金融危機(jī)背景下的公共部門養(yǎng)老金改革

孫守紀(jì)+周賽

摘要：加拿大聯(lián)邦和地方政府養(yǎng)老金債務(wù)規(guī)模巨大，未融資債務(wù)數(shù)量逐年增加。分析債務(wù)危機(jī)的原因可以發(fā)現(xiàn)，職業(yè)年金制度設(shè)計(jì)不當(dāng)是重要原因，人口老齡化、人為扭曲和工會(huì)勢力強(qiáng)大也對債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生影響。在制度設(shè)計(jì)方面，存在的主要問題是提前退休情況普遍、養(yǎng)老金待遇水平過高、請假制度設(shè)計(jì)不合理、DB型計(jì)劃規(guī)模龐大和投資組合風(fēng)險(xiǎn)較高。加拿大公共部門養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革應(yīng)該從主要依靠DB型計(jì)劃轉(zhuǎn)向依靠DC型計(jì)劃，保持養(yǎng)老金債務(wù)的透明性、公開性，取消不合理的提前退休制度和請假制度，改變撫恤金過于慷慨的情況，同時(shí)注意養(yǎng)老基金投資營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃；未融資債務(wù)；DB型計(jì)劃；職業(yè)年金

中圖分類號：F840.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號：1008-7168（2015）03-0044-09

2015年初，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革取得突破性進(jìn)展，長期存在的“雙軌制”即將終結(jié)，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入了一個(gè)嶄新的時(shí)代。實(shí)際上，公共部門養(yǎng)老金改革已經(jīng)成為世界各國社保改革的重要內(nèi)容，其改革受關(guān)注程度高、影響范圍廣、難度大，特別是美國次貸危機(jī)和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)以來，公共部門養(yǎng)老金改革再次被推上風(fēng)口浪尖。

一、經(jīng)濟(jì)危機(jī)與養(yǎng)老金改革的關(guān)系

縱觀歷史可以發(fā)現(xiàn)，大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)危機(jī)在養(yǎng)老保障制度的發(fā)展過程中扮演著重要角色。20世紀(jì)30年代的大蕭條，拉開了西方國家大規(guī)模建設(shè)福利國家的序幕。20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)，又奏響了西方國家開始系統(tǒng)改革養(yǎng)老金制度的序曲。進(jìn)入21世紀(jì)，美國次貸危機(jī)和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)相繼爆發(fā)，養(yǎng)老金改革再次成為社會(huì)各界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題。這兩次債務(wù)危機(jī)與養(yǎng)老金制度關(guān)系在兩個(gè)方面顯著不同于歷史上歷次出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

第一，這次債務(wù)危機(jī)與養(yǎng)老金制度的關(guān)系更為復(fù)雜。無論是20世紀(jì)30年代的大蕭條，還是20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)，對于養(yǎng)老金制度建設(shè)和改革而言，經(jīng)濟(jì)危機(jī)扮演的是“接生婆”和催化劑的角色。經(jīng)濟(jì)危機(jī)和養(yǎng)老金制度的關(guān)系是相對簡單的，呈現(xiàn)出單向的、線性的和直接的特點(diǎn)。而21世紀(jì)的這兩場債務(wù)危機(jī)與養(yǎng)老金制度之間的關(guān)系更為復(fù)雜，呈現(xiàn)出互為因果、相互影響的特點(diǎn)。美國次貸危機(jī)的爆發(fā)，使得美國和主要發(fā)達(dá)國家股市大跌，這直接影響了美國絕大部分州和地方公共部門雇員養(yǎng)老基金的投資收益率，收益率的惡化使得養(yǎng)老金債務(wù)上升，進(jìn)而增加了州和地方政府養(yǎng)老金的繳費(fèi)壓力，這成為美國很多地方政府相繼宣布破產(chǎn)的誘因之一。例如，2013年7月底特律市宣布破產(chǎn)，成為美國歷史上最大的城市破產(chǎn)案。雖然導(dǎo)致底特律市破產(chǎn)的原因眾多，但該市公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃產(chǎn)生的巨額債務(wù)無疑是其中最重要的原因之一。目前，底特律市政府的債務(wù)規(guī)模約為190億美元，其中公共部門養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)等其他員工福利的債務(wù)規(guī)模為92億美元[1]，約為總債務(wù)的50%。這兩項(xiàng)支出占底特律市財(cái)政預(yù)算的65%[2]。同樣，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)和社會(huì)保障制度的關(guān)系更為密切，高額的養(yǎng)老金債務(wù)成為引爆歐債危機(jī)的一個(gè)導(dǎo)火索。以希臘為例，2008年希臘財(cái)政對養(yǎng)老金的各項(xiàng)補(bǔ)貼總計(jì)為151.70億歐元，占養(yǎng)老金支出的52.19%，相當(dāng)于GDP的6.34%[3]，而希臘財(cái)政赤字相當(dāng)于GDP的12.9%左右。因此，在希臘政府財(cái)政赤字中，大約一半是由養(yǎng)老金支出引起的[4]。再以意大利為例，2009年意大利財(cái)政赤字為805.37億歐元，其中財(cái)政向各類養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移支付為527.69億歐元，占財(cái)政赤字的65.52%[5]。由此可見，出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的歐債國家，其沉重的養(yǎng)老金支出是導(dǎo)致財(cái)政赤字居高不下的主要原因之一。因此，這兩次債務(wù)危機(jī)與社會(huì)保障制度之間的關(guān)系更為復(fù)雜，互為因果、相互影響的趨勢明顯加強(qiáng)。

