財(cái)政集權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與民生類公共品供給

馬文浩 彭奧蕾

摘要：1994年分稅制改革以來，地方政府財(cái)政收支平衡面臨較大壓力，影響了地區(qū)民生類公共品供給。文章基于新財(cái)政集權(quán)理論和中央轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)，提出了三個(gè)相關(guān)假說來驗(yàn)證財(cái)政集權(quán)對民生類公共品供給的影響。通過構(gòu)造分省的民生類公共品供給指數(shù)、財(cái)政集權(quán)和轉(zhuǎn)移支付的面板數(shù)據(jù)，文章實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)：第一，財(cái)政集權(quán)對民生類公共品供給影響不顯著，但會抑制轉(zhuǎn)移支付的激勵效應(yīng);第二，轉(zhuǎn)移支付對民生類公共品供給具有顯著的促進(jìn)作用，并且兩者呈現(xiàn)倒U型關(guān)系;第三，財(cái)政集權(quán)、轉(zhuǎn)移支付對民生類公共品供給的影響存在地區(qū)異質(zhì)性，在稅收凈流入地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的激勵效應(yīng)更大。最后，本文提出了完善財(cái)政集權(quán)體制、促進(jìn)民生類公共品供給的政策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政集權(quán);轉(zhuǎn)移支付;稅收凈流出;倒U型

一、 引言

近年來關(guān)于財(cái)政集權(quán)的激勵效應(yīng)的研究引起了廣泛關(guān)注（Weingas，2000;陳抗等，2002;袁飛等，2008;李友平等，2010;傅勇等，2010;Huang & Chen，2012;方紅生等，2013;張軍等，2014），但財(cái)政集權(quán)的激勵效應(yīng)對地方政府公共服務(wù)行為的影響研究較少。1994年以來的分稅制改革，增強(qiáng)了中央政府的收入再分配能力，增大了地方政府的財(cái)政壓力，促進(jìn)了地方政府實(shí)施以財(cái)政收入最大化為目標(biāo)的中國式“蒂伯特競爭”，一定程度上影響了民生類公共產(chǎn)品供給。新財(cái)政集權(quán)理論認(rèn)為分稅制改革本質(zhì)上只是稅收集權(quán)的改革（陶然等，2009;Su et al.，2012）。我國財(cái)政體制的集權(quán)化趨勢實(shí)際上順應(yīng)了政府管理體制改革、加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控的要求，相應(yīng)地，財(cái)政集權(quán)和轉(zhuǎn)移支付等措施成為上級政府對下級進(jìn)行激勵或約束的工具。但在現(xiàn)有財(cái)政集權(quán)下，地方政府對民生類公共品供給與激勵不足，中央轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)地方政府的公共服務(wù)均等化的作用還有待探索。由此，本文基于新財(cái)政集權(quán)理論和中央轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)，在已有財(cái)政集權(quán)激勵效應(yīng)研究的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建一個(gè)以財(cái)政集權(quán)和轉(zhuǎn)移支付為雙內(nèi)核的理論框架，提出三個(gè)研究假說，對財(cái)政集權(quán)與民生類公共品供給間的效應(yīng)進(jìn)行進(jìn)一步探討。

二、 研究假說

1994年以來，我國財(cái)政體制改革的基本目標(biāo)是改變財(cái)權(quán)與事權(quán)同時(shí)下放的“分灶吃飯”體制，提高中央財(cái)政收入占總收入的比重以及財(cái)政收入占GDP的比重（趙志耘，郭慶旺，2005）。按照新財(cái)政集權(quán)理論，中央政府始終主導(dǎo)著中央與地方間的分配規(guī)則，由于對中央和地方間事權(quán)的劃分不夠完善，事實(shí)上出現(xiàn)了財(cái)權(quán)上收與事權(quán)下移的情況。地方政府（尤其是省以下）財(cái)政壓力加重，既塑造了其財(cái)政收入最大化的目標(biāo)，又約束了民生類公共品的有效供給（陳錫文等，2002;傅勇等，2007;張文春等，2008;賈俊雪，2014）。中央轉(zhuǎn)移支付旨在促進(jìn)地方公共服務(wù)均等化，無疑將緩解財(cái)政集權(quán)給地方政府造成的支出壓力，從而促進(jìn)地方政府對民生類公共品的支出，由此提出假說1：財(cái)政集權(quán)對民生類公共品供給水平的影響會隨著轉(zhuǎn)移支付的增加而降低。

