欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題與對(duì)策

魏偉　羅敏

摘 要： 義務(wù)教育是人的全面可持續(xù)發(fā)展的最基礎(chǔ)性教育，事關(guān)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局。本文以湖北省十堰市城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀的對(duì)比研究為基礎(chǔ)，分析了欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的主要原因，提出了完善義務(wù)教育基本標(biāo)準(zhǔn)體系，建立師資統(tǒng)一管理平臺(tái)，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育資源，改善鄉(xiāng)村公共交通條件，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育信息化建設(shè)，推行城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校對(duì)口合作發(fā)展等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞： 欠發(fā)達(dá)地區(qū)；義務(wù)教育；均衡發(fā)展

中圖分類號(hào)：G527 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-8153（2015）02-0030-04

義務(wù)教育是人的全面發(fā)展的基礎(chǔ)性教育。在以習(xí)近平同志為總書記的黨中央“四個(gè)全面”治國(guó)理政全新布局中，全面建成小康社會(huì)占有統(tǒng)領(lǐng)全局的地位。小康社會(huì)不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的發(fā)達(dá)，更應(yīng)是人和社會(huì)的全面發(fā)展，而教育的發(fā)展，既是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要支撐，更是全面建成小康社會(huì)的重要標(biāo)志。欠發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)槌青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后，導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展水平差距較大。研究欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育面臨的主要問(wèn)題、探索其均衡發(fā)展的有效對(duì)策是學(xué)界和教育主管部門當(dāng)前一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡特點(diǎn)

十堰市是國(guó)家秦巴山區(qū)連片扶貧開發(fā)重點(diǎn)地區(qū)之一，其所屬的5縣1市都是國(guó)家特困縣（市）。由于廣大農(nóng)村地處深山，交通不便，經(jīng)濟(jì)資源貧乏，與十堰城區(qū)相比經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)二元化特征十分明顯并且城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的特點(diǎn)也非常顯著。盡管近10年來(lái)，按照國(guó)家的統(tǒng)一部署，地方政府下大力氣推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展也取得了一些階段性成果，但與較發(fā)達(dá)地區(qū)相比，十堰市城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的“瓶頸”依然嚴(yán)重。而這些問(wèn)題，對(duì)廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，還具有較明顯的共性。

1.城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展水平反差較大

從城鄉(xiāng)義務(wù)教育普及程度、經(jīng)費(fèi)劃撥、師資力量（師生比、學(xué)歷層次）、硬件條件、信息化資源等方面的差距來(lái)看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)與較發(fā)達(dá)地區(qū)相比，市縣城區(qū)學(xué)校與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校之間的差距更大、更明顯。

2.城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展“瓶頸”更多

首先是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)籌措更困難。我國(guó)教育管理實(shí)行“分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)辦學(xué)”體制，基礎(chǔ)教育投入主要由地方各級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，我國(guó)義務(wù)教育的投入中78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)、9%由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)、省財(cái)政負(fù)擔(dān)11%，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)微乎其微[1]。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)幾乎無(wú)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)業(yè)又實(shí)現(xiàn)了零稅費(fèi)制，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本無(wú)直接的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入能力，只能依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來(lái)“勉強(qiáng)度日”。其次是教育用地和校舍建設(shè)更困難。欠發(fā)達(dá)地區(qū)多數(shù)處在層巒疊嶂的群山之中，建設(shè)用地十分有限，建設(shè)成本較平原地帶高出近一半，因此義務(wù)教育學(xué)校無(wú)論是校園面積、體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地，還是教室面積都很狹小。第三，交通改善更加困難。隨著適齡兒童減少，欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育也適度進(jìn)行了資源整合，撤并了一些農(nóng)村中小學(xué)，但由于大山阻隔，隨之帶來(lái)的交通困難又為義務(wù)教育的普及帶來(lái)了新的問(wèn)題，不少兒童因?qū)W校太遠(yuǎn)、交通無(wú)法解決而輟學(xué)、失學(xué)。第四，信息化建設(shè)更加困難。群山之中相距數(shù)十里乃至數(shù)百里的學(xué)校之間，鋪設(shè)光纖、電話線纜成本高且難以維護(hù)。因此，信息化對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)講難以實(shí)現(xiàn)。而因大山阻隔、信息閉塞而產(chǎn)生的教育思想、觀念陳舊，教育技術(shù)落后，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的負(fù)面影響無(wú)疑是十分明顯的。

