社區(qū)治理之社區(qū)公共服務(wù)研究

龔江鋒

摘要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府和企業(yè)在體制改革中移交出了部分社會職能，而這一部分社會職能主要有社區(qū)來承擔(dān)，也就形成了現(xiàn)階段的以社區(qū)為主導(dǎo)的居民自治管理體制。本文從介紹貴陽市花溪區(qū)某社區(qū)社會公共服務(wù)的總體概況著手，對影響社區(qū)公共服務(wù)的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)工作人員、社區(qū)居民參與、社區(qū)公共組織和社區(qū)公共服務(wù)資金等五個因素進行研究分析，并根據(jù)其現(xiàn)行的社區(qū)治理制度提出相應(yīng)意見和建議，以期社區(qū)能夠更好更快地發(fā)展和進步。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；公共服務(wù)；居民自治；改善措施

1.研究背景

發(fā)展和完善社區(qū)公共服務(wù)，是社區(qū)基層治理實踐的重要內(nèi)容，是基層社會管理創(chuàng)新的重要領(lǐng)域。從目前看，社區(qū)公共服務(wù)理論相對滯后于社區(qū)建設(shè)實踐的發(fā)展，具體表現(xiàn)是：理論上社區(qū)公共服務(wù)這個概念尚無統(tǒng)一的定論，在實踐與理論方面都存在著與公共服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等概念的混同使用，甚至存在有交叉、矛盾等一系列問題。有部分學(xué)者指出，在現(xiàn)階段我國社會轉(zhuǎn)型期，以市場為導(dǎo)向的社會服務(wù)模式占主流地位，怎么使社區(qū)公共服務(wù)理念進入公共話語系統(tǒng)，是社會知識界和政府部門面臨的一項緊迫任務(wù)。因此，在社會治理的基礎(chǔ)上對社區(qū)公共服務(wù)進行探討，不但有利于社區(qū)公共服務(wù)實踐的發(fā)展，還能夠在某種意義上推動社區(qū)公共服務(wù)理論的發(fā)展。

社區(qū)——社會的細(xì)胞，是我們?nèi)粘Ｉ钪兄匾囊粋€群眾基礎(chǔ)機構(gòu)。在居住一個固定區(qū)域的居民中起到一個連接橋梁的作用，與居民群眾的生活息息相關(guān)。社區(qū)管理是以街道黨工委和街道辦事處為主導(dǎo)，有社區(qū)職能部門、社區(qū)內(nèi)各單位和全體居民共同參與的區(qū)域性、全方位的自我教育、自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督的行為。而如今我國正處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟和社會不斷發(fā)展，居民生活水平生活條件逐步提高，社區(qū)管理的重要性日趨凸顯，對社區(qū)管理的要求也逐漸嚴(yán)格，他們需要更加安全環(huán)保、服務(wù)到位、管理體制成熟的居住環(huán)境。

2.基本概念的界定

2.1社區(qū)治理概述

社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織與居民及轄區(qū)單位等基于市場原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，協(xié)調(diào)合作，有效供給地社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機制。同時，社區(qū)治理是治理理論在社區(qū)領(lǐng)域內(nèi)的實際運用，是社區(qū)范圍內(nèi)的多個政府、非政府組織機構(gòu)，根據(jù)正式的法律、法規(guī)及非正式社區(qū)規(guī)范、公約和約定等，通過協(xié)商談判、協(xié)調(diào)互動與協(xié)同行動對涉及社區(qū)共同利益的公共事務(wù)進行的有效管理，從而增強社區(qū)凝聚力，增進社區(qū)成員社會福利，推進社區(qū)發(fā)展進步過程。

從社區(qū)治理的角度來講，社區(qū)治理基本上包括以下涵義：（1）社區(qū)治理主體多元化——在政府外，還有其他治理主體；（2）社區(qū)治理內(nèi)容擴大化——社區(qū)治理的內(nèi)容涉及社區(qū)居民社會生活的多方面，事關(guān)他們切身利益；（3）社區(qū)治理目標(biāo)過程化——社區(qū)治理除了明確的任務(wù)目標(biāo)外，過程目標(biāo)也是其所注重的因素；（4）社區(qū)治理是多維度、互動過程——多維度、互動過程使社區(qū)治理是源于人們的同意和認(rèn)可，而不是外界的強制和壓力。