第二，這次債務(wù)危機(jī)與公共部門雇員養(yǎng)老金制度的關(guān)系更為直接和密切。20世紀(jì)30年代以來西方發(fā)達(dá)國家普遍建立起來的養(yǎng)老保障制度主要是針對私人部門的，因?yàn)榇饲肮膊块T雇員的養(yǎng)老金制度早已經(jīng)普遍建立起來了。同樣，20世紀(jì)70年代以來西方發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老金改革也主要針對私人部門，公共部門雇員養(yǎng)老金制度受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響不大。因此，公共部門雇員養(yǎng)老金制度呈現(xiàn)出“一早、一晚”兩大特征，即建立養(yǎng)老金計(jì)劃的時(shí)間早而參加養(yǎng)老金改革的時(shí)間晚。這一特征有深刻的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)背景。首先，與私人部門相比，公共部門雇員群體受到全球化競爭的壓力較小。由于全球化的加速和運(yùn)輸成本的下降，生產(chǎn)資料在全球范圍內(nèi)流動(dòng)性的便利性加強(qiáng)，全球競爭的壓力使得私人部門福利改革相對容易。而公共部門所提供的一些基本公共服務(wù)具有典型的地域性特征，不具有可交易性，無法實(shí)現(xiàn)大范圍內(nèi)競爭，更不可能在全球范圍內(nèi)競爭。因此，公共部門雇員的福利改革壓力最小。其次，公共部門雇員在任何國家都是政治強(qiáng)勢群體。例如，美國印第安納州州長丹尼斯（Mitch Daniels）稱公共部門雇員是“美國社會(huì)新的特權(quán)階層”；明尼蘇達(dá)州長則稱，“和私人部門相比，過去人們普遍認(rèn)為公共部門雇員薪酬具有低工資、高福利的特征，而現(xiàn)在的情況則是既有高工資、又有高福利” [6]。養(yǎng)老金改革的結(jié)果必然會(huì)削減過于慷慨的公共部門雇員養(yǎng)老金待遇、損害他們的切身利益。因此，他們必然會(huì)發(fā)揮自身的政治能量，影響甚至拖延改革進(jìn)程。

然而，這次債務(wù)危機(jī)和公共部門雇員養(yǎng)老金制度之間的關(guān)系非同往常。美國州和地方政府沉重的債務(wù)危機(jī)使得很多地方政府相繼宣布破產(chǎn)，如密歇根州的底特律、加州的圣杯納迪諾、亞拉巴馬州的杰弗遜、賓夕法尼亞州的哈里斯堡等。雖然這些地方政府破產(chǎn)的原因很多，但公共部門雇員養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)債務(wù)是一個(gè)共同的因素。同樣，公共部門雇員養(yǎng)老金債務(wù)也和歐債危機(jī)密切相關(guān)。一是待遇慷慨的公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃必然會(huì)對政府財(cái)政造成極大壓力。例如，意大利2006年私人部門養(yǎng)老基金的赤字為24.57億歐元，公共部門的則高達(dá)85.86億歐元，是前者的3.5倍。二是公務(wù)員慷慨的待遇水平成為私人部門攀比的對象，這導(dǎo)致整個(gè)國家的福利水平普遍較高。因此，公共部門雇員養(yǎng)老金制度及其碎片化的社保制度是造成歐債危機(jī)的重要原因之一。endprint

第三，債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)成為養(yǎng)老金改革特別是公共部門雇員養(yǎng)老金改革的一個(gè)契機(jī)。危機(jī)的爆發(fā)使得養(yǎng)老金債務(wù)問題更加嚴(yán)重，公共部門雇員養(yǎng)老金制度的弊端暴露得更加充分。根據(jù)世界各國社保改革的經(jīng)驗(yàn)，公共部門的社保改革尤為艱難，公共部門雇員養(yǎng)老金改革往往成為最后一個(gè)難以攻克的堡壘。但是，面對摧枯拉朽的金融危機(jī)和積重難返的財(cái)政赤字，公共部門雇員養(yǎng)老金制度又往往成為眾矢之的，飽受公眾非議和批評。因此，嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)也是驅(qū)動(dòng)公共部門雇員養(yǎng)老金制度改革的一個(gè)大好良機(jī)，歐債危機(jī)重災(zāi)區(qū)的希臘和意大利都實(shí)施了公共部門雇員養(yǎng)老金改革。

總體而言，國外公共部門雇員養(yǎng)老金制度的發(fā)展和改革情況可以概括為“兩種模式”和“兩個(gè)趨勢”?！皟煞N模式”是指，根據(jù)和私人部門的整合關(guān)系，各國公共部門雇員養(yǎng)老金制度可以分為分立模式和統(tǒng)一模式。分立模式的待遇水平較為慷慨，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，阻礙了勞動(dòng)力流動(dòng)，影響了社會(huì)和諧。但是，統(tǒng)一模式也存在一些問題，特別是第二支柱職業(yè)年金制度設(shè)計(jì)存在較多問題，如退休年齡過早、待遇水平過高、制度結(jié)構(gòu)單一、DC型計(jì)劃發(fā)展緩慢，這最終都會(huì)增加財(cái)政支出?！皟煞N趨勢”是指，總的改革趨勢是分立模式向統(tǒng)一模式轉(zhuǎn)變、DB型計(jì)劃向DC型計(jì)劃轉(zhuǎn)變。

