我國(guó)高校財(cái)務(wù)信息公開現(xiàn)狀及治理對(duì)策研究

謝立本++李華軍++馮漢杰

【摘 要】 高校財(cái)務(wù)信息公開，對(duì)于防治高校腐敗、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、提高財(cái)政資源配置和使用效率具有重要的意義，是加強(qiáng)高校治理體系建設(shè)和提升治理能力的重要途徑。文章結(jié)合當(dāng)前進(jìn)一步擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和高校辦學(xué)自主權(quán)的改革背景，對(duì)高校財(cái)務(wù)信息公開的現(xiàn)狀及問題進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了新形勢(shì)下高校財(cái)務(wù)信息公開問題的治理框架，并從統(tǒng)一平臺(tái)和通用標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容體系、績(jī)效評(píng)價(jià)、激勵(lì)約束、監(jiān)督檢查等方面提出了具體的實(shí)施策略。

【關(guān)鍵詞】 高校； 財(cái)務(wù)信息公開； 治理對(duì)策

中圖分類號(hào)：G475 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2015）11-0111-04

近年來，隨著高等教育事業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，高等教育領(lǐng)域的改革也逐漸進(jìn)入到深水區(qū)、攻堅(jiān)期?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在此形勢(shì)下，加強(qiáng)高等學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為加快推進(jìn)高等教育領(lǐng)域綜合改革的重要舉措。高校財(cái)務(wù)信息公開，對(duì)于防治高校腐敗、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、提高財(cái)政資源配置和使用效率具有重要的意義，是加強(qiáng)高校治理體系建設(shè)和提升治理能力的重要途徑。為此，在當(dāng)前進(jìn)一步擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和高校辦學(xué)自主權(quán)的改革背景下，研究高校財(cái)務(wù)信息公開問題具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前高校財(cái)務(wù)信息公開的現(xiàn)狀

近年來，隨著政府公共管理改革的推進(jìn)，先后出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（2007）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕73號(hào)）等文件，教育部也先后出臺(tái)了《高等學(xué)校信息公開辦法》（以下簡(jiǎn)稱辦法）以及關(guān)于做好高等學(xué)校財(cái)務(wù)信息公開工作的系列通知（以下簡(jiǎn)稱通知），同時(shí)新《高校財(cái)務(wù)制度》和《高校會(huì)計(jì)制度》也在近兩年頒布和實(shí)施，至2014年教育部發(fā)布《關(guān)于公布〈高等學(xué)校信息公開事項(xiàng)清單〉的通知》（教辦函〔2014〕23號(hào)），我國(guó)高等教育領(lǐng)域已建立了一套囊括公開內(nèi)容、公開方式、公開時(shí)間、公開主體以及公開信息編制辦法等在內(nèi)的高等學(xué)校財(cái)務(wù)信息公開制度體系（如表1所示），為有效促進(jìn)高校財(cái)務(wù)信息公開工作的規(guī)范化、制度化和科學(xué)化進(jìn)程奠定了基礎(chǔ)。

《高等學(xué)校信息公開辦法》發(fā)布實(shí)施至今已4年多，期間高校財(cái)務(wù)信息公開制度體系也不斷完善，但是，實(shí)際執(zhí)行或落實(shí)情況如何呢？截至2014年上半年，通過筆者網(wǎng)上調(diào)查以及結(jié)合有關(guān)學(xué)者對(duì)部分高?；蚴∈械貐^(qū)的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，高校財(cái)務(wù)信息公開制度執(zhí)行不到位的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，甚至可以說更多是為了應(yīng)付政府主管部門的工作，沒有上升到應(yīng)有的高度去學(xué)習(xí)制度文件精神并貫徹執(zhí)行。