2.2社區(qū)公共服務(wù)概述

在我國，“社區(qū)公共服務(wù)”概念首先由楊團提出。社區(qū)公共服務(wù)是以社區(qū)為單位提供社會公共服務(wù)，廣義上的社區(qū)公共服務(wù)包含社區(qū)福利服務(wù)，與私人性質(zhì)的小商品服務(wù)不同——不同性質(zhì)、不同的投入機制與運行機制。西方國家無專門社區(qū)公共服務(wù)概念，而是把立足于社區(qū)的社會服務(wù)稱為社區(qū)服務(wù)，即不存在與社會服務(wù)或社會福利服務(wù)相分離的社區(qū)服務(wù)概念。國際通行的社會服務(wù)概念通常是由福利服務(wù)、公共服務(wù)和具有社會導(dǎo)向的公民個人服務(wù)或稱社會化的私人服務(wù)等部分組成。社會福利服務(wù)與社會化的私人服務(wù)的服務(wù)對象是個人，而公共服務(wù)的對象則是有著公共需求或共同偏好的消費者群體。社會福利服務(wù)因其公益性可納入廣義的社會公共服務(wù)范疇內(nèi)，從而使社會服務(wù)重組為公共服務(wù)與具有社會導(dǎo)向的個人服務(wù)。

社區(qū)公共服務(wù)是社區(qū)服務(wù)主體，在“以人為本”的理念指導(dǎo)下，為滿足社區(qū)居民的公共需求，為全體社區(qū)居民提供的以公共物品為主要內(nèi)容的社會公共服務(wù)。可從以下幾個方面把握其涵義：（1）社區(qū)公共服務(wù)主體——政府、非營利組織、志愿者及其他社會組織；（2）社區(qū)公共服務(wù)對象——全體社區(qū)居民；（3）社區(qū)公共服務(wù)目標(biāo)——滿足社區(qū)公共需求；（4）社區(qū)公共服務(wù)屬性——社會公共服務(wù)；（5）社區(qū)公共服務(wù)理念——以社區(qū)居民為本；（6）社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容——提供公共物品。

3.社區(qū)公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在問題

該文研究所選的社區(qū)在貴陽市花溪區(qū)內(nèi)，選擇該社區(qū)一方面因為花溪區(qū)是郊區(qū)，近幾年來城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，所以各方面建設(shè)處于不斷完善的階段，尤其是剛開始起步的社區(qū)建設(shè)工作使得花溪區(qū)在社區(qū)發(fā)展上顯得不夠成熟，不過，為社區(qū)建設(shè)方案創(chuàng)造出更多的研究機會和突破口。通過對調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)存在以下問題：

3.1文體服務(wù)方面

社區(qū)組織外來流動人口開展文娛活動，以豐富他們的社區(qū)生活，社區(qū)還組織青少年參加文藝活動，如每年的兒童節(jié)、清明節(jié)組織開展掃墓活動?？墒?，現(xiàn)在的社區(qū)轄區(qū)人口多，覆蓋面廣，社區(qū)在建設(shè)文娛基礎(chǔ)設(shè)施和開展社區(qū)活動方面沒有很好的重視，也沒有根據(jù)實際情況開展有針對性的社區(qū)活動，讓社區(qū)群眾廣泛參與，豐富人們的生活，僅在特別的節(jié)日社區(qū)會組織群眾開展活動，平時一般沒有較大的集體性活動。

3.2救助保障方面

隨著不斷完善社會保障體系，社區(qū)積極穩(wěn)妥地實施黨和政府政策，使區(qū)域內(nèi)居民充分享受到黨和政府的政策。但是同時，在社區(qū)實際調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)養(yǎng)老助殘活動開展仍欠成熟，沒看到相關(guān)設(shè)施，只看到殘疾人救助站的掛牌在社區(qū)，當(dāng)問及社區(qū)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人時得到的解答是，社區(qū)門口的掛牌只為了虛設(shè)，“一套班子多塊牌子”的現(xiàn)象相當(dāng)正常。

3.3便民利民方面

黨工委、辦事處緊抓社區(qū)服務(wù)這個社區(qū)工作的要害，社區(qū)辦事處將各部門辦事流程進行了公開并將勞動保障、救災(zāi)救助、合作醫(yī)療、法律服務(wù)等工作匯集一起，執(zhí)行“一站式”服務(wù)。不過，通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)居民中70%的人認(rèn)為社區(qū)應(yīng)在技術(shù)培訓(xùn)、信息咨詢和政策鼓勵方面以更好地促進就業(yè)。