加拿大公共部門雇員養(yǎng)老金制度是統(tǒng)一模式的典型國家。加拿大的養(yǎng)老保障體系分為三個(gè)支柱：第一支柱包含兩個(gè)層次，第一層是老年保障金（OAS/OASP），第二層是加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃（CPP）；第二支柱是職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃；第三支柱是個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金（RPP）。加拿大絕大部分公共部門雇員都參加了第一支柱的加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃，并且在此基礎(chǔ)上大都參加了第二支柱的職業(yè)年金計(jì)劃。加拿大公共部門雇員養(yǎng)老金制度的主要問題不是第一支柱加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃，而是第二支柱的職業(yè)年金計(jì)劃，包括聯(lián)邦政府和地方政府公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃。

二、加拿大聯(lián)邦和地方政府公職人員

養(yǎng)老金計(jì)劃概況和債務(wù)規(guī)模（一）加拿大聯(lián)邦和地方政府公職人員養(yǎng)老金計(jì)劃概況

加拿大公職人員養(yǎng)老金計(jì)劃建立于1954年，是加拿大最大的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。該計(jì)劃覆蓋的人群主要是全職或者兼職的聯(lián)邦和地方政府雇員以及某些國有商業(yè)機(jī)構(gòu)的雇員。加拿大公職人員養(yǎng)老金計(jì)劃主要屬于加拿大養(yǎng)老保障體系中的第二支柱，是職業(yè)養(yǎng)老金的一部分，資金來源于雇主和雇員的共同繳費(fèi)。但隨著公共養(yǎng)老的弊端逐漸顯現(xiàn)，公共部門同時(shí)開始為其雇員提供第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃。

在養(yǎng)老金計(jì)劃類型上，加拿大聯(lián)邦和地方政府公職人員養(yǎng)老金計(jì)劃總體上來說是一個(gè)DB型的計(jì)劃。根據(jù)加拿大獨(dú)立商業(yè)聯(lián)合會(huì)（Canadian Federation of Independent Business，下文簡稱CFIB）的報(bào)告，在所列出的10個(gè)地方政府公職人員養(yǎng)老金計(jì)劃中，只有薩斯喀徹溫省是DC型計(jì)劃，其余全部為DB型計(jì)劃。此外，加拿大統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2012年加拿大聯(lián)邦和地方政府職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃（RPPs）種類大約共有1282個(gè)，其中DC計(jì)劃大約有411個(gè)，DB型計(jì)劃大約有838個(gè)。2012年公共部門職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的參加者大約有316萬人，比前年增加0.6%，而其中約有297.37 萬人（約94%）參加的是DB型計(jì)劃，15.03萬人（約4.8%）參加的是DC型計(jì)劃。而在私人部門，2012年參加職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的人數(shù)為295.4萬人，其中參加DB型計(jì)劃的約有150.37萬人（約50%），DC型計(jì)劃的約有85.29萬人（約28%）[7]。從這些數(shù)據(jù)可以看出，公共部門雇員絕大部分參加的是DB型計(jì)劃，而私人部門的雇員已經(jīng)開始從DB型計(jì)劃轉(zhuǎn)向DC型計(jì)劃。轉(zhuǎn)變的重要原因就是DB型計(jì)劃待遇慷慨，雇主負(fù)擔(dān)過重，投資風(fēng)險(xiǎn)較高。

在管理模式上，加拿大公職人員養(yǎng)老金采取信托模式。養(yǎng)老金理事會(huì)負(fù)責(zé)制定合理的投資方針并決定重大事項(xiàng)。養(yǎng)老金理事會(huì)由外部審計(jì)師、精算師、律師以及投資專家、工會(huì)代表等組成。在投資管理上，多家投資機(jī)構(gòu)共同參與，優(yōu)勝劣汰。養(yǎng)老基金每年由獨(dú)立的外部審計(jì)師進(jìn)行審計(jì)，以提高養(yǎng)老基金的專業(yè)性。在精算管理方面，根據(jù)CFIB報(bào)告，DB型計(jì)劃的精算和會(huì)計(jì)的過程比較復(fù)雜，私人部門養(yǎng)老基金每三年精算一次，而公共部門并沒有這項(xiàng)規(guī)定。稅務(wù)部門制定相關(guān)監(jiān)管法規(guī)監(jiān)督基金的財(cái)務(wù)活動(dòng)，以體現(xiàn)政府和納稅人的利益訴求。公職人員工會(huì)指派代表參加理事會(huì)，以體現(xiàn)參保人員的利益訴求。

（二）聯(lián)邦政府和地方政府未融資債務(wù)規(guī)模

一個(gè)典型的DB型計(jì)劃的資產(chǎn)是雇主和雇員的繳費(fèi)及其投資收益，其負(fù)債主要是雇主對雇員的養(yǎng)老金承諾，或者稱為雇員的養(yǎng)老金權(quán)益。未融資債務(wù)就是養(yǎng)老金債務(wù)與資產(chǎn)的差額，融資率就是養(yǎng)老金資產(chǎn)與債務(wù)的比值。前者是衡量養(yǎng)老金債務(wù)的絕對指標(biāo)，后者是相對指標(biāo)。