筆者通過登錄教育部及各省市教育主管部門網(wǎng)站，在財(cái)務(wù)信息公開的統(tǒng)一平臺(tái)建設(shè)方面，目前僅教育部及少數(shù)個(gè)別省份教育主管部門完成了官網(wǎng)中有關(guān)信息公開的統(tǒng)一鏈接平臺(tái)，大部分地方教育主管部門尚未建立統(tǒng)一的鏈接平臺(tái)。如教育部官網(wǎng)中“信息公開專欄——部屬高校信息公開”這一統(tǒng)一的鏈接平臺(tái)，鏈接了69所部屬高校的信息公開專欄，且財(cái)務(wù)信息公開專欄絕大部分在比較醒目和顯眼的位置，相比之下，少數(shù)省份盡管建立了專門的鏈接平臺(tái)，但實(shí)際效果卻較差。如湖北省教育廳官網(wǎng)“信息公開專欄”的統(tǒng)一鏈接平臺(tái)上，有的鏈接的是學(xué)校“信息公開專欄”，有的則是學(xué)校的官網(wǎng)。公開，無論在公開形式的規(guī)范性和及時(shí)性、公開內(nèi)容的完整性和透明性等方面都存在很多問題。

例如，根據(jù)學(xué)者陳盈等（2014）對(duì)京、津、滬、魯、冀、遼六省市共521所高等本?？圃盒Ｘ?cái)務(wù)信息公開工作的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)：僅有188所高校在校園網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開辟信息公開專欄，占比為36.08%；按照寬松口徑統(tǒng)計(jì)（包括在信息公開專欄或財(cái)務(wù)處網(wǎng)站，內(nèi)容包括文件規(guī)定的全部或者部分財(cái)務(wù)信息內(nèi)容）的公開財(cái)務(wù)信息的高校，僅有87所，占比為16.7%。根據(jù)孫穎穎（2014）對(duì)陜西省109所高校的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)：依托學(xué)校網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立信息公開專欄的比例僅為33%左右，其中在門戶網(wǎng)站建立了相關(guān)財(cái)務(wù)信息公開專欄的占比僅為11.93%，完全按照辦法和通知規(guī)定內(nèi)容公開的學(xué)校僅占1.83%。另外，根據(jù)杜俊萍（2014）對(duì)山西省21所建立信息公開專欄的本科院校的財(cái)務(wù)信息公開調(diào)查情況發(fā)現(xiàn)：按照辦法和通知規(guī)定的大部分內(nèi)容進(jìn)行公開的高校占比僅有42.59%。

二、當(dāng)前高校財(cái)務(wù)信息公開存在的問題

（一）高校及主管部門重視程度不夠

從2007年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》開始，到目前相對(duì)完善的相關(guān)財(cái)務(wù)信息公開制度體系的建立，但從制度落實(shí)和執(zhí)行的情況來看，不容樂觀。問題之一就在于高校及教育行政主管部門不夠重視。一方面，盡管教育行政主管部門在制度上已經(jīng)明確了對(duì)不依法履行財(cái)務(wù)信息公開義務(wù)問題的問責(zé)和追究機(jī)制，但是從目前的情況來看，極少有高校及責(zé)任人因上述問題而受到問責(zé)和追究；另一方面，高校本身對(duì)財(cái)務(wù)信息公開工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，公開的主動(dòng)性和積極性不夠，僅僅滿足于完成教育部和省市布置的規(guī)定動(dòng)作，沒有將財(cái)務(wù)信息公開提升到高校治理體系建設(shè)、依法治校和提升財(cái)務(wù)治理能力的高度上來理解和開展工作。

（二）缺乏財(cái)務(wù)信息公開的統(tǒng)一平臺(tái)和通用標(biāo)準(zhǔn)

