土地征收補償機制中的農(nóng)民權(quán)益保護

張克忠

【摘 要】隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進程迅速加快，農(nóng)民土地被大量征收，改成建設(shè)用地，失地農(nóng)民日益增多。在土地的征收過程里，失地農(nóng)民的權(quán)益受到侵害這一現(xiàn)象十分突出，失地農(nóng)民組織群體上訪或進行聚眾鬧事的狀況經(jīng)常發(fā)生，影響了社會的和諧和穩(wěn)定。因而，討論并解決關(guān)于保護失地農(nóng)民的權(quán)益問題，對于保護農(nóng)民權(quán)益、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，都有非常重要的意義。

【關(guān)鍵詞】土地征收；補償機制；農(nóng)民權(quán)益；保護

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加速，以農(nóng)村集體形式為主的土地發(fā)展模式越來越多地被大量征收，失地農(nóng)民與日俱增，并已成為當(dāng)今社會中的一個難以回避的重要問題。無論是農(nóng)民主動的出讓土地，還是被動地出讓自己的土地，都使得維護農(nóng)民的合法土地權(quán)益成為當(dāng)前一個勢在必行的問題。因此，針對農(nóng)民權(quán)益受到損害的現(xiàn)狀以及維護農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵措施的深入探討，為保障農(nóng)村的和諧穩(wěn)定發(fā)展具有重要的積極推進作用。

一、土地征收中失地農(nóng)民權(quán)益收到侵犯的表現(xiàn)

（一）土地權(quán)益受到損害

在市場經(jīng)濟的大環(huán)境中，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)主要就是由土地權(quán)益組成的。從整體來看，農(nóng)民的土地權(quán)益主要是以承包經(jīng)營權(quán)為中心的，是以土地為核心衍生的一系列權(quán)利，結(jié)構(gòu)分明、層次清晰。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，失地農(nóng)民享有包括以下土地權(quán)益：由農(nóng)民共同所有的集體土地所有權(quán)；鄰地利用權(quán)；農(nóng)村自留山地使用權(quán)等等。對農(nóng)民來說，土地就是他們的財富，農(nóng)民在承包經(jīng)營權(quán)上的土地權(quán)益，在《農(nóng)村土地承包法》中有明確規(guī)定，這些規(guī)定具有法律效力，保證了土地的流轉(zhuǎn)的合法性，為農(nóng)民維護自身的合法權(quán)益提供了一定的法律基礎(chǔ)。隨著土地資源的日益短缺，土地將成為農(nóng)民相當(dāng)重要的財產(chǎn)，土地的財產(chǎn)和權(quán)利屬性也將日益明顯。

（二）社會保障權(quán)益的缺失

對農(nóng)民來說，土地還承載著十分重要的社會保障能力，是他們安身立命的根本。而目前我國在農(nóng)村實施的是家庭保障和集體救助相互結(jié)合的保障制度，在大部分地區(qū)，農(nóng)民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障制度并沒有完整地建立起來，農(nóng)村的社會保障制度與城市相比，存在很大的不足。即使是在一些社會保障推進的試點地區(qū)，與城市也存在著巨大的差距。2009年，我國開始設(shè)立試點推行新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，為沒有參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農(nóng)村老年人提供生活保障，但這一制度覆蓋面窄、保障水平也不高、能承擔(dān)的保障范圍也十分有限。因此，對農(nóng)民來說，他們只能把土地作為實現(xiàn)社會保障的手段，甚至作為養(yǎng)老送終的保證和依靠。尤其是對農(nóng)民中的中老年群體來說，土地尤為重要，不僅是他們的主要經(jīng)濟來源，還承擔(dān)著農(nóng)民的社會保障任務(wù)。

（三）就業(yè)權(quán)益的保障有待完善

失地農(nóng)民必須通過一定的方式成為社會的一部分、融入社會發(fā)展這個大形勢之中，而非游離在社會范圍之外，才能有機會參與制造并且分享社會的進步帶來的成果和財富。就業(yè)，就是這“一定的方式”中的一個，對失地農(nóng)民來說，就業(yè)權(quán)益的保障有十分重要的意義。就業(yè)權(quán)是任何公民都享有的重要權(quán)益，得到各國憲法和法律法規(guī)的承認(rèn)和保護。享有就業(yè)權(quán)益，對失地農(nóng)民來說，已經(jīng)不僅是他們用來滿足自身基本物質(zhì)需求的保障，也是他們自由而全面的發(fā)展自我的前提和必要條件。在失去了賴以生存的土地之后，失地農(nóng)民比農(nóng)民和農(nóng)民工群體的地位更弱勢、更尷尬。他們沒有了土地，同時也很難融入城市的生活方式和節(jié)奏，他們中的很大一部分文化程度偏低，沒有一技之長，很難在市場化的就業(yè)機制中占有優(yōu)勢，他們可能會一直站在勞動力市場的邊緣地帶，就業(yè)權(quán)益收到很大侵犯。土地本身就包含了農(nóng)民的就業(yè)權(quán)益，當(dāng)他們失去了自己的土地，他們就面臨著市場經(jīng)濟的沖擊，因此，政府有責(zé)任去保障失地農(nóng)民的就業(yè)權(quán)益。