3.城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展對(duì)策有限

如前所述，欠發(fā)達(dá)地區(qū)因地理?xiàng)l件險(xiǎn)惡、產(chǎn)業(yè)資源匱乏，破解城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展難題的對(duì)策也就十分有限。較發(fā)達(dá)地區(qū)可以通過(guò)撤并、整合學(xué)校，形成優(yōu)質(zhì)師資隊(duì)伍和教育資源，提高義務(wù)教育水平。雖然欠發(fā)達(dá)地區(qū)也可效仿，但帶來(lái)的交通問(wèn)題又難以解決。為了以強(qiáng)帶弱，欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育主管部門以專業(yè)職稱評(píng)聘為杠桿，要求城區(qū)學(xué)校選派優(yōu)秀教師到農(nóng)村支教，但由于交通和生活條件困難，無(wú)法形成長(zhǎng)效機(jī)制。至于教育經(jīng)費(fèi)投入，則更是相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)無(wú)有效途徑徹底解決。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡原因

我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡，表現(xiàn)在辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)投入、師資水平和教育質(zhì)量等方面[2]。與較發(fā)達(dá)地區(qū)一樣，欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡原因，從根本上說(shuō)是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元戶籍制度導(dǎo)致教育資源配置的明顯失衡，有學(xué)者還歸因?yàn)椤耙皇浅青l(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡……二是城鄉(xiāng)義務(wù)教育的管理體制不健全?！盵3]但這只是問(wèn)題的一個(gè)方面，并不是問(wèn)題的全部。其他重要原因還有以下幾個(gè)方面。

1.缺乏完善的義務(wù)教育基本標(biāo)準(zhǔn)體系

標(biāo)準(zhǔn)是工作的依據(jù)，也是工作的目標(biāo)，更是工作均衡發(fā)展的“準(zhǔn)繩”。在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的進(jìn)程中，國(guó)家和省級(jí)教育主管部門雖然十分重視義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，相繼出臺(tái)了《義務(wù)教育各學(xué)科課程標(biāo)準(zhǔn)（教育部2011年版）》、《湖北省義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（鄂教規(guī)〔2011〕3號(hào)）、《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（教基一[2014]10號(hào)）、《“義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)?！苯ㄔO(shè)基本標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估細(xì)則與注意事項(xiàng)》等，但這些標(biāo)準(zhǔn)大多關(guān)注的是硬件條件、師資隊(duì)伍和學(xué)校管理。這些要素?zé)o疑對(duì)義務(wù)教育的均衡發(fā)展是非常重要的，但影響教育水平和質(zhì)量的教學(xué)過(guò)程管理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范卻很少。而《“義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)?！苯ㄔO(shè)基本標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估細(xì)則與注意事項(xiàng)》中“A級(jí)指標(biāo)：教育管理和質(zhì)量—B級(jí)指標(biāo)：教學(xué)常規(guī)”設(shè)定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是“嚴(yán)格按規(guī)定選用教學(xué)用書，對(duì)備課、上課、作業(yè)布置批改、輔導(dǎo)、實(shí)驗(yàn)、電教、指導(dǎo)綜合實(shí)踐活動(dòng)等教學(xué)環(huán)節(jié)有明確的常規(guī)要求，定期檢查、總結(jié)、分析”，這種支持或認(rèn)可“各行其事”的標(biāo)準(zhǔn)，顯然是與統(tǒng)籌、均衡發(fā)展的總要求相違背的。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育師資力量嚴(yán)重不足

