關(guān)于《不動產(chǎn)登記暫行條例》的探討

林耀奔 陳炳超 潘昊能 周姣娣

[摘要]不動產(chǎn)統(tǒng)一登記無論是對登記工作本身還是當(dāng)事人以及各種的社會經(jīng)濟活動都將會產(chǎn)生相應(yīng)的影響。根據(jù)不動產(chǎn)登記相關(guān)研究進展，分析《不動產(chǎn)登記暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，提出不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的不足及相關(guān)改進建議，文章主要采用文獻資料法。不動產(chǎn)登記簿的設(shè)定依然缺乏法律效力，而且我國的不動產(chǎn)登記機構(gòu)并沒有完全統(tǒng)一。以形式審查為主，實質(zhì)審查為輔的審查模式安全系數(shù)較低，應(yīng)加大國家土地監(jiān)督機構(gòu)對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記進行督察的力度。

[關(guān)鍵詞]不動產(chǎn)登記；《不動產(chǎn)登記暫行條例》；不動產(chǎn)登記簿；不動產(chǎn)登記機構(gòu)；國家土地監(jiān)督機構(gòu)

2014年11月24日國務(wù)院公布了《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》），并確定自2015年3月1日起開始實施。這標(biāo)志著我國的不動產(chǎn)登記立法的完成，預(yù)示著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的基本形成。

一、對《條例》相關(guān)規(guī)定的解讀

此次頒布的《條例》共六章35條，對不動產(chǎn)登記簿、登記程序、登記信息以及相關(guān)的法律責(zé)任作了相關(guān)規(guī)定。

（一）對于總則的評析

制定《條例》的目的是為了給群眾的登記提供便利，提高行政機關(guān)的登記效率，建立統(tǒng)一的信息平臺，以便今后不動產(chǎn)相關(guān)工作的開展。

《條例》規(guī)定的不動產(chǎn)是指土地、海域以及房屋等定著物，并列舉出適用本條例的八種登記情況，以及需要辦理登記的十種不動產(chǎn)權(quán)力。確定了國家不動產(chǎn)的登記形式為統(tǒng)一登記，結(jié)束了以往分散復(fù)雜的不動產(chǎn)登記體系的歷史。并且決定全國的不動產(chǎn)登記的工作由國務(wù)院國土資源主管部門來負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督，各行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構(gòu)由本行政區(qū)縣級以上的地方政府確定。這也意味著我國的不動產(chǎn)登記機構(gòu)并沒有完全統(tǒng)一，始終是由地方政府自行管理本區(qū)域的不動產(chǎn)登記工作。但是不動產(chǎn)登記職能的整合確實能夠提高效率，避免了群眾跑好幾個部門去申請登記的現(xiàn)象，既統(tǒng)一了數(shù)據(jù)的管理又給群眾提供了便利?！稐l例》第四條也規(guī)定“不動產(chǎn)權(quán)利人已經(jīng)依法享有的不動產(chǎn)權(quán)利，不因登記機構(gòu)和登記程序的改變而受到影響”就說明群眾之前得到的權(quán)利不受《條例》的影響，維護了群眾的切身利益。

總則在辦理登記的不動產(chǎn)權(quán)利范圍中遺漏了探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)等三項重要的自然資源物權(quán)，張寧[1]建議將探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)改造成民事性質(zhì)的用益物權(quán)，以此次不動產(chǎn)統(tǒng)一登記為契機，通過改革自然資源利用方式，將這三種權(quán)利也納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中去，為自然資源物權(quán)市場化改革奠定基礎(chǔ)。

《條例》出臺之后，全國首批實行不動產(chǎn)登記的有哈爾濱、長春、沈陽、大連、西安、濟南、青島、武漢、成都、南京、杭州、寧波、廈門、廣州、深圳等15個城市。全國各地紛紛在市國土資源局地籍管理科加掛“不動產(chǎn)登記局”牌子，并陸續(xù)籌劃在當(dāng)?shù)厝骈_展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。北京市已經(jīng)整合市國土局所屬市土地登記中心、市住建委所屬市房屋登記中心的職責(zé)和機構(gòu)編制，組建市不動產(chǎn)登記事務(wù)中心，為市國土局所屬事業(yè)單位。廣西南寧市不動產(chǎn)登記局也已成立并于3月1日起設(shè)立受理窗口。