高校財(cái)務(wù)信息公開平臺(tái)和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和規(guī)范是提高財(cái)務(wù)信息公開質(zhì)量的重要渠道。例如，盡管目前教育部在其官網(wǎng)的“信息公開目錄——信息公開專欄”建立了“部屬院校信息公開專欄”，可以鏈接到部屬院校官網(wǎng)的信息公開欄目，但是在點(diǎn)擊鏈接后，要找到相關(guān)的財(cái)務(wù)信息公開內(nèi)容相當(dāng)費(fèi)勁甚至找不到，而大多數(shù)地方教育主管部門尚未建立類似的高校財(cái)務(wù)信息公開統(tǒng)一平臺(tái)。另外，就高校公開財(cái)務(wù)信息的現(xiàn)狀來看，也缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)以及通用模板，大多高校都是依據(jù)自身情況、按照各自的理解各自為戰(zhàn)，五花八門：有的設(shè)置在學(xué)校官網(wǎng)主頁，有的則在財(cái)務(wù)處部門主頁；有的位置顯著，有的則要找半天；有的叫信息公開或校務(wù)公開，有的叫信息公告。

（三）財(cái)務(wù)信息公開激勵(lì)與約束機(jī)制不健全

高校財(cái)務(wù)信息公開缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于披露及時(shí)、充分、完整的學(xué)校，沒有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施，做得好與差一個(gè)樣，做與不做一個(gè)樣，客觀上使得高校對(duì)財(cái)務(wù)信息公開的工作不夠重視，缺乏足夠的動(dòng)力去完善財(cái)務(wù)信息公開工作，也使得財(cái)務(wù)信息公開在高校依法治校和辦學(xué)中的政策引導(dǎo)作用不夠明顯。

另外，在國(guó)家和教育部對(duì)高校財(cái)務(wù)信息公開的有關(guān)辦法和通知中，對(duì)于財(cái)務(wù)信息公開不履行相應(yīng)職責(zé)和義務(wù)情況的問責(zé)規(guī)定比較籠統(tǒng)，使得高校辦學(xué)和管理過程中的政策約束作用發(fā)揮有限。一方面，對(duì)于怎樣界定和衡量“情節(jié)嚴(yán)重”，缺乏明確規(guī)定和尺度，使得問責(zé)機(jī)制可能成為空談；另一方面，由于責(zé)任追究的主體是高校的行政主管部門，導(dǎo)致這種問責(zé)機(jī)制的彈性和空間很大，由此導(dǎo)致實(shí)踐中存在大量對(duì)不依法依規(guī)履行相關(guān)職責(zé)的高校及相關(guān)責(zé)任人不做任何處理的“護(hù)短”現(xiàn)象。

（四）缺乏財(cái)務(wù)信息公開的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制

監(jiān)督考評(píng)機(jī)制作為財(cái)務(wù)信息公開工作推進(jìn)的重要措施，沒有引起足夠的重視。盡管有關(guān)辦法和通知規(guī)定了高校主管部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)財(cái)務(wù)信息公開作為信息公開工作情況之一納入高校領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容，但是由于財(cái)務(wù)信息公開質(zhì)量的度量標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一，使得這一考核規(guī)定并未落到實(shí)處。另外，教育主管部門對(duì)高校財(cái)務(wù)信息公開情況也只將其納入到高校信息公開范疇并作為主管部門業(yè)務(wù)工作匯總上報(bào)的基礎(chǔ)，并沒有針對(duì)財(cái)務(wù)信息公開建立專門的監(jiān)督考評(píng)體系。同時(shí)，在當(dāng)前社會(huì)公眾對(duì)高校辦學(xué)監(jiān)督的呼聲越來越強(qiáng)烈的背景下，也沒有打通相應(yīng)的監(jiān)督渠道，缺乏社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等第三方對(duì)高校財(cái)務(wù)信息公開情況的評(píng)價(jià)報(bào)告。

