關(guān)于創(chuàng)新投融資模式支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對策性思考

郭文卿

摘 要：本文主要從創(chuàng)新投融資模式角度，針對城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施的類別特點(diǎn)，通過對當(dāng)前中央強(qiáng)力推動(dòng)、市場積極參與的投融資模式的分析和實(shí)際操作探討，為拓寬城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，發(fā)揮金融工具對社會(huì)資本的撬動(dòng)作用以及發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用做出了一些有益探索。

關(guān)鍵詞：融資模式；基礎(chǔ)設(shè)施；結(jié)構(gòu)化安排

李克強(qiáng)總理在2015年全國“兩會(huì)”政府工作報(bào)告中指出“城鎮(zhèn)化是解決城鄉(xiāng)差距的根本途徑，也是最大的內(nèi)需所在”，要“建立規(guī)范多元可持續(xù)的城市建設(shè)投融資機(jī)制”“用改革的辦法解決城鎮(zhèn)化難點(diǎn)問題”。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是基礎(chǔ)，拓寬融資渠道是關(guān)鍵。要著眼于釋放改革紅利、激發(fā)市場活力、確保項(xiàng)目供給，從項(xiàng)目市場屬性和融資工具特點(diǎn)出發(fā)，可按照政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、分類施策、優(yōu)化組合的思路，不斷探索創(chuàng)新城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)投融資模式。

PPP模式。即政府和社會(huì)資本合作模式?；舅悸窞椋赫块T或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的PPP項(xiàng)目公司簽訂特許合同，同時(shí)與提供融資的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成直接協(xié)議，此協(xié)議不是對項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向金融機(jī)構(gòu)承諾將按與PPP項(xiàng)目公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)議，這個(gè)協(xié)議使PPP項(xiàng)目公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的資金支持。由此，政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施的加快建設(shè)及有效運(yùn)營。具體到項(xiàng)目上來講，一是對于具有明確收費(fèi)基礎(chǔ)并且經(jīng)營收費(fèi)能夠覆蓋投資成本的項(xiàng)目，如地表水廠、污水處理廠、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、燃?xì)夤こ?、供熱工程等，可由政府部門通過公開招標(biāo)、授予特許經(jīng)營權(quán)的方式，引入市場主體全程參與項(xiàng)目的立項(xiàng)、可研，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的籌資、建造、運(yùn)營，向項(xiàng)目使用者收取費(fèi)用，回收成本和獲取回報(bào)，特許經(jīng)營期滿后將項(xiàng)目移交政府。二是對于已由政府出資建成的項(xiàng)目，如公共交通汽車站、停車場、文化廣場或公園中的可經(jīng)營性設(shè)施等，可由政府部門先對基礎(chǔ)資產(chǎn)隔離，再對經(jīng)營性資產(chǎn)采取租賃、重組、轉(zhuǎn)讓等方式，引入社會(huì)資本特許經(jīng)營，盤活存量資產(chǎn)，彌補(bǔ)資金缺口，提高運(yùn)營效率。三是對于政府看重公共服務(wù)的提供，而對所有權(quán)不做要求的項(xiàng)目，如醫(yī)院養(yǎng)老設(shè)施、職業(yè)教育院校等，可由政府通過股權(quán)合作方式，給予一定資金政策支持，引進(jìn)辦醫(yī)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富的市場主體參與項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能。四是對于純公益無收益的市政道路等項(xiàng)目，亦可通過政府購買服務(wù)方式，將此類基礎(chǔ)設(shè)施投資納入政府年度預(yù)算管理，通過競爭性蹉商等方式比選投資建設(shè)運(yùn)營企業(yè)，科學(xué)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，按年度或季度等時(shí)段支持撥付費(fèi)用，減輕政府負(fù)擔(dān)，提高市政服務(wù)質(zhì)量和效率。

