關(guān)于我國中小學(xué)法人章程建設(shè)的思考

劉然

一、我國中小學(xué)法人章程內(nèi)涵及其價值

1.學(xué)校法人章程的內(nèi)涵

所謂“章程”亦稱作“法人章程”，是指一種組織或社團經(jīng)特定的程序制定的關(guān)于組織規(guī)程和辦事規(guī)則的法律文書，是一種根本性的規(guī)章制度，且有其自身的特點。首先，章程作為一個組織或團體的基本綱領(lǐng)和行動準(zhǔn)則，它在一定時期內(nèi)會較為穩(wěn)定地發(fā)揮其作用，且其自身也保持相對的穩(wěn)定，因而章程具有一定的穩(wěn)定性。其次，章程主要作用于組織內(nèi)部，且依靠組織內(nèi)部的全體成員共同實施，并非依靠國家強制力予以推行，組織內(nèi)部及其下屬組織及成員都會信守，具有一定的規(guī)范作用，因而章程具有一定的約束力。再次，章程具有公開組織情況的功能，它不僅表現(xiàn)為對與組織有利益關(guān)系的主體公開，而且表現(xiàn)為對了解組織情況的社會公眾也要公開，因而其具有公開性。 此外，章程還具有意志性，這表現(xiàn)為章程不僅體現(xiàn)國家的意志，而且體現(xiàn)組織內(nèi)部成員的意志。一方面，任何組織制定的章程都必須具備法律所要求必須記載的事項，必須符合國家意志；另一方面，法律允許組織內(nèi)部成員在國家法律必要規(guī)定的范圍以外，本著“私法自治”的原則制定章程。

學(xué)校法人章程是學(xué)校作為獨立法人實體必備的法律文件，是學(xué)校依法辦學(xué)，實施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則，是為保證學(xué)校正常運行，就辦學(xué)宗旨、主要任務(wù)、內(nèi)部管理體制及財務(wù)活動等重大的、基本的問題，做出全面規(guī)范的自律性基本文件。 因而學(xué)校法人章程也具備穩(wěn)定性、約束力、公開性和意志性等章程的一般特征。然而，在此必須明確的一點是：學(xué)校法人章程并非學(xué)校的教育教學(xué)制度、教師管理制度、財務(wù)管理制度、學(xué)籍管理制度等具體規(guī)章制度。學(xué)校章程是制定學(xué)校其他規(guī)章制度的基礎(chǔ)和依據(jù)，是學(xué)校最基本的規(guī)章制度，它規(guī)定著學(xué)校的重大的和基本的問題，學(xué)校其他規(guī)章制度皆是學(xué)校章程的補充和具體化。在新中國成立之前，我國近代中小學(xué)校章程的發(fā)展經(jīng)歷了教會學(xué)校章程階段、學(xué)校章程的草創(chuàng)階段、學(xué)校章程的初步規(guī)范和完善階段和學(xué)校章程的進一步完善階段。1902年中國近代第一個以中央政府名義制定的全國性學(xué)制系統(tǒng)《欽定學(xué)堂章程》頒布，其中《欽定小學(xué)堂章程》和《欽定中學(xué)堂章程》具體規(guī)定了小學(xué)堂和中學(xué)堂的性質(zhì)、培養(yǎng)目標(biāo)、入學(xué)條件、在學(xué)年限、課程設(shè)置、人員設(shè)置、考核獎懲、建筑設(shè)施等事項。中國近代中小學(xué)校章程的演變?yōu)楝F(xiàn)代中小學(xué)校制定學(xué)校章程提供了重要依據(jù)。而在我國法律文件中最早提到學(xué)?！罢鲁獭钡氖?1995 年施行的《中華人民共和國教育法》簡稱《教育法》。我國《教育法》第二十六條規(guī)定，“設(shè)立學(xué)校及其他教育機構(gòu)，必須具備下列基本條件：（一）有組織機構(gòu)和章程……”《教育法》的這條規(guī)定使得學(xué)校章程成為學(xué)校成立的基本條件之一，明確無誤地確立了學(xué)校章程作為學(xué)校成立基本要件的法律地位，從法律上保證了所有的學(xué)校都應(yīng)該有學(xué)校章程。