三、新形勢(shì)下我國(guó)高校財(cái)務(wù)信息公開的治理對(duì)策

（一）完善高校財(cái)務(wù)信息公開治理框架

在當(dāng)前完善高校治理體系和提升治理能力現(xiàn)代化改革的趨勢(shì)下，高校多方利益相關(guān)者復(fù)合共治成為高校治理結(jié)構(gòu)改革的主要方向。完善的高校財(cái)務(wù)信息公開，可以滿足當(dāng)前高校利益相關(guān)者不同層次的治理需求：對(duì)于高校內(nèi)部而言，可以滿足管理者依法治校和辦學(xué)的決策和管理需求，滿足師生員工相關(guān)的利益和監(jiān)督需求；對(duì)于高校外部而言，可以滿足社會(huì)公眾以及政府主管部門的監(jiān)管需求?？傊?，高質(zhì)量的高校財(cái)務(wù)信息公開，為完善高校治理體系和提升治理能力現(xiàn)代化提供了保障。因此，高校財(cái)務(wù)信息公開的工作要上升到現(xiàn)代大學(xué)治理的地位和高度，嵌入到高校治理結(jié)構(gòu)建設(shè)和優(yōu)化中，建立科學(xué)的財(cái)務(wù)信息公開治理框架，如圖1所示。

總體思路是：從高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的驅(qū)動(dòng)路徑和目標(biāo)導(dǎo)向角度出發(fā)，圍繞高校主要財(cái)務(wù)管理業(yè)務(wù)，通過基礎(chǔ)保障（包括財(cái)務(wù)信息公開的組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和制度體系）、技術(shù)保障（包括統(tǒng)一平臺(tái)、通用標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容體系）和機(jī)制保障（包括監(jiān)督考核、績(jī)效評(píng)價(jià)、激勵(lì)約束等），將財(cái)務(wù)信息公開嵌入到高校治理結(jié)構(gòu)中，促進(jìn)高校財(cái)務(wù)信息公開過程的規(guī)范化、信息化和科學(xué)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息公開質(zhì)量的目標(biāo)（充分性、明晰性、及時(shí)性、真實(shí)性和有效性等），最終實(shí)現(xiàn)高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）高校財(cái)務(wù)信息公開治理的實(shí)施策略

1.加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)信息公開的統(tǒng)一平臺(tái)和通用標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)條件下，高校財(cái)務(wù)信息公開平臺(tái)和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化建設(shè)在技術(shù)上已不成問題。首先，在統(tǒng)一平臺(tái)建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)借鑒和按照教育部的要求，在省市教育主管部門官方網(wǎng)站的信息公開專欄下設(shè)“省屬或市屬高校信息公開專欄”，鏈接到各高校官網(wǎng)的“信息公開專欄”；其次，在通用標(biāo)準(zhǔn)上，各高校應(yīng)當(dāng)在“信息公開專欄”再開辟“財(cái)務(wù)信息公開”專欄，規(guī)范學(xué)校的欄目建設(shè)。這樣，既有助于提高財(cái)務(wù)信息公開的效率，提高學(xué)校教職工及社會(huì)公眾的滿意度，又有利于以后財(cái)務(wù)信息公開評(píng)價(jià)工作的開展。

2.優(yōu)化和完善高校財(cái)務(wù)信息公開的內(nèi)容結(jié)構(gòu)體系

從近年來我國(guó)高校財(cái)務(wù)信息公開制度體系規(guī)定的公開內(nèi)容來看，基本涵蓋了當(dāng)前高校財(cái)務(wù)信息的所有領(lǐng)域。但是，對(duì)于這么多內(nèi)容及規(guī)定，信息的明晰性、相關(guān)性以及系統(tǒng)性有所欠缺，不同程度上導(dǎo)致披露信息的冗余和無效，也容易造成社會(huì)公眾或非專業(yè)人士的曲解和誤讀。因此，在實(shí)際工作中，還應(yīng)當(dāng)就高校財(cái)務(wù)信息公開的內(nèi)容及其說明等要素圍繞相關(guān)性進(jìn)行系統(tǒng)化、明晰化，構(gòu)建一個(gè)相對(duì)完整和規(guī)范的結(jié)構(gòu)體系，避免高校財(cái)務(wù)信息公開帶來的“噪聲”。例如，可以利用“可擴(kuò)展商業(yè)報(bào)告語言”（XBRL）技術(shù)結(jié)合高校財(cái)務(wù)軟件，開發(fā)XBRL財(cái)務(wù)報(bào)告披露系統(tǒng)，形成專項(xiàng)的財(cái)務(wù)信息公開報(bào)告，在提高高校財(cái)務(wù)信息決策有用性的同時(shí)，提高高校財(cái)務(wù)信息公開的透明性、明晰性等。

