，而不在乎這些企業(yè)的生產(chǎn)項(xiàng)目會(huì)不會(huì)對(duì)環(huán)境造成污染，會(huì)不會(huì)對(duì)資源大量地浪費(fèi)，真正能夠進(jìn)行園區(qū)循環(huán)化改造的舉措很少，很多跟環(huán)境有關(guān)的軟指標(biāo)更是考慮得非常少。

3.地方政府與企業(yè)尋租現(xiàn)象嚴(yán)重

地方政府尋租是指地方政府向中央政府索取某種政策優(yōu)惠的行為，而企業(yè)尋租是指企業(yè)向政府尋求一種非生產(chǎn)性獲利，即通過對(duì)一種超經(jīng)濟(jì)權(quán)利的追求而獲取經(jīng)濟(jì)利益的行為[4]。

改革開放以來，在“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”口號(hào)的影響下，地方政府企業(yè)化形象變得越來越明顯。一方面，轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)整體生產(chǎn)能力的提升很大程度上決定著地方經(jīng)濟(jì)總量，一些大型的企業(yè)有可能掌握了地方的經(jīng)濟(jì)命脈；另一方面，在這種背景下，地方政府思考地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度就會(huì)越來越偏向于企業(yè)，政府扮演的角色也越來越類似于企業(yè)，地方政府按照投入產(chǎn)出的思想來管理地方經(jīng)濟(jì)，投入政策設(shè)計(jì)，產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這樣的思維方式直接導(dǎo)致尋租成為地方政府和企業(yè)的必要選擇。

尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因在于地方政府博弈的不斷加強(qiáng)。轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)希望尋求區(qū)域地方政府的保護(hù)，減少地方外的激烈競(jìng)爭(zhēng)。而政府基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，愿意為轄區(qū)內(nèi)企業(yè)提供各種政策上的優(yōu)惠舉措，這樣往往會(huì)導(dǎo)致中央政府產(chǎn)業(yè)政策的失靈。而在政府層面，下級(jí)政府極力向上級(jí)政府尋求某種可能的優(yōu)惠，本身這種行為并沒有錯(cuò)，因?yàn)闋?zhēng)取一個(gè)良好的宏觀制度環(huán)境能夠?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)帶來福祉，但是這種行為也會(huì)產(chǎn)生各種負(fù)面作用，即減少了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主要尋求環(huán)境改善活動(dòng)，生態(tài)建設(shè)在地方博弈下逐漸被遺忘和放棄。

四、解決地方政府博弈背景下的國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的對(duì)策措施

我國(guó)自20 世紀(jì)90年代確立循環(huán)經(jīng)濟(jì)地位以來，出臺(tái)了一系列的政策、法律法規(guī)來促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，如何消除循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的障礙機(jī)制，激活循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，已成為當(dāng)前我國(guó)政府一項(xiàng)重要的公共管理職能[5]。

（一）轉(zhuǎn)變政績(jī)考核觀念，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量

科學(xué)發(fā)展觀的提出意味著我國(guó)政績(jī)考核觀念開始轉(zhuǎn)變，黨中央更加注重全面可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)不再是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)方式，而是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)不再停留于口頭宣傳上，而是作為我國(guó)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，開始進(jìn)入實(shí)踐的層面。建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為黨中央全面建設(shè)的一項(xiàng)必不可少的環(huán)節(jié)。必須加強(qiáng)制度創(chuàng)新，克服地方政府在落實(shí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)決策中的短期行為。目前政績(jī)考核指標(biāo)雖然綜合性越來越強(qiáng)，但環(huán)境指標(biāo)在地方政府考核中的重視程度還不夠。政績(jī)考核以及地方GDP 考核應(yīng)該更加細(xì)化環(huán)境指標(biāo)，嘗試加大生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)的權(quán)重。基于不同部門、不同地區(qū)的工作重點(diǎn)和發(fā)展定位，分別確定考核內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn)，嘗試建立干部差異化考核評(píng)價(jià)機(jī)制。細(xì)分環(huán)境指標(biāo)，把民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)納入重要考核內(nèi)容，強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等具體指標(biāo)的權(quán)重。只有這樣，地方政府才能放棄盲目經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)型戰(zhàn)略，形成對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制的科學(xué)認(rèn)識(shí)，制定全方位轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束性規(guī)制

一方面，要推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的制度性規(guī)制。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得益于多方利益主體經(jīng)過多次的博弈而達(dá)成的均衡結(jié)果。政府規(guī)制旨在通過恰當(dāng)?shù)闹贫劝才?，如建立和完善綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算制度、環(huán)境標(biāo)志制度、環(huán)境稅收制度、綠色消費(fèi)制度等，使經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到設(shè)定的資源限量與生態(tài)環(huán)境閾值的限制，從而彌補(bǔ)“市場(chǎng)缺陷”和降低“制度成本”[6]。因此，要建立起循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度性規(guī)制，通過合理有效的制度安排為地方政府和轄區(qū)企業(yè)的行為進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)制。