在2010年11月，根據(jù)加拿大聯(lián)邦和地方政府的賬目報(bào)告，公共部門雇員養(yǎng)老金賬戶的資產(chǎn)大約是3134.53億美元， 養(yǎng)老金負(fù)債已經(jīng)高達(dá)5303.56億美元，未攤銷調(diào)整約為304.69億美元，未融資債務(wù)約為1864.33億美元。而在當(dāng)年加拿大的GDP總額大約有15636億美元，1864.33億美元的未融資負(fù)債相當(dāng)于加拿大GDP總量的11.92%。此外，加拿大聯(lián)邦和地方政府每年要從財(cái)政收入中拿取部分錢來投入到公共部門雇員的養(yǎng)老金計(jì)劃中去，從2001年到2010年，政府每年平均需要為公職人員養(yǎng)老金計(jì)劃支付12.7億美元。

有很多人質(zhì)疑上述報(bào)告所披露的加拿大公職人員養(yǎng)老金計(jì)劃的未融資債務(wù)規(guī)模，因?yàn)槲磥眇B(yǎng)老金的負(fù)債在很大程度上依靠使用的折現(xiàn)率，折現(xiàn)率降低1%，將使養(yǎng)老金負(fù)債增加15%—20%[8]。但加拿大聯(lián)邦和地方政府對于養(yǎng)老金債務(wù)的估計(jì)偏向于使用較高的折現(xiàn)率，該折現(xiàn)率往往大于加拿大私人部門所采用的折現(xiàn)率。在加拿大，私人部門對于養(yǎng)老金負(fù)債的估算，通常采用的是市場實(shí)際利率，并且私人部門傳統(tǒng)DB型養(yǎng)老金的成本和風(fēng)險(xiǎn)也要毫無掩飾地被披露出來。但加拿大公共部門對于養(yǎng)老金債務(wù)的估算，通常不會(huì)采用市場利率（參見表1）。在過去超過10年里，加拿大長期通脹保值債券的利率從未超過4%，最近10年里通脹保值債券的平均利率僅僅只有2%，特別是在2011年3月，當(dāng)時(shí)的債券利率只有1.15%。以聯(lián)邦政府為例，采用了較高的折現(xiàn)率估計(jì)出較低的養(yǎng)老金負(fù)債，而現(xiàn)實(shí)發(fā)生的利率比估計(jì)的利率低很多，在比較保守的估計(jì)下，真實(shí)未融資債務(wù)水平會(huì)比估計(jì)的未融資債務(wù)水平高。即使在使用高折現(xiàn)率的情況下，聯(lián)邦政府和地方政府養(yǎng)老金未融資債務(wù)已經(jīng)達(dá)到很高的水平；如果再考慮到其他公共部門，那么加拿大公共部門養(yǎng)老金的未融資債務(wù)部分的數(shù)目將更加巨大。未融資債務(wù)部分，雖然不需要立即支付，但其巨大的數(shù)額無疑給聯(lián)邦和地方政府帶來了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而這些負(fù)擔(dān)最終也將多由納稅人來承擔(dān)。表1加拿大聯(lián)邦和部分地方政府endprint

公職人員養(yǎng)老金折現(xiàn)率

預(yù)期

通脹率（%）假定的

折現(xiàn)率（%）聯(lián)邦政府2.005.00-6.50地方政府紐芬蘭-拉布拉多省2.506.50-7.25愛德華王子島省2.507.63新斯科舍省2.507.00-7.11新不倫瑞克省2.506.96-7.12魁北克省2.08-2.756.08-7.25安大略省2.506.50-6.75馬尼托巴省2.00-2.505.00-6.50薩斯喀徹溫省2.504.20-6.60資料來源：CFIB，Pension Research Series Report 1： Canadas Hidden Unfunded Public Sector Pension Liabilities，p.4。

三、加拿大聯(lián)邦和地方政府

養(yǎng)老金債務(wù)的成因分析（一）提前退休情況普遍

在加拿大公共部門，提前退休條件以及從提前退休中獲得的利益在各省差別較大。有的提前退休領(lǐng)取的是部分養(yǎng)老金（交部分罰款），有的提前退休領(lǐng)取的是全額養(yǎng)老金（不交罰款）。全額養(yǎng)老金典型的領(lǐng)取條件有：35年的繳費(fèi)時(shí)間和任意退休年齡，或者退休年齡加上繳費(fèi)時(shí)間等于90年，或者退休年齡60歲和大于等于2年的繳費(fèi)時(shí)間，抑或退休年齡55歲加上繳費(fèi)時(shí)間等于80年或者85年。部分養(yǎng)老金典型的領(lǐng)取條件有：退休年齡50歲和大于等于2年的繳費(fèi)時(shí)間，或者退休年齡為55歲和2年至5年的繳費(fèi)時(shí)間。從這些條件可以看出，不管是全額養(yǎng)老金還是部分養(yǎng)老金，領(lǐng)取條件都是比較寬松的，公共部門的雇員都有極大的可能選擇在65歲前退休去領(lǐng)取全額養(yǎng)老金或者部分養(yǎng)老金。此外，工會(huì)部門雇員提前退休領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的條件更是寬松，比如在安大略省警察局，文職工會(huì)雇員可以在50歲時(shí)就提前退休并領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。表2加拿大公共部門和私人部門雇員退休年齡對比