就中央轉(zhuǎn)移支付自身的效應(yīng)而言，根據(jù)最新研究發(fā)現(xiàn)，中央轉(zhuǎn)移支付具有兩大效應(yīng)：一是粘蠅效應(yīng)，即轉(zhuǎn)移支付會刺激地方財(cái)政支出規(guī)模過度膨脹（張軍等，2010;付文林等，2012;方紅生等，2013）;二是可替換效應(yīng)，即轉(zhuǎn)移支付的改善會刺激地方政府將更多的資金投向基礎(chǔ)建設(shè)而非科教文衛(wèi)支出（付文林等，2012）。由于在財(cái)政集權(quán)體制下地方政府面臨著巨大的財(cái)政支出和收入壓力，財(cái)政支出必然會更多的被用于基礎(chǔ)建設(shè)。此外，在現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付體系中，地方政府要獲取轉(zhuǎn)移支付必須擁有相應(yīng)的配套資金，進(jìn)一步增大了地方政府的稅收壓力。由此提出假說2：轉(zhuǎn)移支付對民生類公共品供給的激勵效應(yīng)會隨著財(cái)政集權(quán)的提升而減弱。

考慮稅收凈流入和稅收凈流出地區(qū)之間的異質(zhì)性，就稅收凈流入地區(qū)而言，財(cái)政集權(quán)帶來的財(cái)政壓力比稅收凈流出地區(qū)更大，其結(jié)果必然是倒逼凈流入地區(qū)的地方政府將財(cái)政支出的更大比重投向推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步壓縮了對民生類公共品的支出水平，因此在稅收凈流入地區(qū)財(cái)政集權(quán)對民生類公共品供給影響更大;就稅收凈流出地區(qū)而言，中央轉(zhuǎn)移支付對其財(cái)政壓力的影響非常有限（李永平等，2010;方紅生等，2012），而在稅收凈流入地區(qū)中央轉(zhuǎn)移支付可以較大緩解地方政府的支出壓力，從而對民生類公共品供給產(chǎn)生十分顯著的影響。由此提出假說3：相比于稅收凈流出地區(qū)，財(cái)政集權(quán)和轉(zhuǎn)移支付對民生類公共品供給的影響在稅收凈流入地區(qū)更大。

三、 數(shù)據(jù)處理與模型構(gòu)建

1. 數(shù)據(jù)來源與指標(biāo)設(shè)計(jì)。現(xiàn)有文獻(xiàn)對公共品供給的度量主要從三個(gè)方面展開：一是直接利用政府在公共品投入的水平來度量，但是該方法存在的弊端是高投入意味著高供給，比較狹義;二是利用政府財(cái)政投入和最終產(chǎn)出的中間階段，但這也不能夠代表居民真正享有的有效公共服務(wù)水平;三是利用居民因獲取公共服務(wù)而獲得改善的最終產(chǎn)出進(jìn)行度量，如醫(yī)療衛(wèi)生的改善可以延長居民預(yù)期壽命等，更加符合實(shí)際。因此，本文選擇第三種方法進(jìn)行度量，主要考察醫(yī)療衛(wèi)生、失業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的公共品供給情況，并相應(yīng)地選取了平均預(yù)期壽命、醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率和養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率這四個(gè)指標(biāo)代表公共品的最終有效產(chǎn)出。平均預(yù)期壽命是各省份在被調(diào)查年份出生人口按照當(dāng)時(shí)的醫(yī)療衛(wèi)生水平所能達(dá)到的預(yù)期壽命，是一個(gè)綜合性較強(qiáng)的指標(biāo)，基本上反映了社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步狀況和醫(yī)療衛(wèi)生水平的發(fā)展?fàn)顩r;醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率是扣除離退休人員的基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)占年底就業(yè)總?cè)藬?shù)的比重;失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率是失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)占年底就業(yè)人員總數(shù)的比重;養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率是扣除離退休人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)占年底就業(yè)總?cè)藬?shù)的比重。度量以上指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（1997-2012）、《中國勞動與社會保障年鑒》（1997-2012），部分省份的缺失數(shù)據(jù)根據(jù)以往文獻(xiàn)的處理方式，采用內(nèi)插法或外推法取得（賈智蓮、盧洪友，2010）。