由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)十分明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)僅依靠極其貧瘠的農(nóng)業(yè)資源支撐，社會(huì)發(fā)展很滯后，教師工資、福利、社會(huì)保障很低，所以師資無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量、水平，都較發(fā)達(dá)地區(qū)，與城市的差距大得多。一些從大山里走出來(lái)的大學(xué)畢業(yè)生，對(duì)政府大力推進(jìn)“農(nóng)村教師資助行動(dòng)計(jì)劃”很冷漠，其理由是“好不容易走出來(lái)，怎么能回去呢？”可想而知，原本就不屬于大山的大學(xué)生們，沒(méi)有多少愿意到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校去任教。其結(jié)果是，小學(xué)生教小學(xué)生甚至初中生，并且年齡越來(lái)越老化，教師隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)仍停留在上個(gè)世紀(jì)。endprint

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育教學(xué)資源貧乏

土地少、無(wú)工業(yè)，交通很困難，這些制約欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的難題，同樣也嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育教學(xué)資源的建設(shè)。由于寸土寸金，許多學(xué)校只能在十多畝甚至幾畝土地上辦學(xué)，別說(shuō)是標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地，就是連一個(gè)像樣的籃球場(chǎng)也難以保障。因?yàn)榻ㄔO(shè)成本高昂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的教室只能是平房，有的因資金無(wú)來(lái)源，只能用簡(jiǎn)易的“干打壘”。至于多媒體設(shè)備、計(jì)算機(jī)，不少學(xué)生更是從未見過(guò)。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育脫離信息時(shí)代

當(dāng)今世界，信息技術(shù)正深刻地改變著人們的生產(chǎn)和生活方式。信息技術(shù)對(duì)教育的影響，可以用革命性來(lái)描述。從網(wǎng)絡(luò)課程、精品資源共享課程到網(wǎng)上報(bào)告廳、MOOC（慕課），使教育理念、教育形態(tài)正從傳統(tǒng)教學(xué)走向以學(xué)生為中心的自主學(xué)習(xí)。但在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校，這一切似乎與他們無(wú)緣。由于地理?xiàng)l件限制，信息技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施（光纖、中繼站等）很難建設(shè)，使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)多數(shù)農(nóng)村學(xué)校與信息時(shí)代還有著遙遠(yuǎn)的距離。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展對(duì)策

1.完善義務(wù)教育基本標(biāo)準(zhǔn)（最低標(biāo)準(zhǔn)）體系

盡管均衡發(fā)展不等于同一水平發(fā)展，更不是平均發(fā)展，但從人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的角度，我們必須保障農(nóng)村義務(wù)教育也要達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)。因此，義務(wù)教育的標(biāo)準(zhǔn)體系，特別是教育過(guò)程和各主要環(huán)節(jié)的基本要求，要有統(tǒng)一規(guī)定。要借鑒高校做法，出臺(tái)義務(wù)教育各主要環(huán)節(jié)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)教育信息化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及考試分析與反饋工作規(guī)范，要統(tǒng)一制定并實(shí)施課程學(xué)段考核命題標(biāo)準(zhǔn)、形成性評(píng)價(jià)工作規(guī)范等，以統(tǒng)一的、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)確保義務(wù)教育水平和質(zhì)量的均衡。

2.建立義務(wù)教育師資統(tǒng)一管理平臺(tái)，實(shí)行優(yōu)秀教師校際輪崗制

師資隊(duì)伍的能力和水平直接決定著教育的結(jié)果。解決義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題，必須以城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資隊(duì)伍能力和水平均衡發(fā)展為前提。因此，要積極創(chuàng)造條件，努力實(shí)現(xiàn)以市級(jí)統(tǒng)一招聘、培養(yǎng)、使用、考核、獎(jiǎng)懲和核發(fā)工資待遇為基礎(chǔ)的管理體制，為實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀教師的校際交流做好準(zhǔn)備。一名城區(qū)義務(wù)教育的優(yōu)秀教師，交流到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校任職3年，擔(dān)任年級(jí)組長(zhǎng)或課程負(fù)責(zé)人，將會(huì)成為均衡發(fā)展的“火種”，通過(guò)集體備課、疑難問(wèn)題研討、試講預(yù)講等教學(xué)法活動(dòng)，帶領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)團(tuán)隊(duì)快速成長(zhǎng)。