2.學(xué)校法人章程建設(shè)的必要性

憲法是國家的根本，那么學(xué)校在辦學(xué)過程中也離不開其根本——章程。首先，學(xué)校章程建設(shè)是依法治校的需要。伴隨著我國法律的日益健全，法制化已經(jīng)延伸到教育領(lǐng)域，依法治校成為實現(xiàn)教育行政管理法制化的重中之重，然而要實現(xiàn)依法治校就必須有“法”可依，而這個“法”不僅包括教育法律、法規(guī)和行政規(guī)章制度，而且還包括學(xué)校章程和學(xué)校具體的規(guī)章制度。在這里學(xué)校章程便承擔(dān)著法律法規(guī)與學(xué)校法制實踐橋梁和載體的作用。其次，學(xué)校章程建設(shè)是實現(xiàn)學(xué)校自主管理的需要。學(xué)校的運行除了應(yīng)遵守國家法律、法規(guī)和行政規(guī)章等外部規(guī)范，還應(yīng)遵守學(xué)校內(nèi)部規(guī)范。而學(xué)校章程就是其內(nèi)部規(guī)范的具體表現(xiàn)，學(xué)校章程的制定和實施體現(xiàn)了“責(zé)任到人”的細化過程，是學(xué)校自主發(fā)展、自我約束的基本依據(jù)。再次，學(xué)校章程建設(shè)是規(guī)范主管部門監(jiān)督檢查的需要。學(xué)校章程在規(guī)范學(xué)校行為的同時，作為已經(jīng)教育行政主管部門審核的學(xué)校自主辦學(xué)的文件，同時也在間接規(guī)范著教育主管部門的管理職能；使主管部門能依法依章辦事，為學(xué)校自主辦學(xué)、管理學(xué)校創(chuàng)造一個寬松的環(huán)境。

二、學(xué)校章程建設(shè)存在的問題及原因分析

1.學(xué)校章程建設(shè)存在的問題

（1）依章辦學(xué)意識淡薄。近年來，一些地方學(xué)校主管部門都在大力推動學(xué)校章程的制訂工作，但是學(xué)校章程制定后，如何依章辦學(xué)卻不夠清晰明確。在章程制訂前，各地學(xué)校主管部門積極利用多種形式調(diào)動學(xué)校的積極性并為學(xué)校章程制訂工作提供幫助，但章程制定出來后，學(xué)校主管部門對章程的關(guān)注卻越來越少，教育行政部門人員和校長的依章辦學(xué)的意識淡化。然而在現(xiàn)代學(xué)校管理中，制定學(xué)校章程文本并不是根本目的，在學(xué)校章程的指導(dǎo)下依照章程科學(xué)辦學(xué)才是最終目的。然而現(xiàn)階段的現(xiàn)狀是，大多數(shù)中小學(xué)制定學(xué)校章程后并未將章程投入使用，對章程不重視、不關(guān)心，依章辦學(xué)的意識非常的淡薄。更有一些學(xué)校其章程中的部分內(nèi)容已與現(xiàn)階段學(xué)校的辦學(xué)實際不再相符，但學(xué)校卻并未對章程進行修改，儼然學(xué)校章程已經(jīng)成了掛在墻上的畫，并未在學(xué)校辦學(xué)和管理的實際中發(fā)揮作用。

（2）章程制定和實施中缺乏對師生、家長的關(guān)注。與學(xué)校章程關(guān)系最為緊密的是師生及家長，因此在學(xué)校章程的制定和實施過程中，首先應(yīng)充分考慮廣大師生、家長的訴求，使其主動參與章程的制定過程；其次，應(yīng)將章程制定置于透明和公開的環(huán)境中，使全體師生成為自覺遵守和踐行的行動者，并讓家長成為章程建設(shè)的監(jiān)督者。然而在現(xiàn)實中，大多學(xué)校章程的制定和修改只局限于反映校長或?qū)W校行政人員的意志，鮮少征詢教師、學(xué)生、家長等各方意見，缺乏對師生、家長的關(guān)注。