考慮到稅收集權(quán)是財(cái)政收入集權(quán)的本質(zhì)（方紅生、張軍，2013），本文將基于現(xiàn)有的公開統(tǒng)計(jì)資料，選取“（中央稅收+地方上解-含稅收返還的中央補(bǔ)助）/總稅收”為指標(biāo)，來反映中央政府在分稅制改革中實(shí)際占有國家總稅收的程度，用稅收集權(quán)程度構(gòu)建財(cái)政集權(quán)指標(biāo)。同時(shí)，選取“含稅收返還的中央補(bǔ)助/本級地方財(cái)政支出”來衡量中央政府轉(zhuǎn)移支付對地方政府的援助程度（袁飛等，2008）。度量以上財(cái)政集權(quán)和轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于《中國財(cái)政年鑒》（1997-2012）、《中國稅務(wù)年鑒》（1997-2010）。

2. 模型構(gòu)建。為檢驗(yàn)上文提出的假說，本文以中國31個(gè)省份1997-2011年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，借鑒方紅生等（2014）文獻(xiàn)，面板數(shù)據(jù)模型構(gòu)建如下：

DSit=？琢0DSit-1+？琢1Finait+？琢2Finait×Tranit+？琢3Tranit+？琢4Xit+ut+？濁i+？著i（1）

其中i代表省份，t代表時(shí)期，DSit代表省i在時(shí)期t的公共品供給有效性指數(shù)，該指標(biāo)的構(gòu)建主要基于動態(tài)因子方法，將主成分分析得到的截面分析結(jié)果與線性回歸分析得到的時(shí)間序列分析結(jié)果進(jìn)行綜合。

Finait是財(cái)政集權(quán)變量。Tranit是轉(zhuǎn)移支付變量，根據(jù)假說2我們預(yù)期其系數(shù)為正，表示中央轉(zhuǎn)移支付將激勵地方政府改善公共品供給狀況。Finait×Tranit是財(cái)政集權(quán)和轉(zhuǎn)移支付的交叉項(xiàng)，根據(jù)假說1我們預(yù)期其系數(shù)為負(fù)，表示中央轉(zhuǎn)移支付的激勵效應(yīng)一定程度上受到了財(cái)政集權(quán)的抑制。

Xit表示一組控制變量，包括省份i在時(shí)期t的財(cái)政分權(quán)度、政府偏好、城市化水平、經(jīng)濟(jì)開放度和人口密度等解釋變量。財(cái)政分權(quán)度（Fis）用地方本級財(cái)政收入占地方財(cái)政總收入的比重來表示，政府偏好（Gov）用地方財(cái)政社會性支出占地方財(cái)政總支出的比重來表示，城市化水平（Urban）用各省城鎮(zhèn)從業(yè)人數(shù)占社會從業(yè)人數(shù)的比重來表示，經(jīng)濟(jì)開放度（Open）用各省外商投資總額占GDP的比重來表示。文中對以絕對數(shù)表示的解釋變量都取自然對數(shù)形式。其中？濁i表示不可觀測的省、區(qū)、市的特質(zhì)，ut是年度虛擬變量，？著i是隨機(jī)擾動項(xiàng)，假設(shè)與解釋變量無關(guān)。

為檢驗(yàn)假說3，本文將模型修正為：

DSit=？琢0DSit-1+？琢1Finait×FLOWit+？琢2Finait×Tranit×FLOWit+？琢3 Tranit×FLOWit+？琢4Finait×INFLOWit+？琢5Finait×Tranit×INFLOWit+？琢6Tranit×INFLOWit+？琢7Xit+ut+？濁i+？著i（2）

根據(jù)“稅收凈流出=中央稅收+地方上解-含稅收返還的中央補(bǔ)助收入”計(jì)算公式，F(xiàn)LOWit表示稅收凈流出地區(qū)，如果稅收凈流出大于0，則FLOWit=1，否則FLOWit=0。INFLOWit表示稅收凈流入地區(qū)，如果稅收凈流出小于0，則INFLOWit=1，否則INFLOWit=0。

四、 實(shí)證結(jié)果與分析

1. 我國財(cái)政集權(quán)與公共品供給的典型事實(shí)。據(jù)本文測算，1997年～2011年期間中國各省份的公共品供給有效性指數(shù)（ds）基本處于波動上升趨勢。其中，安徽、北京、吉林、遼寧、山東、天津以及新疆等省份上升趨勢明顯，其他省份的供給指數(shù)基本處于波動狀態(tài)，上升趨勢不明顯。此外，與各省份經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定增長相比，觀察期內(nèi)各省份民生類公共品的有效供給水平卻沒有呈現(xiàn)同步提高。因此，有必要探究民生類供給中財(cái)政體制的作用，特別是財(cái)政集權(quán)、轉(zhuǎn)移支付對民生類公共品供給的內(nèi)在影響。