3.整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育資源，改善鄉(xiāng)村公共交通條件

隨著適齡兒童的持續(xù)減少，各地農(nóng)村中小學(xué)的生源明顯萎縮，逐步形成了一方面辦學(xué)資源非常分散，另一方面辦學(xué)條件十分落后的局面。2000 年以來(lái)，一種全新的農(nóng)村教育辦學(xué)模式——鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中辦學(xué)，在炎陵縣全面推行。經(jīng)過(guò)數(shù)年來(lái)的探索和實(shí)踐，這一辦學(xué)模式得以逐漸完善和健全，走出了一條改革、創(chuàng)新、開放、搞活的具有炎陵特色的農(nóng)村教育新路子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中辦學(xué)的優(yōu)勢(shì)和意義日益凸顯出來(lái)，得到了教師、學(xué)生、家長(zhǎng)和有關(guān)部門的一致認(rèn)可和好評(píng)[2]。借鑒炎陵這一經(jīng)驗(yàn)，各地也相繼開展了教育資源整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中辦學(xué)工作。

4.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育信息化建設(shè)

信息技術(shù)已經(jīng)并還在加快改變著人們的生產(chǎn)、生活、學(xué)習(xí)和工作，信息能力已成為衡量人才質(zhì)量的重要觀測(cè)指標(biāo)。因此，無(wú)論是從完善資源配置、提高教育質(zhì)量，還是從保障義務(wù)教育均衡發(fā)展及人的全面可持續(xù)發(fā)展考慮，地方政府都應(yīng)從戰(zhàn)略高度安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，努力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育信息化建設(shè)。要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、統(tǒng)籌考慮、科學(xué)規(guī)劃、分步實(shí)現(xiàn)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育信息化建設(shè)的先進(jìn)性、實(shí)用性，使信息化建設(shè)成為促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要支撐。

5.推行城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校對(duì)口合作發(fā)展

城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校因其區(qū)位、政策優(yōu)勢(shì)，無(wú)論是教育理念、管理模式，還是管理能力、管理水平、教育質(zhì)量，都對(duì)農(nóng)村學(xué)校有輻射帶動(dòng)作用，因此，教育主管部門要強(qiáng)力組織城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)?！敖Y(jié)對(duì)發(fā)展”。要制定明確的激勵(lì)政策、完善的結(jié)對(duì)方案、詳盡的考核措施，保障城區(qū)每所優(yōu)質(zhì)中小學(xué)校帶動(dòng)2-3所鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校共同發(fā)展，從而加速形成欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的良好局面。

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Problems and Countermeasures to Balanced Development of Compulsory Education in

Urban and Rural Underdeveloped Areas with Shiyan City as an example

WEI Wei1， LUO Min2

（1.Wuhan University of Science and Technology， Wuhan 430000； 2. Education Bureau of Shiyan City， Shiyan 442000， China）

Abstract： Compulsory education is the most basic education for the all-round sustainable development of human， which determines the strategic layout of the “four aspects”. Based on the comparative study of present situation of urban and rural compulsory education development in Shiyan City， this paper analyzes the main reasons of imbalanced development of compulsory education in less developed urban and rural areas， and puts forward countermeasures as to improve the basic standard of compulsory education system， to establish unified management platform of teachers， to integrate the compulsory education resources of township， to improve rural public traffic conditions， to strengthen the informatization construction of rural compulsory education to implement counterpart cooperation and development between urban and rural compulsory education schools， in order to expedite the settlement of imbalanced development of compulsory education in less developed urban and rural areas as well as to provide decision-making consultations for the local government.

key words： Less developed areas； compulsory education； balanced developmentendprint