（3）學(xué)校章程文本內(nèi)容存在缺陷。從現(xiàn)階段我國中小學(xué)已有的章程來看，章程建設(shè)大都能夠體現(xiàn)學(xué)校的個性和特色，但從章程文本的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、語言等方面看仍存在諸多的不足，而這些問題便直接影響到章程的質(zhì)量和章程的嚴(yán)肅性。例如：有些學(xué)校章程中沒有指出學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模等，沒有寫明章程的修改程序，更有甚者，一些學(xué)校章程條款出現(xiàn)了與現(xiàn)有法律法規(guī)相抵觸之處，等等。現(xiàn)有學(xué)校章程中還存在語言表述不規(guī)范的現(xiàn)象。學(xué)校章程作為規(guī)范性的文件，其語言運用應(yīng)力求明確、規(guī)范、樸實，避免使用含義不清、不規(guī)范、口語化的語句，并且章程的條文應(yīng)以完整的陳述句表述。但目前章程條文的語言運用卻不是十分規(guī)范。例如：有的章程多出現(xiàn)縮略語，有的章程中過多使用“要”“必須”“不能”等強制性詞語。同時，不少學(xué)校的章程文本還存在內(nèi)容陳舊、修改不及時、脫離學(xué)校辦學(xué)和管理實際的現(xiàn)象。

（4）章程建設(shè)缺乏有效的監(jiān)督機制。當(dāng)前，對學(xué)校章程建設(shè)的監(jiān)督還十分薄弱，不論是在學(xué)校外部還是學(xué)校內(nèi)部，都沒有對學(xué)校章程的監(jiān)督程序及體系。在學(xué)校外部，章程制定后，地方教育行政部門對于如何監(jiān)督和保證章程順利實施并沒有明確規(guī)定，因此學(xué)校執(zhí)行章程的積極性也便大打折扣。而在學(xué)校內(nèi)部，對章程建設(shè)的監(jiān)督工作同樣不夠重視，沒有明確學(xué)校章程的監(jiān)督主體和監(jiān)督形式，因此對章程建設(shè)情況很難做到實質(zhì)性的監(jiān)督。更有一些學(xué)校認(rèn)為沒有必要對學(xué)校章程建設(shè)實施監(jiān)督，也不了解當(dāng)前學(xué)校章程建設(shè)正處在探索階段，因此學(xué)校依章辦學(xué)的意識并沒有真正的建立，導(dǎo)致學(xué)校沒有完全形成依章辦學(xué)的機制，因此，學(xué)校需要專項督導(dǎo)來保障對學(xué)校章程建設(shè)的力度。

2.學(xué)校章程建設(shè)問題頻發(fā)的原因

（1）章程建設(shè)和治理結(jié)構(gòu)改革并行，難以為章程建設(shè)提供良好的法治基礎(chǔ)和制度環(huán)境。學(xué)校章程是學(xué)校的“憲法”，更是學(xué)校辦學(xué)最根本的規(guī)范性文件。而章程的最重要的作用之一就是規(guī)定學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)，然而我國的中小學(xué)校大部分都在不斷地進行治理結(jié)構(gòu)的改革，學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，即便制定了學(xué)校章程，也缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性和權(quán)威性，因而很難具有約束效力。

（2）自上而下的章程建設(shè)推動機制使中小學(xué)章程的建設(shè)缺乏內(nèi)在動力。學(xué)校章程的建設(shè)理應(yīng)是學(xué)校作為獨立法人在《教育法》規(guī)制下進行的一種自發(fā)的活動，但是我國絕大多數(shù)中小學(xué)的章程建設(shè)活動由教育行政主管部門發(fā)起和推動。這種具有極強行政化意味的章程建設(shè)推動機制雖然使部分學(xué)校加入章程建設(shè)的運動中，但是大部分學(xué)校是被動的參與，旨在完成其行政任務(wù)，走形式主義，因而其制定的章程并不具有權(quán)威性，由于缺乏內(nèi)在動力，學(xué)校章程建設(shè)活動只能成為一種“面子工程”，毫無權(quán)威性及約束效可言。

（3）學(xué)校章程建設(shè)的過程中缺乏完善的公開透明、民族參與機制直接影響學(xué)習(xí)章程建設(shè)的質(zhì)量和認(rèn)同度公開透明、民族參與機制直接影響學(xué)習(xí)章程建設(shè)的質(zhì)量和認(rèn)同度。部分學(xué)校在章程建設(shè)中雖然也吸收了一部分基層教師參與章程建設(shè)活動，但是大部分的利益相關(guān)者如教師、學(xué)校行政管理人員、學(xué)生等沒有參與其中，因而無法知曉章程建設(shè)的具體進展情況，無法介入于學(xué)校章程建設(shè)的具體決策，并且難以監(jiān)督這一過程。