年份年齡20092010201120122013平均退

休年齡全部退休人員61.962.162.362.963公共部門60.160.160.76161.1私人部門62.462.862.963.363.7自雇人員66.265.865.966.466.8退休年齡

中位數(shù)全部退休人員61.761.662.362.663.3公共部門6059.760.460.660.6私人部門62.362.663.263.464.4自雇人員65.665.365.165.665.4資料來源：http：//www5.statcan.gc.ca/cansim/a26？lang=eng&retrLang=eng&id=2820051&tabMode=dataTable&srchLan=-1&p1=-1&p2=9#F6。

在加拿大公共部門中，提前退休情況也越來越普遍。比如，在1987年到1990年間，有29%的公共部門雇員選擇提前退休，此期間公共部門平均退休年齡為59歲～62歲，而私人部門雇員和個(gè)體戶平均退休年齡分別是62歲和64歲；在1997年到2005年間，公共部門提前退休比例上升到了42%，公職人員平均退休年齡達(dá)到59歲，而私人部門雇員和個(gè)體戶退休年齡仍舊保持在60歲以上。加拿大聯(lián)邦和地方政府為應(yīng)對人口老年化問題延長了退休年齡，但延長退休年齡后公共部門雇員提前退休的情況似乎并沒有得到緩解（參見表2）。經(jīng)過退休年齡的延長后，在加拿大不論是私人部門還是公共部門，制度規(guī)定的養(yǎng)老金計(jì)劃的退休年齡均是65歲。但加拿大統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2013年公共部門雇員平均退休年齡為61.1歲，這意味著在整個(gè)公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃中，公務(wù)員依舊可以選擇提前退休，一般可以選擇提前退休的年齡早達(dá)55歲，特殊的是紐芬蘭省、拉布拉多省以及聯(lián)邦政府公共部門的雇員，他們提前退休的年齡更是可以早達(dá)50歲。在2007年到2011年間，加拿大公共部門雇員選擇提前退休的比例更加嚴(yán)重，在公共部門中平均有81%的雇員選擇了在65歲前退休，僅有19%的雇員選擇了在65歲及其以后退休。相反的是，私人部門雇員和自雇人員分別有60%、47%選擇了提前退休和40%、53%的雇員選擇在65歲及其以后退休（參見圖1）。

圖12007年～2011年不同部門退休情況（單位：%）

資料來源：CFIB， Early Retirement in the Public Sector：Summary，p.2。（二）人口老齡化嚴(yán)重

人口年齡結(jié)構(gòu)的老化也是影響加拿大聯(lián)邦和地方政府公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃財(cái)務(wù)不可持續(xù)的原因。較低的退休年齡，加上不斷的人口老齡化，導(dǎo)致加拿大聯(lián)邦和地方政府公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃的老年撫養(yǎng)比不斷增加。在1970年，有五分之一的加拿大人的年齡超過50歲；到2008年時(shí)，三分之一的加拿大人的年齡超過50歲。 在加拿大公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃（PSPP）中，公共部門雇員退休人數(shù)從2004年的15.97萬人增長到2013年的20.10萬人，增長率約為25.85%；在職人員從2004年的26.69萬人增長到2013年的30.02萬人，增長率約為12.48%；遺屬人數(shù)從2004年的5.64萬人增加到2013年的5.81萬人，增長率為3.03%；年金受益者人數(shù)從2004年的5545人，下降到2013年的4447人，下降率約為19.8%[9]。

綜合所有數(shù)據(jù)來看，在加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃中一位在職公共部門雇員的繳費(fèi)不僅要撫養(yǎng)退休人員，還要撫養(yǎng)遺屬和年金受益人。退休人員、遺屬及其年金受益人與在職人員的比例從2004年的0.83∶1上升到2013年的0.88∶1。

（三）待遇水平過于慷慨

加拿大公共部門雇員養(yǎng)老金待遇水平過高，不僅體現(xiàn)在正常退休時(shí)領(lǐng)取的養(yǎng)老金過高，還體現(xiàn)在提前退休時(shí)領(lǐng)取的養(yǎng)老金過高。在加拿大公共部門雇員養(yǎng)老金DB型計(jì)劃中，有3個(gè)重要參數(shù)決定養(yǎng)老金的高低。第一個(gè)是平均工資，第二個(gè)是服務(wù)年限即繳費(fèi)時(shí)間或者工齡，第三個(gè)是待遇增長率，但是如果選擇提前退休的話，在有的地方還有撫恤金。加拿大聯(lián)邦政府和地方政府在平均工資的規(guī)定上是各不相同的，但主要有兩種不同的規(guī)定：連續(xù)5年最高工資的平均工資和任意5年最高工資的平均工資。比如在不列顛可利比亞省、馬尼托巴省、魁北克省、紐芬蘭省、拉布拉多省等采用的是任意5年最高工資的平均工資；而在新不倫瑞克省、安大略湖省等采用的是連續(xù)5年最高工資的平均工資。不管是任意五年的平均工資還是連續(xù)五年的平均工資，都存在一個(gè)問題就是計(jì)算出的平均工資額較高。對于繳費(fèi)時(shí)間的設(shè)定，加拿大聯(lián)邦和地方政府普遍設(shè)定的繳費(fèi)時(shí)間要達(dá)到35年，除魁北克省設(shè)定的37年外。繳費(fèi)時(shí)間設(shè)定得越長，一方面增加了雇員退休時(shí)領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額，另一方面減少了雇員提前退休的動(dòng)機(jī)。endprint