基金模式。為探索混合所有制合作方式，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道多元化，可通過機(jī)構(gòu)私募方式，募集一支城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金。該基金可由一家國企作為政府出資人代表發(fā)起設(shè)立，或由民企發(fā)起設(shè)立，政府認(rèn)領(lǐng)基金股份。旨在建立集政府性資金投入、政策性融資和社會(huì)資本于一體的多元化投融資體系。該基金可采取有限合伙制方式設(shè)立。由主發(fā)起人成立基金管理公司與社會(huì)投資人簽訂合伙協(xié)議，確定雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，明確社會(huì)投資人獲得預(yù)期回報(bào)?；饘?shí)行市場化運(yùn)作，專業(yè)化管理，所有權(quán)、管理權(quán)、托管權(quán)分離。管理公司受托管理基金。投資人通過參加投資決策委員會(huì)參與基金的投資決策?；鹑粘＿\(yùn)行接受財(cái)政部門安排的監(jiān)督檢查，以有效管控風(fēng)險(xiǎn)。鑒于基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)期較長的特點(diǎn)，基金的存續(xù)期可設(shè)定為10年，分期募集?；疬\(yùn)作將合理擺布公益性和盈利性的關(guān)系，參與基金的社會(huì)資本可享受優(yōu)先股待遇，獲取預(yù)期回報(bào)；政府股份可作為劣后，重在實(shí)現(xiàn)公益性或準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等戰(zhàn)略意圖，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施有效供給。

捆綁模式。即盈利項(xiàng)目同公共設(shè)施捆綁運(yùn)作模式?？梢婪ㄒ酪?guī)將公益項(xiàng)目與商業(yè)項(xiàng)目合理搭配，做好結(jié)構(gòu)化安排，經(jīng)包裝后通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等方式，引入戰(zhàn)略投資者。一是將體育館、文化活動(dòng)中心、博物館等投資規(guī)模大的項(xiàng)目與城中村改造等收益較好的項(xiàng)目捆綁。以有盈利預(yù)期的商業(yè)住宅平衡帶有公益特點(diǎn)城市公共設(shè)施，提升項(xiàng)目的整體商業(yè)價(jià)值，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與積極性。二是將公共交通樞紐、交通站點(diǎn)、機(jī)場改擴(kuò)建項(xiàng)目分別與其配套服務(wù)設(shè)施捆綁，并依法依規(guī)配置土地、物業(yè)等開發(fā)經(jīng)營資源，平衡項(xiàng)目收益。對于無收益的道路項(xiàng)目，可著眼對沿線經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)和投資消費(fèi)的拉動(dòng)等正外部性因素，將其與周邊沿線商業(yè)服務(wù)設(shè)施捆綁，拓寬項(xiàng)目資金來源。三是行業(yè)捆綁。將建成區(qū)與郊區(qū)的污水收集處理、垃圾收集處理項(xiàng)目、公交交通保障項(xiàng)目等按行業(yè)整合“打包”，將增量項(xiàng)目和存量項(xiàng)目統(tǒng)一交給有資金實(shí)力、有經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)的市場主體統(tǒng)籌經(jīng)營，打破單體項(xiàng)目式的分散運(yùn)營模式，實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營，通過資源的集聚整合和優(yōu)化配置來降低成本，提高效益，吸引社會(huì)資本參與。

融資租賃模式。對于公共交通工具、大型設(shè)備、醫(yī)療器械等可移動(dòng)設(shè)備，可采取直接租賃的方式，由金融租賃公司出資購買相關(guān)設(shè)備，租給項(xiàng)目方使用，由項(xiàng)目方支付租金。租約期滿后，項(xiàng)目方可按照有關(guān)規(guī)定，選擇留購租賃物、續(xù)租或退租，減少購置設(shè)備一次性直接投入。對于已經(jīng)建成的市政管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，可采取售后回租的方式，將其所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給金融租賃公司后再將其回租，一次性融得一筆資金，達(dá)到盤活存量資產(chǎn)，拓寬融資渠道的目的。

針對城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的不同情況，上述融資模式可混合使用，同時(shí)還可通過結(jié)構(gòu)化安排，探索引入股權(quán)眾籌、資產(chǎn)證券化、社會(huì)捐贈(zèng)、招商引資等方式，最大化發(fā)揮比較優(yōu)勢，吸引社會(huì)資本參與。

結(jié)束語

在依托政府投融資平臺進(jìn)行城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到中央政策規(guī)范約束的背景下，必須樹立市場思維、金融思維，充分利用創(chuàng)新性的投融資模式和投融資工具，找準(zhǔn)政府部門與社會(huì)資本的結(jié)合點(diǎn)和共贏點(diǎn)，才能為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)注入強(qiáng)大動(dòng)力。（作者單位：石家莊循環(huán)化工園區(qū)管委會(huì)）