（二）對不動產(chǎn)登記簿的評議

《條例》首次規(guī)定了采用不動產(chǎn)登記簿的形式對不動產(chǎn)的自然狀況、權(quán)屬狀況以及其他相關(guān)事項等進行登記。第八條規(guī)定“不動產(chǎn)單元具有唯一編碼”。第九條對不動產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)采用的介質(zhì)形式作了規(guī)定“不動產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)采用電子介質(zhì)，暫不具備條件的，可以采用紙質(zhì)介質(zhì)。”采用唯一編碼和電子介質(zhì)的形式有利于信息平臺的建立，有助于數(shù)據(jù)集成與信息共享的實現(xiàn)。武東海[2]在2014年提出不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的數(shù)據(jù)系統(tǒng)平臺應(yīng)以土地數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以宗地統(tǒng)一編碼為索引，采用松耦合集成擴展的方式進行不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)的整合。但是各地數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不一致，要素不統(tǒng)一等因素使得數(shù)據(jù)更新模式難以統(tǒng)一，若想實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效利用，達到數(shù)據(jù)共享的目的則仍需進一步探討。

第十一條和第十二條對不動產(chǎn)登記工作人員和不動產(chǎn)登記簿的保管作了相應(yīng)的規(guī)定。不動產(chǎn)登記工作人員應(yīng)具備相關(guān)的業(yè)務(wù)知識與實踐的業(yè)務(wù)操作能力，而對不動產(chǎn)登記簿保管則應(yīng)注重其安全保護措施，建立靈活有效的安全保護機制。魏雙和張明久聞[3]建議引進日本對登記工作人員的相關(guān)規(guī)定。如日本《不動產(chǎn)登記法》第十三條規(guī)定當(dāng)?shù)怯浌僮约?、其配偶以及其他直系親屬為登記申請人時，必須由已經(jīng)在該范文內(nèi)的登記所進行了登記并且與此次登記申請人并沒有直系親屬關(guān)系的成年人2人以上作擔(dān)保，才能進行登記。在此情境下，登記官必須作筆錄，與作保人共同簽名蓋章。這就保證了不動產(chǎn)登記的公正與可靠，增加了社會公信度。樊志全[4]認(rèn)為應(yīng)該加大國家土地監(jiān)督機構(gòu)對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記進行督察的力度，并對督察機構(gòu)的督察任務(wù)、方式等提出了相關(guān)要求。

不動產(chǎn)登記簿的設(shè)定依然缺乏法律效力。張寧[1]認(rèn)為《條例》是關(guān)于不動產(chǎn)登記的方式、方法等內(nèi)容的程序性行政法規(guī)，關(guān)于法律效力的實體內(nèi)容可以在《物權(quán)法》中作出規(guī)定，但是遺憾的是，《物權(quán)法》關(guān)于登記推定力的規(guī)定并不明確。所以在今后不動產(chǎn)登記的立法完善時應(yīng)考慮對其有關(guān)法律效力的相關(guān)內(nèi)容進行補充。

（三）對登記程序的評議

不動產(chǎn)登記程序是指當(dāng)事人提出申請，登記機關(guān)受理申請并依照不動產(chǎn)登記活動中所遵循的法定步驟和相關(guān)手續(xù)完成登記的過程?！稐l例》指出當(dāng)事人在因買賣、設(shè)定抵押權(quán)等申請不動產(chǎn)登記時需雙方共同申請，并對當(dāng)事人單方申請的七種情形作了規(guī)定。第十六條對申請人登記時應(yīng)當(dāng)提交的材料和注意事項作了相應(yīng)的說明，并明確指出申請人當(dāng)對申請材料的真實性負(fù)責(zé)。第十七條對不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理申請的相關(guān)準(zhǔn)則作出了規(guī)定，以便登記程序合理有序地進行。第十八條和第十九條規(guī)定了我國不動產(chǎn)登記的審查模式為以形式審查為主，實質(zhì)審查為輔。張星晨[5]認(rèn)為這種模式的交易安全系數(shù)較低，當(dāng)產(chǎn)生賠償責(zé)任時登記機構(gòu)承擔(dān)較小的賠償責(zé)任，容易損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。楊華[6]認(rèn)為我國應(yīng)將公證制度引入到不動產(chǎn)的登記中，從而實現(xiàn)對登記行為的有效監(jiān)督，同時也能夠保證整個不動產(chǎn)交易過程的合法性，使其更具有法律效力。