加拿大對于公共部門退休雇員的養(yǎng)老金給付水平也十分優(yōu)厚，并且逐年增長。從2010年到2011年，加拿大公共部門雇員遺屬養(yǎng)老金的平均待遇水平從25127美元增長到25991美元，增長率為3.4%；從2011年到2012年，平均待遇水平從25991美元增長到27135美元，增長率為4.4%（參見圖2）。再加上加拿大公共部門比以前龐大，在2011年初公共部門雇員達(dá)到314萬人[10]，相比于2001年時(shí)的250萬人增加了將近26.6%，這樣就不得不又加重了政府部門在公共部門雇員養(yǎng)老金上的負(fù)擔(dān)。

圖2公共部門雇員養(yǎng)老金平均待遇

給付水平（單位：美元）

資料來源：ARCHIVED - Report on the Public Service Pension Plan for the Fiscal Year Ended March 31， 2013，p.13。在加拿大，另外一個(gè)很嚴(yán)重的問題就是公共部門雇員提前退休領(lǐng)取的過渡養(yǎng)老金（Bridge Benefit）太慷慨，這也是DB型計(jì)劃一個(gè)明顯的特征。此外，政府部門在養(yǎng)老金基金有盈余時(shí)經(jīng)常把盈余部分拿出來分給退休人員也無疑加重了養(yǎng)老金的未融資負(fù)債，在未來某個(gè)時(shí)期養(yǎng)老金基金如果發(fā)生虧損，那么勢必影響?zhàn)B老金計(jì)劃的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。

加拿大公共部門的一些養(yǎng)老金計(jì)劃為提前退休的雇員準(zhǔn)備了過渡養(yǎng)老金作為他們提前退休的補(bǔ)償，這一補(bǔ)償一直延續(xù)到雇員正常退休年齡為止。過渡養(yǎng)老金制度在加拿大很普遍，除馬尼托巴省和亞伯達(dá)省以外，聯(lián)邦政府和大多數(shù)地方政府的公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃都提供過渡養(yǎng)老金。聯(lián)邦和地方公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃提供的過渡養(yǎng)老金的數(shù)量雖然不同，但它們的共同點(diǎn)就是水平太高。根據(jù)CFIB報(bào)告，在2012年聯(lián)邦公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃中，一個(gè)擁有24年繳費(fèi)時(shí)間的公共部門雇員在60歲時(shí)提前退休，他的平均工資為69000美元，這樣按照相關(guān)公式，他在65歲之前每年獲取的養(yǎng)老金為26016美元、過渡養(yǎng)老金為7104美元，總共的養(yǎng)老金為33120美元，那么撫恤金的數(shù)量約占其總共養(yǎng)老金數(shù)量的21.4%。在聯(lián)邦水平上，2010年～2011年，有大約55000個(gè)領(lǐng)取養(yǎng)老金的人領(lǐng)取了過渡養(yǎng)老金[11]，總共養(yǎng)老金的費(fèi)用支出為38500萬美元，平均的過渡養(yǎng)老金大約為7000美元。

（四）請假制度的不合理性

加拿大公共部門雇員的請假制度也是費(fèi)用支出比較大的一個(gè)方面（參見表3）。公共部門雇員有病假累積（Sick Days Accumulation）提前退休、病假攜帶、帶薪休病假和提前退休等情況下進(jìn)行現(xiàn)金支付的規(guī)定，而在私人部門這些規(guī)定是很少的。根據(jù)2011年的數(shù)據(jù)，在公共部門的全職雇員平均請假的天數(shù)為12.9天[12]，其中的聯(lián)邦政府請假天數(shù)最高為15.2天，請假的原因主要是生病、殘疾和個(gè)人原因。如果僅僅是請假并不會(huì)影響?zhàn)B老金計(jì)劃的債務(wù)，但是由于公共部門對于請病假有一些補(bǔ)償，因而間接影響了養(yǎng)老金計(jì)劃的債務(wù)水平。例如，一些公共部門允許雇員因請假得到一些經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償或者病假累積，在魁北克省公共部門工作的專業(yè)人員或者藍(lán)領(lǐng)工人可以無限制的累積病假，這些累積的病假可以用于以后提前退休或者正常退休時(shí)得到一筆巨額的補(bǔ)償。再加上各個(gè)地方病假天數(shù)都普遍寬裕，使得許多公共部門雇員把這些病假當(dāng)成了獲得純收益的手段。表3加拿大部分地區(qū)對于請假制度的規(guī)定

雇員群體每年請假天數(shù)/小時(shí)數(shù)病假最大累積數(shù)其他有關(guān)病假規(guī)定聯(lián)邦政府加拿大政府（行政服務(wù)體系雇員）112.5小時(shí)在2年的離職/失業(yè)期限內(nèi)，病假可以在聯(lián)邦公共部門間轉(zhuǎn)移不列顛

哥倫比亞省鄧肯和北考伊琴雇員12天180天直到病假帶來的利益用盡前，累積的病假可以保存也可以使用亞伯達(dá)省亞伯達(dá)衛(wèi)生服務(wù)中心雇員18天120天亞伯達(dá)工人救助董事會(huì)成員638小時(shí)638小時(shí)/88天薩斯喀徹溫省教師20天180天在薩斯喀徹溫，病假可以從一個(gè)教育部門轉(zhuǎn)移到另一個(gè)教育部門馬尼托巴省馬尼托巴政府雇員每80小時(shí)的工作可以有4小時(shí)病假/少于4年工作年限的雇員可以獲得一筆補(bǔ)償后離職；每80小時(shí)的工作可以有8小時(shí)病假等208天工作年限達(dá)20年的雇員病假累積數(shù)可以達(dá)到296天資料來源：CFIB， Pension Research Series Report 3：Calling in Sick： Comparing Days Away from Work in the Public and Private Sector，p5-7.