二、農(nóng)村土地征收過程中農(nóng)民權(quán)益受損的主要原因

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善

農(nóng)村的集體土地產(chǎn)權(quán)問題是土地征收制度中分配補償問題的根本原因。理論上有一種普遍的說法，我國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)目前來看是殘缺不全的，需要對土地產(chǎn)權(quán)制度進行改革。土地產(chǎn)權(quán)是以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)和中心的包括使用權(quán)、所有權(quán)、收益權(quán)的權(quán)利總稱，其核心是所有權(quán)。1982年的《憲法》、2007年的《物權(quán)法》都從法律角度明確了農(nóng)村土地屬集體所有的規(guī)定，但關(guān)于“集體”的具體范圍，并沒有法律明確指出。產(chǎn)權(quán)的主體在法律法規(guī)中沒有明確的定義，就導(dǎo)致了事件中的漏洞。也就是，當(dāng)土地被征收時，土地補償收益具體應(yīng)該分配到誰，法律未明確指出。

（二）失地農(nóng)民補償制度不合理

首先是現(xiàn)行的制度中的補償范圍太窄。根據(jù)2004年修改的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)地征收的補償費用只包括三個方面：安置補助費、地上附著物及青苗補償費、還有基本的土地補償費。其中土地補償費與安置補助費都是補償?shù)睫r(nóng)村集體經(jīng)濟組織，只有地上附著物及青苗補償費是由失地農(nóng)民個人所有。這些規(guī)定只考慮到了直接的損失補償，卻沒有考慮對間接的損失進行補償，這類補償模式是有限的補償而不是完全、徹底的補償方式，更談不上公平補償了。國外的很多國家的相關(guān)立法就對間接的損失也進行一定的補償，比如英國對征用土地的補償包括土地和建筑物的補償、殘余土地的損害補償、租賃權(quán)利的補償、遷移與經(jīng)營的損失補償?shù)鹊?，日本對征用土地的補償包括征用土地的損失補償、離職者賠償以及事業(yè)損失補償?shù)鹊?。從現(xiàn)階段的狀況看來，我國在法律上還難以確立對失地農(nóng)民的補償?shù)耐晟?，但這并不表示我們就將停留在現(xiàn)階段的狀態(tài)下，我們應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r，逐步地擴大對征用土地的補償。

其次，現(xiàn)行制度的補償標(biāo)準(zhǔn)過低。補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)一直以來都是征用土地補償制度的重點問題，它對失地農(nóng)民的權(quán)益影響十分重大。根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，征地的土地賠償?shù)淖罡邩?biāo)準(zhǔn)是該耕地之前三年內(nèi)平均年產(chǎn)值的十倍，用來安置農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口的安置費用最高標(biāo)準(zhǔn)是征地前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。以我國現(xiàn)行的征收土地制度來說，國家對土地市場進行完全意義上的壟斷，對土地的商業(yè)性開發(fā)必須在國有土地進行，在市場經(jīng)濟的環(huán)境下，集體土地被國家征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋刂?，土地價格發(fā)生了極大的變化。但以上的補償標(biāo)準(zhǔn)在這一情況下并不合理，它忽略了土地被征收后隨著市場環(huán)境變化而升值這一趨勢，農(nóng)民并沒有從中獲得自己應(yīng)有的利益。

最后，現(xiàn)行制度的補償程序有待完善。通常情況下，我國現(xiàn)有的農(nóng)村征收土地的補償程序是：由縣級土地資源管理部門發(fā)布通知，再由上一級建設(shè)用地管理部門展開調(diào)查、確定和批準(zhǔn)，再發(fā)布征地的通知和公告，發(fā)布征地補償和安置方案并且上報市、縣的人民政府進行審批，最后簽訂安置補償協(xié)議。顯而易見地，農(nóng)民并沒有直接地參與這一程序過程中，征收土地本來是和農(nóng)民的權(quán)益切實相關(guān)的，但這一程序完全由政府決定，農(nóng)民并不能發(fā)表任何意見，這就是我國現(xiàn)行征地補償安置程序中的漏洞。

