環(huán)保組織公益訴訟權(quán)構(gòu)建及其實施研究

竇溪萌 卿雪梅

作者簡介：竇溪萌（1988-），女，滿族，遼寧本溪人，四川省社會科學(xué)院法學(xué)所法律碩士（法學(xué)）研究生，研究方向：刑法與環(huán)境資源保護法。

卿雪梅（1989-），女，漢，四川自貢人，四川省社會科學(xué)院政治學(xué)所碩士研究生，研究方向：政治學(xué)理論。

摘要：公益訴訟是指環(huán)境基于其生態(tài)服務(wù)功能而提供可滿足人類多種需求的自然資源和生態(tài)產(chǎn)品所承載的公共性利益。環(huán)保組織作為公益訴訟的主體行使公益訴訟權(quán)能夠更好的維護權(quán)利受侵害的主體的合法權(quán)益。民間環(huán)保組織通過依法提起環(huán)境公益訴訟，客觀上可以發(fā)揮調(diào)和多元價值與橫平利益沖突的重要功能從而實現(xiàn)維護各類主體充分享有公共利益的權(quán)利。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；環(huán)保組織；環(huán)境權(quán)

一、公益訴訟

“公地悲劇”是經(jīng)濟學(xué)普遍熟知的一個現(xiàn)象。在國外有人做過這樣一項實驗：將一塊草地劃分為幾塊分配給牧羊人，但在劃分的幾塊草地中選出一塊作為公共用地，每個牧羊人都可以自由使用，實驗的結(jié)果可想而知：每個牧羊人都為了保持自己分配的土地不被破壞而選擇公共用地最終因過渡放牧而導(dǎo)致公共用地寸草不生。基于每個人都有將自己的生存空間和資源向外擴展的天性，如果公共利益處于無人管理的狀態(tài)下，每個人都會趨于自身利益的實現(xiàn)而無所顧忌的榨取公共資源為自己所用。羅馬時代的西塞羅曾提出了一個著名論言：公益優(yōu)先于私益。這是從宏觀上衡量公益與私益的關(guān)系，不過無論是公益還是私益只要受到了損害，受害者都應(yīng)該有救濟的途徑。正如一個牧羊人的羊群吃了另一個人的草地的時候，他可以向法院提起侵權(quán)之訴維護一己私益，但當(dāng)公共草地受到侵害的時候，由誰來提起公益訴訟呢？

我國2012年新修改的《民事訴訟法》第五十條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這便是我過民訴法關(guān)于公益訴訟制度的規(guī)定。國內(nèi)有學(xué)者將公益訴訟定義為：任何組織和個人都可以根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法活動。2012年《民事訴訟法》增設(shè)的公益訴訟制度具有如下特點：第一，訴訟目的的特殊性。公益訴訟不同于私益訴訟只涉及私人利益，公益訴訟制度的設(shè)立的目的是維護社會公共利益，以實現(xiàn)社會價值為目標(biāo)。第二，起訴主體的法定性、特殊性和廣泛性。法定性是指，在公益訴訟程序中，個人不具有原告的主體資格，必須有經(jīng)法定授權(quán)的機關(guān)和團體才能作為原告；特殊性與廣泛性是指民事公益訴訟的原告并不限于遭受違法行為侵害的直接利害關(guān)系人，但在傳統(tǒng)民事訴訟領(lǐng)域，原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人。第三，民事公益訴訟的提起并不以存在實際損害為前提條件，可以針對那些給社會公眾或不特定多數(shù)人造成潛在危害的不法行為提起民事公益訴訟。此次民訴法對公益訴訟制度的規(guī)定是對傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論的重大突破。但并沒有涉及相關(guān)主體資格的規(guī)定。

我國于2015年1月1日起正式實施《新環(huán)境保護法》，該法第五十八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟謀取經(jīng)濟利益?！痹摋l款將我國公益訴訟制度以條文形式明確規(guī)定，并且具體規(guī)定了有權(quán)進行訴訟的主體資格，必將對我今后我國環(huán)境保護公益訴訟活動產(chǎn)生深遠的影響。