3.建立健全高校財(cái)務(wù)信息公開的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

在當(dāng)前政府公共管理績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)不斷完善的情況下，教育主管部門應(yīng)當(dāng)圍繞質(zhì)量和績(jī)效建立健全高校財(cái)務(wù)信息公開的評(píng)價(jià)機(jī)制。首先，根據(jù)財(cái)務(wù)信息公開的整個(gè)流程及要素，建立一套科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括信息披露內(nèi)容的真實(shí)性、完整性、充分性以及披露工作的及時(shí)性、規(guī)范性，甚至包括利益相關(guān)者的滿意度等方面；其次，定期組織或者委托第三方對(duì)高校財(cái)務(wù)信息公開進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)；最后，及時(shí)將高校財(cái)務(wù)信息公開的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行公開和應(yīng)用（為激勵(lì)約束機(jī)制提供依據(jù)）。

4.建立健全高校財(cái)務(wù)信息公開的激勵(lì)約束機(jī)制

高校財(cái)務(wù)信息公開的激勵(lì)約束機(jī)制，其實(shí)質(zhì)就是財(cái)務(wù)信息公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。一方面，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為高校及其領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)工作考核、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以及責(zé)任追究的依據(jù)；另一方面，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與高等教育財(cái)政資金的績(jī)效撥款以及部門預(yù)決算考核表彰甚至是高校招生指標(biāo)相掛鉤，作為其中的評(píng)價(jià)指標(biāo)或衡量因素。比如，當(dāng)前廣東省高等教育創(chuàng)新強(qiáng)校工程專項(xiàng)資金的分配模式就是建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)全省高校進(jìn)行評(píng)價(jià)并依據(jù)結(jié)果進(jìn)行資金分配。其中，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系涉及到財(cái)務(wù)相關(guān)的一級(jí)指標(biāo)是“綜合管理績(jī)效評(píng)價(jià)”，包括“資源統(tǒng)籌力度及合理配置”、“項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及績(jī)效”和“財(cái)務(wù)制度及財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行”三個(gè)二級(jí)指標(biāo)，而二級(jí)指標(biāo)“財(cái)務(wù)制度及財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行”又包括“學(xué)校財(cái)務(wù)管理、內(nèi)控制度健全”、“經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度健全”和“財(cái)務(wù)檢查及審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果”三個(gè)三級(jí)指標(biāo)。因此，可以將“財(cái)務(wù)信息公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”納入到二級(jí)指標(biāo)“財(cái)務(wù)制度及財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行”的三級(jí)指標(biāo)體系中，并賦予相應(yīng)的權(quán)重。

5.建立健全高校財(cái)務(wù)信息公開的監(jiān)督檢查機(jī)制

在當(dāng)前政府、高校和社會(huì)復(fù)合共治的高校治理結(jié)構(gòu)改革趨勢(shì)下，構(gòu)建以政府監(jiān)督和高校內(nèi)部監(jiān)督為主，社會(huì)監(jiān)督為輔的三位一體監(jiān)督體系，激發(fā)高校財(cái)務(wù)信息公開的外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力，切實(shí)落實(shí)問責(zé)問效機(jī)制，對(duì)于提高高校財(cái)務(wù)信息公開質(zhì)量和效果、提升高校財(cái)務(wù)治理能力具有重要的意義。政府監(jiān)督方面：組織主管部門工作人員、高校同行專家或委托社會(huì)中介力量進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查；高校內(nèi)部監(jiān)督方面，以審計(jì)、紀(jì)檢、教代會(huì)為主要力量，聯(lián)合師生代表進(jìn)行監(jiān)督檢查；社會(huì)監(jiān)督方面，主要依托社會(huì)公眾或媒體以及學(xué)生家長(zhǎng)等利益相關(guān)者進(jìn)行質(zhì)詢、查詢以及求證等?！?/p>

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