（三）失地農(nóng)民的社會保障制度有待完善

我國是農(nóng)業(yè)大國，對農(nóng)民來說，土地就是唯一的賴以生存的生活和生產(chǎn)資料，土地為他們提供了一定的生活保障。多數(shù)農(nóng)民文化水平和技能水平都不高，在市場經(jīng)濟環(huán)境中，難以尋找新的就業(yè)方式。很多土地被征用的村子里，沒有一技之長和勞動技能的中青年農(nóng)民無法找到合適的工作進行再就業(yè)，對社會和家庭的穩(wěn)定、和諧都十分不利。農(nóng)村的土地大多是集體所有，政府在給予土地補償費和安置補助費之后，只是對集體經(jīng)濟組織進行了補償，卻還是沒有保護好個人的利益。農(nóng)民在失去了自己賴以生存的土地之后，收入下降，甚至生活水平也跟著下降，還有些貧困地區(qū)的農(nóng)民生活十分艱苦，這些都是因為土地征收后的社會保障制度不完善的結(jié)果。

三、對農(nóng)村失地農(nóng)民的權(quán)益保護的相關(guān)建議

（一）對農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度進行創(chuàng)新和發(fā)展

從我國的“三農(nóng)問題”的情況來看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的重點應(yīng)該是進一步完善土地所有權(quán)和其他權(quán)益的各自獨立機制，一方面需要維持農(nóng)村土地集體所有的大致方向，另一方面還要得充分肯定農(nóng)民的主體地位，給農(nóng)民以更多的土地使用和收益權(quán)利。要在一定的標(biāo)準(zhǔn)下，進一步擴大農(nóng)民關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利，賦予農(nóng)民融資、交易、抵押等權(quán)利，使農(nóng)村的土地資源在市場經(jīng)濟的環(huán)境下進行有效循環(huán)流動，改變當(dāng)前的現(xiàn)狀，用市場化的土地價格來定義征收土地的賠償標(biāo)準(zhǔn)。在兼顧農(nóng)民集體、農(nóng)戶和國家的利益的基礎(chǔ)上，保障農(nóng)民基本的土地財產(chǎn)權(quán)，保證失地農(nóng)民的生活水平。

（二）完善征地補償制度

從我國的國家財政和現(xiàn)實國情的承受能力出發(fā)，需要對以下幾個范圍進行擴大補償：首先是剩余土地的損失賠償，主要指因為土地的分割帶來的的剩余土地的利用價值下降造成的損失；其次是鄰地的損失賠償，指對某塊土地的開發(fā)會給周邊的土地價值帶來影響；第三是土地上的基礎(chǔ)設(shè)施和對土地改良進行的花費的補償，農(nóng)民在土地改良的過程中投入了很大的人力和財力，需要對這一部分進行補償；第四是需要對征收土地的補償標(biāo)準(zhǔn)進行提高，農(nóng)用土地征收后改為工業(yè)用地，帶來的價值和效益必定大大增加，但補償標(biāo)準(zhǔn)并沒有根據(jù)這一現(xiàn)實情況來制定，失地農(nóng)民沒有得到自己應(yīng)有的補償和預(yù)期收益，應(yīng)該根據(jù)土地的市場價值的變化，相應(yīng)提高征地的補償標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)對農(nóng)民的社會保障的完善。最后，要填補征地的補償程序中的漏洞，在征地之前和農(nóng)民就土地的價格進行協(xié)商，保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)；確保農(nóng)民參與到征地的程序過程中，還要明確征收過程中的每一個法律程序和步驟，做到公開化、透明化，以保障農(nóng)民的知情權(quán)；再次，明確征收過程中出現(xiàn)爭議的解決程序，最合理地解決征地爭議以及補償爭議，加強對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的司法上的保護，保證農(nóng)民的合法權(quán)益得到實現(xiàn)。

（三）完善對失地農(nóng)民的社會保障制度

在市場經(jīng)濟條件下，雖然農(nóng)民獲得了征地補償費用，但他們失去自己賴以生存的土地之后，其生活便沒有了保障。農(nóng)村的土地對農(nóng)民來說，承載著諸多的功能與意義，綜合來說主要是滿足著他們的日常生活資料的需要，因此，完善失地農(nóng)民的生活保障制度，首先是完善最低生活保障制度，對很多農(nóng)民來說，失去土地就等于失去了一切，因而，要在最低標(biāo)準(zhǔn)上保障農(nóng)民的生活水平；其次是就業(yè)保障，主要就是對失地農(nóng)民中的青壯年進行一定的技能教育和培訓(xùn)，使他們能擁有一技之長，在就業(yè)市場能進行再就業(yè)，使他們能迅速適應(yīng)離開土地之后的生活。

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