我國訴訟法領(lǐng)域長期存在著一種理念即：只有自己的合法權(quán)益受到侵害的主體才具有原告的資格。但這種理念的弊端在于只考慮了公民個人的私人利益而忽略了公共利益的存在。因此，我認為，針對公共利益提起的訴訟的主體應(yīng)該包括：公民、法人、社會團體和國家機關(guān)。其中，公民提起公益訴訟的前提條件應(yīng)該包括其目的是為了維護公共利益而參加訴訟。作為國家和社會公共利益的代表，國家特色機關(guān)提起訴訟，不僅能夠使侵害社會公共利益的行為處于嚴(yán)密的監(jiān)督和有效遏制之下，維護公民、法人和國家的經(jīng)濟利益還可以在最大程度上保證起訴標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一公正，避免私人起訴可能產(chǎn)生的報復(fù)和爛訴弊端，實現(xiàn)訴訟的效率與效益。

二、環(huán)保組織

自上個世紀(jì)70年代末到90年代初是中國環(huán)保組織開始誕生到發(fā)展的階段。到了1995年“自然之友”組織發(fā)起了保護滇金絲猴和藏羚羊活動是我國民間環(huán)保組織發(fā)展的第一次高潮，到了2003年“北京地球村”與北京市市政府合作，進行了綠色社區(qū)試點工作使環(huán)保組織開始向基層滲透。截止2005年底我國各類民間環(huán)保組織已有2768家。目前我國符合《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定能夠具有環(huán)保公益訴訟主體資格的環(huán)保組織有700余家。但自2013年1月1日《民事訴訟法》修正案生效以來，原本以為會形成環(huán)境公益訴訟“訴訟爆炸”的現(xiàn)象并未出現(xiàn)，僅有中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友、和福建綠家園三家提起了公益訴訟。出現(xiàn)這種情形的原因主要有一下幾個方面：一是我國環(huán)保組織的發(fā)展不僅起步晚在數(shù)量上也遠不及發(fā)達國家，成員的規(guī)模更是有限。二是沒有規(guī)范的法律以及相關(guān)制度去明確環(huán)保組織的權(quán)利、義務(wù)等這就使環(huán)保組織在主體資格上缺乏法律的支持沒有提起環(huán)保訴訟的動力。三是資金來源運作問題使得其開展活動與政府、企業(yè)對抗時力不從心。

三、公益訴訟權(quán)構(gòu)建

面對如上問題我們應(yīng)該有相應(yīng)的對策來彌補實際操作中的不足。一方面，我們應(yīng)該建立環(huán)境公益訴訟激勵機制，鼓勵和支持符合資格的環(huán)保組織提起公益訴訟。另一方面，從立法的角度看，最高人民法院還應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)之上，進一步明確公益訴訟費用負擔(dān)規(guī)則并樹立典型案例。通過立法解釋和司法解釋進一步規(guī)范公益訴訟制度，對新環(huán)保法第五十八條的內(nèi)涵作出詳盡的解釋。中國當(dāng)下正處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展發(fā)飾的重要戰(zhàn)略時期，然而面對多方爆發(fā)的環(huán)境問題我們應(yīng)該完善相應(yīng)的解決機制。因此，價值多元化和利益沖突性決定了環(huán)境問題的破解必須建立在公眾參與的實踐理性基礎(chǔ)之上。那么在此背景下，民間環(huán)保組織通過依法提起環(huán)境公益訴訟，客觀上可以發(fā)揮調(diào)和多元價值與橫平利益沖突的重要功能。我們應(yīng)該還原環(huán)境公益訴訟的本來面目。以建立一種司法獨立和權(quán)力分離為內(nèi)容的制約與平衡機制，將可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟理性運用到司法制度的創(chuàng)新上去。

環(huán)境公益訴訟是生態(tài)文明建設(shè)制度的重要內(nèi)容，是可持續(xù)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。面對近年來此起彼伏的環(huán)境各類環(huán)境污染問題，我們不得不從各方面著手解決。但畢竟政府機構(gòu)的資源是有限的，政府也永遠不可能擁有足夠的力量在全國范圍內(nèi)監(jiān)測每一個污染源，因此，我們不能僅憑政府單方的作為或不作為來有效解決環(huán)境權(quán)的所以問題。但，居住在污染源附近的居民或者關(guān)注污染的環(huán)保組織他們是監(jiān)督污染行為最為經(jīng)濟而有效的監(jiān)控者。當(dāng)政府不能給你實施法律時，環(huán)保組織作為公益訴訟的主體應(yīng)運而生，其今后發(fā)揮的作用也令人期待。（作者單位：四川省社會科學(xué)院）

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