（四）對登記信息的評議

《條例》第四章對不動產(chǎn)登記信息的共享和保護作了相關(guān)規(guī)定。2014年有關(guān)負(fù)責(zé)人指出不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的重點就是做好頂層設(shè)計。《條例》第二十三條規(guī)定國務(wù)院國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺。武東海[2]認(rèn)為不動產(chǎn)登記信息化頂層設(shè)計的核心是信息資源規(guī)劃，應(yīng)建立不動產(chǎn)登記發(fā)證信息管理系統(tǒng)以實現(xiàn)統(tǒng)一信息平臺的建設(shè)，建立不動產(chǎn)登記信息動態(tài)監(jiān)管查詢系統(tǒng)以實現(xiàn)最廣泛的兼容性和互聯(lián)互通，搭建不動產(chǎn)資源云平臺以實現(xiàn)資源整合共享以及建立不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍“一張圖”。

《條例》第二十六至二十八條對不動產(chǎn)登記信息的保密工作作了相關(guān)規(guī)定，保證了不動產(chǎn)信息的安全性，維護了群眾的利益?！稐l例》規(guī)定，權(quán)利人和有關(guān)國家機關(guān)可以依法獲得不動產(chǎn)登記的相關(guān)信息。高圣平[7]認(rèn)為不動產(chǎn)登記簿中的絕大部分信息是依申請而公開的政府信息，任何單位和個人均可申請查詢，原始的登記資料涉及登記權(quán)利人的個人信息隱私和商業(yè)秘密，僅限權(quán)利人及其同意的人和有關(guān)國家機關(guān)才能查詢。詹長根[8]認(rèn)為不動產(chǎn)登記資料中的登記結(jié)果資料可采用公開查詢，原始的登記資料可采用有條件查詢的方式。在新加坡，能夠通過某一個房產(chǎn)查詢到業(yè)主信息而反過來如果普通民眾要查詢某一個人名下有多少房產(chǎn)則是不被允許的。這涉及個人隱私，所以信息的公開也需要平衡[9]。

（五）對法律責(zé)任的評議

《條例》第五章對不動產(chǎn)登記中產(chǎn)生的登記錯誤、偽造信息等行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作了相應(yīng)的規(guī)定。《條例》中未明確登記錯誤時的賠償責(zé)任，只規(guī)定登記機構(gòu)登記錯誤給他人造成的損害需依照《物權(quán)法》的規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任，但現(xiàn)行的《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定較為簡單。張星晨[5]認(rèn)為所以必須通過對不動產(chǎn)登記錯誤的行為定性，來認(rèn)定登記錯誤的賠償責(zé)任、登記機構(gòu)的歸責(zé)原則以及如何進行具體的賠償。我國可以借鑒別國的做法，設(shè)立登記賠償基金作為彌補真正權(quán)利人利益所受損失[10]。從國內(nèi)實踐來看，深圳早在1992年就已設(shè)立登記賠償基金，專門規(guī)定了登記費收入列作登記機構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)費和賠償基金，不得挪作他用，登記機構(gòu)的賠償費從賠償基金中列支。

為保護不動產(chǎn)登記信息的安全性與真實性，需要采取實質(zhì)性的審查模式，同時也需要確定登記機構(gòu)的賠償責(zé)任。登記錯誤的賠償責(zé)任應(yīng)為民事賠償責(zé)任，按照民法應(yīng)該采取全面賠償?shù)脑瓌t，即無論登記機構(gòu)有無過錯，只要出現(xiàn)登記失誤就應(yīng)進行相應(yīng)的賠償。為完善不動產(chǎn)登記的審查體系，應(yīng)當(dāng)引入公證制度，以實現(xiàn)對不動產(chǎn)登記行為的有效監(jiān)督，對登記錯誤產(chǎn)生的賠償問題也具有一定的現(xiàn)實意義。

二、《條例》帶來的影響

《不動產(chǎn)登記暫行條例》發(fā)布之后，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記無論是對登記工作本身還是當(dāng)事人以及各種的經(jīng)濟社會活動都會產(chǎn)生相應(yīng)的影響。

（一）《條例》對房產(chǎn)的影響

《不動產(chǎn)登記暫行條例》的出臺，標(biāo)志著我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度已經(jīng)起步。不動產(chǎn)登記制度的實施面臨著來自各個方面的阻力，其中房地產(chǎn)作為一種典型的不動產(chǎn)，其在不動產(chǎn)登記過程中受到較為明顯的影響。