（4）學(xué)校章程建設(shè)者的知識和理念直接影響著章程建設(shè)的動機和能力，在很大程度上決定著章程建設(shè)的質(zhì)量。我國中小學(xué)長期以來“無章辦學(xué)”無論學(xué)校的高層領(lǐng)導(dǎo)還是學(xué)校的教師、行政管理人員、學(xué)生，對于章程是什么、應(yīng)該如何進行章程活動等基本常識都相當(dāng)陌生。而且，參與學(xué)校章程建設(shè)的利益相關(guān)者對于如何建立參與和監(jiān)督機制、如何規(guī)定章程內(nèi)容、如何體現(xiàn)本校的辦學(xué)特色等都模糊不清。因此巨大的知識差距影響著學(xué)校的章程建設(shè)能力和建設(shè)質(zhì)量。

三、加強我國中小學(xué)法人章程建設(shè)的對策

1.提高各主體對依章辦學(xué)的價值認(rèn)同

思想是行動的先導(dǎo)。目前學(xué)校章程建設(shè)工作在全國并沒有全面開展，其最主要的原因是一些地區(qū)和學(xué)校對依章辦學(xué)認(rèn)識不足，缺乏章程建設(shè)的積極性。雖然在《中華人民共和國教育法》中明確規(guī)定我國中小學(xué)校要依章辦學(xué)，但現(xiàn)實中廣大教育工作者卻并未充分認(rèn)識到依章辦學(xué)的必要性和重要性。因此，應(yīng)著力提高廣大教育工作者對“依章辦學(xué)”的認(rèn)識，使其認(rèn)識到依章辦學(xué)是依法治教、依法治校的重要基礎(chǔ)。與此同時，更應(yīng)提高依章辦學(xué)的自主性，通過章程宣傳、展示等多種途徑，加大章程宣傳力度，提高各方對學(xué)校章程地位和價值的認(rèn)識。

2.嚴(yán)謹(jǐn)對待學(xué)校章程文本建設(shè)

學(xué)校章程建設(shè)工作的核心就是學(xué)校章程的文本建設(shè)，只有完善章程文本才能保證其良好的實施。首先，作為學(xué)校管理基礎(chǔ)的學(xué)校章程，要切實符合學(xué)校辦學(xué)和管理的實際情況，不能憑空編造。學(xué)校更要慎重對待學(xué)校章程文本的制訂，不能照搬照抄。對于一些有利于學(xué)校發(fā)展、經(jīng)實踐證明的切實有效的經(jīng)驗和做法，則需要在學(xué)校章程的制定過程中加以提煉和升華，使其真正對學(xué)校的發(fā)展起到引領(lǐng)作用。其次，在起草章程時必須嚴(yán)把章程結(jié)構(gòu)、用語這一關(guān)，要大量閱讀相關(guān)章程，在一定的知識積累的基礎(chǔ)上進行章程的撰寫，且制定的章程要符合章程文本的正式規(guī)范，做到“有條有理，有理有據(jù)”。同時，學(xué)校主管部門還可以在撰寫章程時借助專家的力量，借鑒企業(yè)、政府等組織章程和國外學(xué)校章程的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合我國各類中小學(xué)校的實際情況，舉辦培訓(xùn)班和宣講會、邀請有關(guān)專家到學(xué)校調(diào)研了解章程制訂情況并幫助解決問題。最后，學(xué)校要根據(jù)國家的宏觀政策和自身的管理實際及時修訂章程，使學(xué)校章程跟上學(xué)校管理革新和教育改革實踐的步伐。

3.建立健全學(xué)校章程建設(shè)監(jiān)督機制

當(dāng)前，我國中小學(xué)章程建設(shè)仍處在探索階段，章程建設(shè)的工作還不完善，因此，需要對學(xué)校章程的建設(shè)進行專項的監(jiān)督，來保證學(xué)校章程建設(shè)工作的質(zhì)量和效率，早日實現(xiàn)“一校一章，一章一治”的目標(biāo)。然而，在對學(xué)校章程進行監(jiān)督的過程中，僅僅依靠教育行政部門的行政監(jiān)督是難以發(fā)揮最佳的效果，這便需要學(xué)校、家長、社會等利益相關(guān)者的大力配合和積極參與。實現(xiàn)對學(xué)校章程建設(shè)內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機制。只有這樣將校內(nèi)、校外監(jiān)督有機結(jié)合，才能將學(xué)校章程建設(shè)督導(dǎo)作為一項常規(guī)性的工作，才能提高監(jiān)督力度，從而保證學(xué)校章程建設(shè)工作落到實處。

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（作者單位：中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院）