另一方面，要推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律性規(guī)制。通過強(qiáng)制性的法律手段來規(guī)制企業(yè)和社會(huì)成員的行為，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)成為了一個(gè)相對(duì)比較有效的方式。但就法律制度而言，很多關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法律，操作性比較強(qiáng)的法規(guī)和配套措施的制定還沒有真正成立。因此，中央和地方政府要盡快出臺(tái)地方性循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)條例，通過對(duì)各級(jí)政府、企業(yè)和消費(fèi)者在循環(huán)經(jīng)濟(jì)層面的責(zé)任明確，來使整個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)更具操作性，要把生態(tài)環(huán)境建設(shè)能夠納入地方政府的公共管理領(lǐng)域，使法律法規(guī)能真正起到預(yù)防環(huán)境污染和綠色導(dǎo)向的作用。

（三）確定政府角色定位，提高政策認(rèn)知水平

政府在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色定位應(yīng)由彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和缺陷所決定。這些角色的選擇和取舍因時(shí)而異，有時(shí)候只需單一角色，有時(shí)需具備多重角色，其目的都是保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。政府在循環(huán)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控過程中，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府角色，明確職能定位，理清部門間職責(zé)，理順部門間的利益關(guān)系，基于這種利益關(guān)系來有效地控制循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的力度。同時(shí)，政府部門也要嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究機(jī)制，讓有關(guān)部門對(duì)所管轄的區(qū)域主動(dòng)負(fù)起責(zé)任。政府部門還應(yīng)該強(qiáng)化協(xié)調(diào)作用，激勵(lì)第三方介入地區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)工作中，有些中小民營(yíng)企業(yè)正是由于缺乏政府的引導(dǎo)和鼓勵(lì)而消極地不按照大企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行清潔生產(chǎn)工作。政府也應(yīng)該從法律法規(guī)體系入手，基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“減量化”、“再利用”和“再循環(huán)”三項(xiàng)原則，通過廣泛號(hào)召和嚴(yán)格要求有關(guān)部門重視循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，用法律法規(guī)來約束違法行為。

政策的執(zhí)行主體是人，是公共政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素。執(zhí)行人員要不斷提高自身對(duì)政策的認(rèn)知能力，一方面，只有執(zhí)行人員對(duì)所執(zhí)行的目標(biāo)和內(nèi)容有清晰的認(rèn)識(shí)，有明確的思路，才能有效地承接每一項(xiàng)政策的上傳下達(dá)；另一方面，只有執(zhí)行人員對(duì)政策的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和精神內(nèi)涵有真正的領(lǐng)會(huì)，才能在政策的傳達(dá)中不受地方博弈的影響，真正讓政策不會(huì)出現(xiàn)失靈的情況。因此，這也要求政府部門要不斷學(xué)習(xí)理論知識(shí)，不斷堅(jiān)定政府的角色定位，真正理解政策的目標(biāo)、實(shí)際意義和自身利益關(guān)系，為政策的成功執(zhí)行奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）調(diào)動(dòng)企業(yè)、公眾發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)積極性

循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策能否得到有效地實(shí)施，離不開企業(yè)、公眾的參與。而企業(yè)和社會(huì)公眾的參與首先就要轉(zhuǎn)變他們?cè)械牟蛔⒅丨h(huán)境保護(hù)的觀念。作為推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體之一，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的三項(xiàng)基本原則——“減量化、再利用、資源化”主要依靠企業(yè)來實(shí)行，必須轉(zhuǎn)變企業(yè)短視的觀念。企業(yè)是政策傳遞鏈中最終的一個(gè)環(huán)節(jié)，扮演著執(zhí)行和檢驗(yàn)一項(xiàng)公共政策是否有效的重要角色。企業(yè)落實(shí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策，進(jìn)行循環(huán)改造，不僅有助于企業(yè)合理地降低生產(chǎn)成本，提高整體經(jīng)濟(jì)生活效益，而且也是企業(yè)對(duì)社會(huì)的一種責(zé)任。這種責(zé)任也要求企業(yè)要在生產(chǎn)中盡量減少對(duì)環(huán)境的傷害，而更加嚴(yán)格地約束企業(yè)自身的活動(dòng)。調(diào)動(dòng)企業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)積極性，要給予企業(yè)政策上的傾斜和環(huán)境投資上的補(bǔ)償，對(duì)積極投入生態(tài)建設(shè)的企業(yè)，可給予財(cái)政上的獎(jiǎng)勵(lì)，稅收上的補(bǔ)給和政策上的“綠色通道”。大中型企業(yè)始終牽制著地方政府在政策上的博弈，因此應(yīng)該更加關(guān)注對(duì)大中型企業(yè)，特別是國(guó)有企業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論上的宣傳普及和實(shí)踐上的調(diào)動(dòng)，才能有效化解博弈中的政策失靈現(xiàn)象。

而對(duì)于社會(huì)公眾而言，要使節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境成為全民的主流意識(shí)，從民間組織、媒體、居民出發(fā)，通過輿論的宣傳力量，普及全民循環(huán)經(jīng)濟(jì)的意識(shí)，支持人民群眾參與有關(guān)部門循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的制定，有助于政府部門對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的有效執(zhí)行和廣泛關(guān)注。公眾作為政策承接中的第三方客體，也要繼續(xù)扮演好監(jiān)督的角色。引導(dǎo)公眾主動(dòng)參與對(duì)企業(yè)的監(jiān)督，在對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策有基本了解的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)踐活動(dòng)；也要主動(dòng)參與政府部門對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行過程的監(jiān)督，防范地方博弈，減少循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策失靈問題。

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