（五）DC型計(jì)劃規(guī)模較小，作用不大

DC型計(jì)劃在加拿大聯(lián)邦和地方政府的公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃中發(fā)揮的作用有限。在加拿大，大約有450萬人按照DB型計(jì)劃領(lǐng)取養(yǎng)老金，僅有87.7萬人按照DC型計(jì)劃領(lǐng)取的養(yǎng)老金：在公共部門中，超過240萬（約占53.33%）的雇員按照DB型計(jì)劃領(lǐng)取養(yǎng)老金，只有14.7萬（約占16.8%）雇員按照DC型計(jì)劃領(lǐng)取養(yǎng)老金；而在私人部門，210萬（約占46.7%）雇員是按照DB型計(jì)劃領(lǐng)取養(yǎng)老金，72.9萬（約占83.14%）雇員按照DC型計(jì)劃領(lǐng)取養(yǎng)老金（參見圖3）。

在國際上，總體呈現(xiàn)的趨勢是私人部門從DB型計(jì)劃逐漸向DC型計(jì)劃轉(zhuǎn)變，當(dāng)然加拿大也不例外，雖然說加拿大DB型計(jì)劃的覆蓋率逐年下降，但是DB型計(jì)劃覆蓋率下降超過一半是發(fā)生在私人部門而非公共部門。

圖3DB型計(jì)劃和DC型計(jì)劃的比較（單位：萬）

資料來源：CFIB， Canadas Pension Predicament： The Wwidening Gap between Public and Private Sector Retirement Trends and Pension Plans，p.7。（六）投資風(fēng)險(xiǎn)較高

加拿大聯(lián)邦和地方政府養(yǎng)老基金投資高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的比例偏高。根據(jù)2013年加拿大PSPP（the Public Service Pension Plan）的年報(bào)數(shù)據(jù)可知，在2013年，加拿大公共部門雇員養(yǎng)老基金采用的投資形式是組合投資，投資于不動(dòng)產(chǎn)的比例是12.67%，私募股權(quán)基金為7.31%，投資于本國股票和外國股票的比例分別為11.9%和24.94%，投資于貨幣市場的證券是4.87%，政府和公司債券比例為14.85%，其他固定收益證券投資為9.5%（參見圖4）。從這些數(shù)據(jù)可以看出，養(yǎng)老基金投資在風(fēng)險(xiǎn)偏高的資產(chǎn)（比如股票、不動(dòng)產(chǎn)、公司債券）上的總比例超過了總投資的二分之一， 這些風(fēng)險(xiǎn)偏高的資產(chǎn)投資比例過多會(huì)對養(yǎng)老基金的財(cái)務(wù)造成較大的壓力。endprint

圖42013年養(yǎng)老基金組合投資情況

資料來源：The Treasury Board of Canada Secretariat： Report on the Public Service Pension Plan， for the Fiscal Year Ended March 31， 2013，p.51。

根據(jù)年報(bào)數(shù)據(jù)，在2004年到2013年間雖然投資組合的回報(bào)率總體上是比較好的，但在2008年到2009年間，由于金融危機(jī)的影響，投資回報(bào)率在這段時(shí)間呈現(xiàn)的是負(fù)數(shù)，特別是在2009年，投資回報(bào)率的數(shù)值低達(dá)-22%。也就是說，養(yǎng)老基金投資回報(bào)率很容易受經(jīng)濟(jì)影響：經(jīng)濟(jì)形勢較好的情況下，養(yǎng)老基金投資收益率較好；如果經(jīng)濟(jì)形勢不好，那么養(yǎng)老基金勢必會(huì)受到很大的沖擊。

四、結(jié)論和建議

2015年初，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，該決定明確指出按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金。由此可見，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式結(jié)束了“雙軌制”，由以前的分立模式轉(zhuǎn)向統(tǒng)一模式。而在統(tǒng)一模式下，職業(yè)年金制度的建立和完善就會(huì)顯得更加重要，加拿大公共部門雇員養(yǎng)老金計(jì)劃的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得借鑒。