2. 實(shí)證結(jié)果分析。在模型回歸中，模型變量間可能會由于內(nèi)生性問題，而導(dǎo)致估計(jì)結(jié)果不可靠。由于計(jì)量方程中可能會遺漏重要變量，雖然我們控制了一系列與地區(qū)自身特征、影響民生類公共品供給水平有關(guān)的變量，但是仍然可能會遺漏一些難以界定的重要控制變量。因此，針對可能存在的內(nèi)生性問題，本文采用系統(tǒng)兩步動態(tài)GMM方法，在選擇合適的水平方程和差分方程的滯后期下，各檢驗(yàn)結(jié)果均通過GMM估計(jì)方法的基本要求，一定程度上說明了本文采取系統(tǒng)兩步動態(tài)GMM方法的可行性。

（1）財(cái)政集權(quán)對民生類公共品供給水平影響分析。利用模型（1）和系統(tǒng)GMM的估計(jì)方法，分析財(cái)政集權(quán)對民生類公共品的激勵效應(yīng)，實(shí)證結(jié)果如表1。表1中（1）～（5）列顯示，財(cái)政集權(quán)變量（Fina）均沒有呈現(xiàn)統(tǒng)計(jì)水平上的顯著性，即財(cái)政集權(quán)并未對民生類公共品供給水平產(chǎn)生正向促進(jìn)效應(yīng)或負(fù)向抑制效應(yīng)。在加入轉(zhuǎn)移支付變量（Tran）后，模型中轉(zhuǎn)移支付變量系數(shù)均顯著為正，即轉(zhuǎn)移支付對供給水平具有明顯的激勵效應(yīng);而且考慮了轉(zhuǎn)移支付變量后，財(cái)政集權(quán)變量系數(shù)進(jìn)一步降低，符合假說1的預(yù)期“財(cái)政集權(quán)對民生類公共品供給的影響隨著轉(zhuǎn)移支付的增加而降低”，這與范子英等（2010）、付文林等（2012）研究結(jié)果一致。

進(jìn)一步考慮轉(zhuǎn)移支付平方項(xiàng)變量（Tran_sq）后，表1中第（3）列變量標(biāo)準(zhǔn)估計(jì)系數(shù)在1%的統(tǒng)計(jì)水平上呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān)，即轉(zhuǎn)移支付對民生類公共品供給影響呈現(xiàn)顯著的倒U型，驗(yàn)證了轉(zhuǎn)移支付的“可替換效應(yīng)”的存在。這表明財(cái)政集權(quán)體制下，中央轉(zhuǎn)移支付對地方民生類公共品供給的影響比較復(fù)雜，一方面，當(dāng)轉(zhuǎn)移支付沒有超過某個(gè)門檻時(shí)，轉(zhuǎn)移支付基本上起到了縮小地方公共服務(wù)供給差距的作用（王磊，2006;解堊，2007;宋小寧等，2012）;另一方面，當(dāng)轉(zhuǎn)移支付超過某個(gè)門檻時(shí)，對縮小地方公共服務(wù)供給差距的作用減弱，甚至在一些省份起著拉大公共服務(wù)差距的作用。

表1中（4）～（5）列估計(jì)結(jié)果顯示，財(cái)政集權(quán)與轉(zhuǎn)移支付的交叉項(xiàng)（tran_fina）系數(shù)均顯著為負(fù)，驗(yàn)證了假說2中“轉(zhuǎn)移支付對民生類公共品供給的激勵效應(yīng)會隨著財(cái)政集權(quán)的提升而減弱”，即轉(zhuǎn)移支付對民生類公共品供給的激勵效應(yīng)受到財(cái)政集權(quán)的扭曲。

在各控制變量中，政府偏好（Gov）估計(jì)系數(shù)為正并且顯著，說明地方財(cái)政社會性支出能夠提升地區(qū)民生類公共品的供給水平;與此一致，城市化水平（Urban）、經(jīng)濟(jì)開放度（Open）估計(jì)系數(shù)均顯著為正，說明城市化水平和經(jīng)濟(jì)開放度的提升促進(jìn)了民生類公共品供給狀況的改善。

