控制大城市人口為何遭遇失敗

王桂新

早在1980年，我國就提出了“控制大城市規(guī)?！钡某鞘邪l(fā)展方針。2014年出臺(tái)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》以及十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！薄?/p>

實(shí)際上，這延續(xù)了我國對(duì)大城市人口規(guī)模的控制。最直接的表現(xiàn)是，為了控制大城市人口規(guī)模增長，構(gòu)筑了以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元社會(huì)體制。

國外放棄對(duì)大城市規(guī)模進(jìn)行的間接控制

在發(fā)達(dá)國家，并沒有明確對(duì)大城市人口進(jìn)行直接控制，但在其高速發(fā)展階段，也曾對(duì)大城市的過度膨脹進(jìn)行過一定的間接控制。

發(fā)達(dá)國家對(duì)當(dāng)時(shí)大城市規(guī)模過度膨脹的控制，主要是通過城市規(guī)劃分散大城市功能和引導(dǎo)向小城鎮(zhèn)移居的間接手段，如加拿大，就有政府引導(dǎo)新移民去小城鎮(zhèn)的做法。

像英國、日本等發(fā)達(dá)國家控制大城市規(guī)模過度膨脹，則都主要采用通過城市規(guī)劃分散大城市功能的間接手段。

這些發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)高速增長階段，大城市的快速發(fā)展及其功能的過度集中與規(guī)模的過度膨脹，帶來了日愈嚴(yán)重的交通擁堵、環(huán)境污染、地面沉降等各種公害和“大城市病”，于是采取分散大城市功能的間接手段，試圖控制大城市過度膨脹的規(guī)模，治理各種日趨嚴(yán)重的公害和“大城市病”。

但事與愿違，分散大城市功能的間接手段，不僅未能很好地奏效，反而嚴(yán)重影響了大城市甚至整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

如英國，正如2001年倫敦市長提出的空間開發(fā)規(guī)劃（SDS）中所說的，以前實(shí)施的功能分散政策，給英國經(jīng)濟(jì)帶來了不利影響（如增大了通勤距離）。為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)再開發(fā)，必須促進(jìn)再集中，建設(shè)能促進(jìn)人口增長的基礎(chǔ)設(shè)施。倫敦的再集中政策，已使其發(fā)展成為全球頂級(jí)城市。

日本與我國一衣帶水，人多地少的基本國情相似，又同處儒家文化圈。其最大城市東京都在經(jīng)濟(jì)高速增長過程中也曾由于人口的集中和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的集聚，造成環(huán)境污染、地面沉降等各種公害和城市病。 因此，日本政府在《第四次全國綜合開發(fā)計(jì)劃，簡(jiǎn)稱“四全總”》中，提出并開始實(shí)施糾正“一極集中”的分散化政策。然而結(jié)果卻是，日本實(shí)施首都功能分散政策，也和英國一樣，不僅影響了東京都的集聚功能，削弱了東京都的全球競(jìng)爭(zhēng)力，使其從業(yè)勞動(dòng)力及國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的比重出現(xiàn)明顯下降趨勢(shì)，而且還造成東京都國內(nèi)外地位的相對(duì)下降和東京以及整個(gè)日本“損失的10 年”。

后來，中曾根首相提出城市復(fù)興構(gòu)想，強(qiáng)調(diào)東京都作為中樞城市的作用，由此引發(fā)了人口和產(chǎn)業(yè)向東京都的再集中。石原都政提出“環(huán)狀巨大都市圈構(gòu)想”，進(jìn)一步主張并推動(dòng)向東京都的一極集中，東京都也隨之發(fā)展成為全球頂級(jí)城市。

我國對(duì)大城市人口增長的控制同樣未獲成功

發(fā)達(dá)國家采用城市規(guī)劃分散大城市功能的間接手段控制大城市規(guī)模宣告失敗，我國采用各種直接、間接手段強(qiáng)制性控制大城市人口規(guī)模的增長也同樣沒有成功。

比如，在2000～2010年間，我國市區(qū)人口規(guī)模小于50萬的城市，城市個(gè)數(shù)及人口規(guī)模均呈減少趨勢(shì)。

而市區(qū)人口規(guī)模大于200萬人的大城市，數(shù)量由20個(gè)增加到44個(gè)，增長了1倍多;人口總量增長了98.51%，幾乎增長1倍，高居各規(guī)模城市人口增長幅度之首。

特別是其中的京、津、滬三大直轄市，2000年與2010年人口普查顯示，其常住人口平均增長39.53%，仍高于城市人口平均增長率。

至今仍對(duì)人口入遷實(shí)施嚴(yán)格控制的北京、上海增速甚至高達(dá)44.54%和40.2%。上海常住人口2014年已增長到2425.68萬人，這意味著，上海市政府確定的未來“天花板”人口規(guī)模，即2458萬人眼看就要被“撐破”。

這說明，我國對(duì)大城市人口增長的控制并未成功，大城市及特大城市人口仍在嚴(yán)格的控制下快速增長。

我國大城市人口規(guī)模還會(huì)增長

為什么不同國家、不同體制、不同時(shí)期、不同手段對(duì)大城市人口的控制結(jié)果卻如出一轍、難得成功？

這只能說明一個(gè)道理，就是大城市的發(fā)展自有它的內(nèi)在規(guī)律，市場(chǎng)規(guī)律對(duì)大城市的發(fā)展自有它的調(diào)控作用。人們對(duì)大城市人口規(guī)模增長的各種控制，破壞了其自身發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，干擾了市場(chǎng)規(guī)律對(duì)其發(fā)展的調(diào)控作用。

目前我國的城市化正處于快速發(fā)展階段，這一階段的人口集中必然推動(dòng)大城市人口繼續(xù)增長。根據(jù)城市周期發(fā)展理論，我國的大城市目前也還基本上都處于郊區(qū)化前期階段，所以這也決定了其人口規(guī)模必然還要繼續(xù)增長。

基于這一認(rèn)識(shí)和判斷，我們更應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)和借鑒發(fā)達(dá)國家分散失敗后促進(jìn)再集中的經(jīng)驗(yàn)，盡快調(diào)整對(duì)大城市人口增長的控制政策，促進(jìn)大城市的人口集中，使大城市得以在市場(chǎng)規(guī)律及其內(nèi)在規(guī)律的作用下健康發(fā)展。

大城市的人口集中，一時(shí)可能會(huì)帶來某些問題，但這些問題可以通過市場(chǎng)手段逐步解決。

（作者系復(fù)旦大學(xué)人口研究所所長，教授，博士生導(dǎo)師，著名人口經(jīng)濟(jì)學(xué)家）