第一，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金應(yīng)該采取DC型制度模式?！蛾P(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》明確規(guī)定，在職業(yè)年金繳費(fèi)方面，單位按本單位工資總額的8%繳費(fèi)，個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)。這意味著我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度采取DC型制度模式。DC型計(jì)劃的優(yōu)點(diǎn)是產(chǎn)權(quán)明晰，管理透明，沒有預(yù)先設(shè)置的公式對養(yǎng)老金收入進(jìn)行確定，養(yǎng)老金來源是雇主和雇員的繳費(fèi)以及投資收益。而DB型計(jì)劃的待遇水平較為慷慨，缺乏財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，若采用DB型計(jì)劃，控制費(fèi)用就比較困難，因?yàn)檎鎸?shí)的費(fèi)用要在養(yǎng)老金承諾后許多年才出現(xiàn)，而且DB型計(jì)劃無法應(yīng)對人口老齡化的沖擊。現(xiàn)在很多國家私人部門已經(jīng)逐漸從DB型計(jì)劃轉(zhuǎn)向了DC型計(jì)劃，但公共部門還主要以DB型計(jì)劃為主。大部分國家DB型計(jì)劃建立的時(shí)間比較長，改變DB型計(jì)劃的各種參數(shù)如替代率和退休年齡相對比較困難，因此國外改革公共部門養(yǎng)老金制度的一個(gè)重要措施，就是對于新增加的公共部門雇員普遍采用DC型計(jì)劃。我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金亦應(yīng)采取DC型制度模式，改革一次到位，避免將來更加艱難的改革過程，為該制度長期可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

第二，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金管理應(yīng)該充分信息披露，保持較高透明度，接受公眾的監(jiān)督。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金總繳費(fèi)中有三分之二來自單位，實(shí)際上單位繳費(fèi)主要來自財(cái)政收入，也就是納稅人的稅收。對于納稅人來說，當(dāng)養(yǎng)老金債務(wù)水平缺乏透明性時(shí)，納稅人就無法準(zhǔn)確預(yù)測自己的納稅負(fù)擔(dān)，無法有效約束政府的財(cái)政支出、限制養(yǎng)老金計(jì)劃的債務(wù)規(guī)模。而對于退休的公務(wù)員來說，公開養(yǎng)老金計(jì)劃的信息也是對其利益的維護(hù)，使其了解自己在未來能領(lǐng)取多少養(yǎng)老金。因此，政府應(yīng)當(dāng)定期將機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金的雇主雇員繳費(fèi)情況、待遇支付情況和投資收益等信息納入財(cái)務(wù)報(bào)告，向社會(huì)公開并接受監(jiān)督。

第三，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金在運(yùn)營管理和投資過程中應(yīng)該注意防范風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)監(jiān)管。職業(yè)年金是一項(xiàng)長期計(jì)劃，能夠承受金融市場短期波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。但在管理過程中，除需要應(yīng)對市場風(fēng)險(xiǎn)外，還需要避免行政干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。從理論上講，養(yǎng)老金本質(zhì)上是一種延期支付，因此在DC型制度模式下，職業(yè)年金基金的產(chǎn)權(quán)屬于個(gè)人所有。雖然職業(yè)年金的大部分繳費(fèi)來自單位，但該基金的性質(zhì)并沒有發(fā)生變化，是信托意義上的獨(dú)立基金，而不是政府基金。因此，職業(yè)年金基金的投資管理應(yīng)該避免政府干預(yù)，防止利益輸送。防止政府干預(yù)的最有效做法是實(shí)行市場化運(yùn)作，保持管理透明。《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中規(guī)定，人力資源社會(huì)保障部負(fù)責(zé)在京中央國家機(jī)關(guān)及所屬事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理工作，同時(shí)集中受托管理其職業(yè)年金基金。集中受托主要是為了降低管理成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但除受托管理外，投資管理、托管和賬戶管理等可以充分采取市場化管理方式，提高管理效率。

參考文獻(xiàn)：

[1]PD Editorial.Pension Realities from Here to Detroit[DB/OL].http：//www.pressdemocrat.com/article/20130723/opinion/130729910#page=2，20130721.

[2]Zac Corrigan.Detroit City Worker Pensions on the Chopping Block [DB/OL].http：//www.wsws.org/en/articles/2013/07/17/pensj17.html，20130721.

[3]Manos Matsaganis，Chrysa Leventi. Pathways to a Universal Basic Pension： the Case of Greece[J]. Basic Income Studies，2011，（61）.

[4]Marina Angelaki. Pension Reform Patterns in Southern Europe： The Cases of Greece and Italy[R].Finland：Helsinki，2008.

[5]Maurits Aben. Overview of the Italian Pension System[R].APG World of Pension Scholarship All Pensions Group（APG）PensPlan，20110319.endprint

[6]Joe Kimball.Gov.Pawlenty： Public Employees Are “OverBenefited and Overpaid”[DB/OL].http：//www.minnpost.com/politicalagenda/2010/04/30/17788/gov_pawlenty_public_employees_are_overbenefited_and_overpaid，20130721.

[7]Statistics Canada. Registered Pension Plans （RPPs） and Members， by Jurisdiction of Plan Registration， Sector and Type of Plan[DB/OL].http：//www.statcan.gc.ca/tablestableaux/sumsom/l01/cst01/famil117aeng.htm，20140910.

[8]Canadian Federation of Independent Business. Pension Research Series Report 1： Canadas Hidden Unfunded Public Sector Pension Liabilities [R]. Canada： CFIB，20120531.

[9]Treasury Board of Canada Secretariat. Report on the Public Service Pension Plan for the Fiscal Year Ended March 31[R].2013.

[10]Canadian Federation of Independent Business. Pension Research Series Report 2： Public Sector Pensions： a Runaway Train[R]. Canada： CFIB， 20120822.

[11]Treasury Board of Canada Secretariat. Report on Public Service Pension Plan for the Fiscal Year Ended March 31 [R].2011.

[12]Statistics Canada. Labor Force Survey[R].2011.

[責(zé)任編輯：張英秀]endprint