中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)緩慢原因分析

陳曉萍

摘要：多年來，在中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，由于法規(guī)機(jī)制不健全，相關(guān)部門宣傳不到位，農(nóng)民思維方式滯后，土地流轉(zhuǎn)模式較單一、農(nóng)民流轉(zhuǎn)權(quán)益未得到保障等因素影響，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度總體比較緩慢。本文從分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)、緩慢原因后得出結(jié)論，加快創(chuàng)新土地改革發(fā)展思路，盡快完善細(xì)化土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制，積極探索新型土地流轉(zhuǎn)模式，努力尋找流轉(zhuǎn)瓶頸制約，是加速推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，農(nóng)民持續(xù)增收和社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；緩慢原因分析；建議；中國(guó)

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意義

自新中國(guó)成立以來，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都十分重視農(nóng)村土地問題。尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90時(shí)代以后，隨著改革開放在我國(guó)全方位的展開，我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，使得土地資源變得更加稀缺，如何有效的規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為了深化城鎮(zhèn)一體化改革的重點(diǎn)。2014年11月國(guó)家出臺(tái)了文件：《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，《意見》針對(duì)實(shí)現(xiàn)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、形成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)新格局、大力培育和扶持多元化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益等深化農(nóng)村土地制度改革提出了總體要求，為了更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，改革現(xiàn)有的發(fā)展經(jīng)營(yíng)模式，推行新的多模式經(jīng)營(yíng)指明了方向。目前在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)存在的主要問題就是農(nóng)村勞動(dòng)力過剩，而農(nóng)民的收入增長(zhǎng)卻很緩慢，如何解決這一問題，讓廣大的農(nóng)村人民也能和城鎮(zhèn)人民共享改革的成果，是當(dāng)前我們黨和政府需要急切解決的。多年實(shí)踐證明，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有利于形成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化，有助于農(nóng)民增加收入，也有助于保障我國(guó)糧食供給保障農(nóng)民利益，同時(shí)也有助于優(yōu)化土地資源配置，提高勞動(dòng)效率。

二、 中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民處置土地的一種行為，但是需要農(nóng)戶保留土地承包權(quán)，同時(shí)也需要農(nóng)戶把之前和村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的合同形式獲得的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他的農(nóng)戶或者組織，并從中獲得相應(yīng)的收益。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種市場(chǎng)行為，也是農(nóng)戶們按照自愿、平等的原則進(jìn)行的一種交易行為，但是總體來看其主要有一下特點(diǎn)：

1. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度加快。截至2013年底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積34億畝，是2008年底的3.1倍，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%，比2008年底提高17.1個(gè)百分點(diǎn)。隨著我國(guó)農(nóng)村大量的勞動(dòng)力涌入城市務(wù)工，也使得農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整主要偏向于二、三產(chǎn)業(yè)，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，各地的農(nóng)村農(nóng)地的流轉(zhuǎn)速度和流轉(zhuǎn)面積在不斷的擴(kuò)大，且呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢(shì)。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)分布不均勻。從2013年全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積看，各地區(qū)分布很不均衡。耕地流轉(zhuǎn)面積占耕地承包面積比重較大的前10個(gè)省（市）分別是上海、北京、江蘇、浙江、重慶、黑龍江、廣東、湖南、河南、福建。流轉(zhuǎn)面積比上年增長(zhǎng)幅度較大的10個(gè)?。▍^(qū)）分別有甘肅、河南、山西、河北、寧夏、遼寧、湖北、貴州、山東和安徽。

3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)呈上升態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例占全國(guó)耕地面積的26%，耕地流轉(zhuǎn)的主要去向仍為農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)面積規(guī)模在50畝以上的專業(yè)大戶超過287萬戶，家庭農(nóng)場(chǎng)超過87萬個(gè)。

4.土地流轉(zhuǎn)形式多樣。隨著全國(guó)土地流轉(zhuǎn)主體的在不斷的多樣化，土地流轉(zhuǎn)的方法和形式也越來越多，由傳統(tǒng)的出租、轉(zhuǎn)包，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀牍山?jīng)營(yíng)等多種方式并存，當(dāng)前我國(guó)大部分地區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)形式仍然是以轉(zhuǎn)包和出租為主，這一塊占土地流轉(zhuǎn)的60%左右。同時(shí)，“反租倒包”也是重要的流轉(zhuǎn)形式。