張倩[11]認(rèn)為《條例》的實施確實對二手房市場產(chǎn)生了一定的沖擊，雖然目前還不能以人查房，但是能夠通過地址對房產(chǎn)持有人進行推導(dǎo)，可能會引發(fā)投資性購房者的拋售行為，高端二手房供應(yīng)量可能會出現(xiàn)增加的情況，有利于平抑二手房市場價格。余豐慧[12]認(rèn)為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度對房價的影響是致命性的。將會導(dǎo)致一些人集中拋售住房的熱潮，也將大大增加二手房市場供給。高峰[13]則認(rèn)為不動產(chǎn)登記制度對房價的影響力還是很有限的，因為土地政策、貨幣政策以及供求關(guān)系才是影響樓市走勢的關(guān)鍵因素。而且房產(chǎn)稅的推出也是為使房價得到理性回歸，其最終受益者還是普通老百姓。房地產(chǎn)開發(fā)商若能抓住機遇、瞄準(zhǔn)市場，迎合地方政府的需求收購到價值低估的爛尾項目，也能從中謀利，或許這將成為房企資金有效配置的一個方向[14]。

清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯教授認(rèn)為，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的目的是為確保不動產(chǎn)物權(quán)的安全和秩序，并以此穩(wěn)定社會基本秩序。無論是調(diào)控房產(chǎn)市場，還是征稅、反腐，都不是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度真正的、最基本的功能，而只是其衍生的功能[15]。

（二）《條例》對政府機關(guān)與社會的影響

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實施之后將極大地促進政府職能的整合，提高了政府工作的效率，更好地維護群眾的利益，促進社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展。

蔡衛(wèi)華[16]認(rèn)為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記可以避免以往分散登記所造成的各種登記失誤，減少權(quán)屬糾紛，不但有利于維護當(dāng)事人的不動產(chǎn)合法權(quán)益，也有助于提高不動產(chǎn)登記的權(quán)威性和準(zhǔn)確性。《條例》規(guī)定了縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個部門為本行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構(gòu)，這不僅可以減少政府管理以及工作運行的成本，避免了機構(gòu)冗雜所帶來的種種不足，提高了工作效率，增強了公眾的認(rèn)可度。

《條例》的出臺給群眾也提供了許多的便利，可以縮短辦證流程，提高社會的滿意度?！稐l例》第十七條規(guī)定申請材料不齊全時，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場一次性告知需要補正的全部內(nèi)容。這樣有利于群眾收集需要準(zhǔn)備的所有材料，減輕當(dāng)事人的辦證負(fù)擔(dān)，有利于登記工作的快速有序進行。

建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記信息系統(tǒng)有助于國家掌握土地的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為土地政策的制定提供有效參考。不動產(chǎn)登記有關(guān)信息與相關(guān)部門實現(xiàn)了信息實時互通共享之后，可以減少當(dāng)事人提供許多材料的負(fù)擔(dān)，有助于登記工作的快速順利進行。不動產(chǎn)登記信息的依法公開查詢，使不動產(chǎn)的安全交易得到有效的保障，維護不動產(chǎn)市場的正常交易秩序，促進社會經(jīng)濟的和諧有序發(fā)展。

三、結(jié)語

《不動產(chǎn)登記暫行條例》最重大的意義在于落實物權(quán)法的規(guī)定與要求，提出了不動產(chǎn)登記簿的設(shè)定，實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。但不動產(chǎn)登記機構(gòu)尚未實現(xiàn)完全的統(tǒng)一，不動產(chǎn)登記簿依然缺失法律效力，這些尚待改進的地方需要在將來的實施細(xì)則中加以明確。雖然《不動產(chǎn)登記暫行條例》于2015年3月1日已經(jīng)正式實施，但是不動產(chǎn)登記制度的完善將是一個漫長的過程，對于不動產(chǎn)登記立法研究也將是一個艱巨的任務(wù)。

參考文獻

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[作者簡介]林耀奔（1991-），浙江溫州人，碩士研究生，就讀于廣西師范學(xué)院，研究方向：土地利用規(guī)劃、土地資源評價等；陳炳超（1966-），廣西玉林人，廣西師范學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，南寧市綠洲景觀園林建設(shè)工程有限責(zé)任公司，研究方向：3S技術(shù)與土地科學(xué)的教學(xué)和科研工作；潘昊能（1989-），廣西浦北縣人，碩士研究生，就讀于廣西師范學(xué)院，研究方向：土地利用規(guī)劃與不動產(chǎn)評估等；周姣娣（1989-），廣西南寧人，碩士研究生，就讀于廣西師范學(xué)院，研究方向：土地利用規(guī)劃與不動產(chǎn)評估等。

基金項目

本文系廣西社會科學(xué)規(guī)劃課題（項目編號：11BJY011）。