（2）分地區(qū)考察：財(cái)政集權(quán)與轉(zhuǎn)移支付的激勵效應(yīng)。對于模型（2）本文同樣采用系統(tǒng)GMM估計(jì)方法，結(jié)果如表2。估計(jì)結(jié)果顯示，表2中（1）、（3）、（5）列稅收凈流出地財(cái)政集權(quán)（Fina_flow）的估計(jì)系數(shù)基本小于稅收凈流入地財(cái)政集權(quán)（Fina_inflow）的估計(jì)系數(shù)。在不考慮轉(zhuǎn)移支付前提下，稅收凈流出地財(cái)政集權(quán)系數(shù)為負(fù)，而稅收凈流入地財(cái)政集權(quán)系數(shù)為正。由此，假說3中“財(cái)政集權(quán)在稅收凈流入地區(qū)影響效應(yīng)更大”未能得到驗(yàn)證。

表2中（4）～（5）列結(jié)果顯示，中央轉(zhuǎn)移（下轉(zhuǎn)第96頁）支付對民生類公共品供給的激勵效應(yīng)在稅收凈流入地區(qū)（Tran_inflow）均顯著為正，而在稅收凈流出地區(qū)系數(shù)基本為負(fù)，驗(yàn)證了假說3中轉(zhuǎn)移支付影響的地區(qū)差異性：即在稅收凈流入地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的“援助之手”表現(xiàn)得更為顯著。在加入分地區(qū)的財(cái)政集權(quán)與轉(zhuǎn)移支付的交叉項(xiàng)后，在稅收凈流入地區(qū)交叉項(xiàng)（Tranfina_inflow）系數(shù)顯著為負(fù)，說明在稅收凈流入地區(qū)中央轉(zhuǎn)移支付對民生類公共品供給的激勵效應(yīng)會隨著財(cái)政集權(quán)提升而減弱，進(jìn)一步驗(yàn)證了假說2中的結(jié)論。此外，控制變量中各變量的系數(shù)和顯著性均比較穩(wěn)定，與表1基本一致。

五、 結(jié)論與啟示

基于新財(cái)政集權(quán)理論，本文通過省級面板數(shù)據(jù)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，財(cái)政集權(quán)對民生類公共品供給影響不顯著，但政府偏好對地區(qū)民生類公共品供給促進(jìn)作用較為顯著。轉(zhuǎn)移支付水平的提升能夠?qū)γ裆惞财饭┙o狀況起到較好的改善作用，同時(shí)兩者呈現(xiàn)顯著的“倒U”型關(guān)系，即當(dāng)轉(zhuǎn)移支付超過一定限度后，其激勵效應(yīng)明顯減弱。在分地區(qū)考察中，在稅收凈流入地區(qū)中央轉(zhuǎn)移支付對民生類公共品供給的影響效應(yīng)更為顯著。

本文對財(cái)政集權(quán)體制、轉(zhuǎn)移支付與民生類公共品供給的分析具有重要的啟示：第一，現(xiàn)有財(cái)政集權(quán)體制下的央地關(guān)系有助于約束地方政府行為，但是不規(guī)范、不透明、監(jiān)督不充分的財(cái)政制度勢必會降低對民生類公共品的支出效率（Weingast，2000;范子英、張軍，2010;付文林、沈坤榮，2012;方紅生等，2013）。因此，構(gòu)建一個(gè)更加完善、透明、事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配的財(cái)政收支制度是提高財(cái)政支出效率的重要保障。第二，對于轉(zhuǎn)移支付的“援助之手”角色，由于存在倒U型關(guān)系，因此需要適當(dāng)控制和調(diào)節(jié)對部分地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，防止轉(zhuǎn)移支付的過度使用，降低轉(zhuǎn)移支付的“可替換效應(yīng)”。第三，對于財(cái)政集權(quán)體制存在的地區(qū)異質(zhì)性，中央政府應(yīng)將財(cái)政收支與轉(zhuǎn)移支付的力度控制在合理的區(qū)間之內(nèi)，進(jìn)而調(diào)動稅收凈流出和稅收凈流入兩類地區(qū)提高民生類公共品供給水平的積極性。

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作者簡介：馬文浩（1986-），男，漢族，廣東省普寧市人，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，研究方向?yàn)樨?cái)政體制改革;彭奧蕾（1988-），女，漢族，江西省鷹潭市人，華泰聯(lián)合證券有限責(zé)任公司投資銀行總部高級經(jīng)理，研究方向?yàn)樨?cái)政政策。

收稿日期：2014-11-17。