3.4醫(yī)療衛(wèi)生方面

該社區(qū)現(xiàn)在社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生中心設(shè)有全科醫(yī)療、公共衛(wèi)生科、預(yù)防保健科等科室，康復(fù)病床，配有心電圖、B超、血球分析儀等。但是，醫(yī)療人員編制少，醫(yī)療水平不高，且多數(shù)社區(qū)轄區(qū)并無所屬大型的醫(yī)療機構(gòu)，所屬醫(yī)院也很少，多是小型診所，難以滿足社區(qū)居民的醫(yī)療需求。

4.影響社區(qū)公共服務(wù)的因素

4.1社區(qū)文娛和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施不足

現(xiàn)在的社區(qū)轄區(qū)人口多，覆蓋面廣，社區(qū)在建設(shè)文娛基礎(chǔ)設(shè)施和開展社區(qū)活動方面沒有很好的重視，也沒有根據(jù)實際情況開展有針對性的社區(qū)活動，讓社區(qū)群眾廣泛參與，豐富人們的生活，僅在特別的節(jié)日社區(qū)會組織群眾開展活動，平時一般沒有較大的，集體性的活動。醫(yī)療人員編制少，醫(yī)療水平不高，且多數(shù)社區(qū)轄區(qū)并無所屬大型的醫(yī)療機構(gòu)，所屬醫(yī)院也很少，多是小型診所，難以滿足社區(qū)居民的醫(yī)療需求。

4.2社區(qū)工作人員在量和質(zhì)上狀況欠佳

目前，多數(shù)該社區(qū)工作者學(xué)歷普遍不高。其次，社區(qū)工作人員的高齡化。

社區(qū)工作人員來源范圍比較小，隊伍結(jié)構(gòu)在某種程度上不夠合理。社區(qū)工作者隊伍結(jié)構(gòu)不合理、人員素質(zhì)偏低，還存在年齡偏大、文化程度普遍低下等問題，不能達到工作的需要，并且與中央民政部建議的社區(qū)工作專業(yè)化、社會化和職業(yè)化的要求還有很大距離。此外，社區(qū)并沒有在上崗之前的相關(guān)知識技能的培訓(xùn)。然而，該社區(qū)沒有做到這些，導(dǎo)致社區(qū)工作者在服務(wù)大眾的時候效率不高，并且存在很多形式化現(xiàn)象。

4.3社區(qū)居民沒有參與到社區(qū)治理

在社區(qū)治理中，社區(qū)居民的參與是基礎(chǔ)，是自治的核心，也是一個難點。

當(dāng)前社區(qū)治理中居民參與的人數(shù)逐步增加，參與渠道逐步拓寬，參與形式和內(nèi)容得以擴展，但社區(qū)居民參與在取得以上進展的同時，還存在一些比較明顯的問題。組織活動參與不夠主動，居民參與普遍性不高。社區(qū)參與廣度與深度有限。社區(qū)居民參與制度化渠道不暢。

4.4社區(qū)社會組織存在缺陷

社區(qū)社會組織是由社區(qū)居民、駐區(qū)企事業(yè)單位組成的，以滿足居民不同需求為目的，以社區(qū)為活動范圍的公益性、非營利性、服務(wù)性的社會團體。社區(qū)社會組織除具有非政治性，非營利性和志愿性等一般社會組織的屬性外，還有以下的特征：服務(wù)對象是社區(qū)居民，活動范圍在社區(qū)，活動影響主要限于社區(qū)。

從目前的社區(qū)來看，社區(qū)社會組織的發(fā)展?fàn)顩r良好，但還是存在許多不足。社區(qū)社會組織的種類不全、規(guī)模不大、數(shù)量不多。政策法規(guī)依據(jù)不全，政府扶持力度不大，從業(yè)人員的就業(yè)、保險、報酬無法保障。管理能力缺乏，結(jié)構(gòu)老化，組織成員多由離退休人員、無學(xué)識背景的低保戶組成。社會公眾認(rèn)知度不足，只有少部分人清楚其職能，沒有一個社會組織建有服務(wù)網(wǎng)站，基本沒有向外宣傳。

4.5社區(qū)公共服務(wù)資金缺口很大

社區(qū)開展活動的經(jīng)費幾乎都是靠募捐或者別的企業(yè)贊助，而社區(qū)工作處對此缺少合適的互動，比如，幫助籌措資金、提供經(jīng)費支持之類的.但該社區(qū)的社區(qū)服務(wù)中心是站在中立狀態(tài)下，對此幾乎是不管不顧。社區(qū)治理組織包括：社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會以及社區(qū)公共服務(wù)站等。社區(qū)治理組織的日常開銷和運作都需要大量的資金投入。社區(qū)的良好運作還需要大量的工作人員，工作人員的待遇也成為一筆大的開銷。