5.流轉(zhuǎn)主題呈現(xiàn)多元化。目前，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積中流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的占65%以上，流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社的近20%。土地流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營(yíng)開發(fā)內(nèi)容基本涵蓋了農(nóng)業(yè)所有行業(yè)，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目充分利用了土地資源，經(jīng)濟(jì)效益明顯。農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后，既可取得土地流轉(zhuǎn)收益，又可從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，打工掙錢，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收。

三、中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)緩慢原因分析

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中法制機(jī)制不健全

80年代以來，中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)從無到有的過程，從不規(guī)范不完善到逐步規(guī)范、完善的過程。不過因?yàn)檗r(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的長(zhǎng)期發(fā)展中沒能及時(shí)的結(jié)合時(shí)代背景、和周圍環(huán)境因素的變化，加上我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中缺乏地方想輔助的規(guī)章出臺(tái)，這就使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶有一定的盲目性和隨意性，隨著而來的就是土地糾紛的增加，土地侵權(quán)行為也常有發(fā)生。如果上述的問題得到一定的法律法規(guī)有關(guān)約束和引導(dǎo)，那這些問題出現(xiàn)的可能性就會(huì)降低。

2. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策宣傳力度不夠

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也帶動(dòng)著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，征地拆遷工作也在不斷推進(jìn)，農(nóng)民看到了土地潛含著更大的效益，在一定程度上刺激了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性、另外一個(gè)方面，農(nóng)村各級(jí)單位對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的工作認(rèn)識(shí)不到位，使得一些地方的土地流轉(zhuǎn)處于沒政府引導(dǎo)的局面，這就不能及時(shí)的為農(nóng)民提供相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。此外，有一些農(nóng)民對(duì)于政府出臺(tái)的有些政策不理解，認(rèn)識(shí)和理解不夠，擔(dān)心在土地流轉(zhuǎn)的過程中會(huì)喪失掉自己的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，擔(dān)心會(huì)影響自己今后的生計(jì)，導(dǎo)致這些農(nóng)民不愿意把自己手上的土地流轉(zhuǎn)出去，這就影響到了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程安排，影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步穩(wěn)定發(fā)展。

3.融資困難制約了規(guī)模化經(jīng)營(yíng)

由于農(nóng)戶一般貸款擔(dān)保單位較少，許多農(nóng)業(yè)大戶在土地的開發(fā)利用上面存在嚴(yán)重的資金短缺，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模速度和規(guī)?；?jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)。近年來，國(guó)家、各省區(qū)（市）均陸續(xù)發(fā)布文件要求加快土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，特別要求建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，鼓勵(lì)出臺(tái)金融支農(nóng)政策，但在出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)貸款前，受讓流轉(zhuǎn)土地所需資金要靠自身籌集，資金不足影響了流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。

4.農(nóng)地流轉(zhuǎn)土地被改變農(nóng)業(yè)用途

近年來，由于土地價(jià)格上升，房?jī)r(jià)上升等因素，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)之后改變農(nóng)地使用性質(zhì)，農(nóng)地變成了非農(nóng)地。同時(shí)，有些地區(qū)部門通過土地流轉(zhuǎn)方式，假借名目、改頭換面把農(nóng)地變?yōu)樯逃玫鼗蚱渌猛?，一些地方在流轉(zhuǎn)過程中給予農(nóng)民比種地更高的報(bào)酬，以土地流轉(zhuǎn)名義獲取土地留作他用。

5.政府及中介土地流轉(zhuǎn)管理能力較弱

自從在農(nóng)村開展家庭承包制以來，農(nóng)村集體組織的作用就在大大減少，農(nóng)民通過這個(gè)平臺(tái)處理問題也會(huì)越來越少。另外一個(gè)方面，政府部門在土地流轉(zhuǎn)過程中，也缺少一定的引導(dǎo)和監(jiān)管，沒能充分行使政府職能，中介組織作用沒有具體實(shí)施和落實(shí)，農(nóng)村土地使用權(quán)沒有真正的融合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也沒有按照一定的框架在穩(wěn)步推進(jìn)，這樣松散的模式就不會(huì)有效的把國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)的惠農(nóng)政策和改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等有機(jī)結(jié)合，也會(huì)影響到農(nóng)民決策的信息來源渠道和信息數(shù)量不足和滯后。

土地制度改革是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的核心內(nèi)容。我國(guó)應(yīng)盡快制訂完善土地政策和法律機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度，在穩(wěn)定基本農(nóng)田前提下，不斷加快對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的解決，幫助農(nóng)民就業(yè)，加快農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，幫助農(nóng)民增加收入，更好的改善農(nóng)村的生活條件。（作者單位：新疆自治區(qū)發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究院，能源與交通研究所）

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