5.解決社區(qū)公共服務(wù)問題的對策建議

5.1加強社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

社區(qū)應(yīng)建設(shè)足量的文娛基礎(chǔ)設(shè)施，專門成立機構(gòu)組織開展文娛活動，定期組織社區(qū)居民進行學(xué)習(xí)和交流，大力宣傳，讓更多的居民參與其中；有針對的開展不同年齡段，不同群體的活動，豐富社區(qū)生活，如組織老年人成立老年大學(xué)、老年棋牌類協(xié)會等，定期舉行活動，青少年則成立俱樂部、少年宮，定期開展運動會。此外，還可以分時段和季節(jié)舉行全區(qū)都參與的大型文娛類活動。

社區(qū)應(yīng)加大對衛(wèi)生服務(wù)中心的投入，引進人才，優(yōu)化醫(yī)療人員的組成比例。組織衛(wèi)生機構(gòu)人員定期到其他醫(yī)院進行交流，學(xué)習(xí)經(jīng)驗，對社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)的人員進行培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高醫(yī)療技術(shù)水平。社區(qū)還應(yīng)和其他社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)建立聯(lián)動機制，共享其醫(yī)療資源，以滿足本社區(qū)居民的基本醫(yī)療服務(wù)。

5.2改善社區(qū)治理的人力資源狀況

改革管理體制和用人機制。目前，社區(qū)建設(shè)的宗旨是構(gòu)建起社區(qū)居委會和職業(yè)化社區(qū)工作者的“選聘分開”社區(qū)治理模式，完善社區(qū)治理布局。即讓聘用者職業(yè)化，讓民選者以志愿者的身份真真正正地成為社區(qū)居民利益的代言人。

制定社區(qū)工作者隊伍建設(shè)規(guī)劃，科學(xué)的分類管理。將社區(qū)工作者隊伍建設(shè)計劃放入城市社區(qū)建設(shè)規(guī)劃當(dāng)中，確保社區(qū)工作者隊伍建設(shè)與社區(qū)建設(shè)同步發(fā)展。招攬職業(yè)化、專業(yè)化的社區(qū)工作者，從社會聘請產(chǎn)生，具有比較高的專業(yè)水平，沒有區(qū)域限制，具體人數(shù)根據(jù)工作的需要而定。同時廣招社區(qū)志愿者，以及志愿從事社區(qū)服務(wù)事宜的人，人數(shù)不限。此外，該社區(qū)應(yīng)根據(jù)自身特點制定科學(xué)的分類管理。

5.3注重社區(qū)居民參與及其效果評估

社區(qū)應(yīng)加強宣傳力度，使居民及時地獲取較全面信息。街道辦事處和社區(qū)居民委員會在組織成立時，宣傳該組織的用途與效果。在各種活動開展之前，盡量讓社區(qū)居民知道，提高居民的參與度，而居民也應(yīng)該盡可能的從自身情況出發(fā)，獲取相應(yīng)的信息，參與社區(qū)建設(shè)。

可以一下幾個方面著手：培養(yǎng)居民自治意識。挖掘居民參與渠道，擴寬參與渠道，完善參與制度。完善治理結(jié)構(gòu)，營造外部環(huán)境。

5.4扶持社會組織的發(fā)展

大力宣傳社區(qū)社會組織的作用，吸引廣大企事業(yè)單位成立社區(qū)社會組織；加大培育社會組織力度，涉及全方位服務(wù)——法律援助、醫(yī)療服務(wù)、文化生活青少年心理咨詢等。

出臺相關(guān)的扶持政策，推動社區(qū)社會組織協(xié)調(diào)發(fā)展，降低準(zhǔn)入門檻，簡化登記手續(xù)，給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)和政策扶持，合法的社區(qū)社會組織要去民政部門登記注冊。

推進人才隊伍建設(shè)，發(fā)揮社會工作的作用。加強社會工作專業(yè)培訓(xùn)，有計劃地對社區(qū)工作人員進行職業(yè)培訓(xùn)和資格考試，該社區(qū)是由從農(nóng)村演變而來的“農(nóng)村社區(qū)”，不論是經(jīng)濟基礎(chǔ)，還是居民素質(zhì)都有待提高。

5.5豐富社區(qū)資金籌集方式

使社區(qū)良好穩(wěn)步發(fā)展，就需要建立社會籌集為主、政府資助為輔的多層次、多種經(jīng)濟成份并存的社區(qū)服務(wù)投資體制。社會籌資主要有社區(qū)經(jīng)濟的支持，街道、居委會辦的經(jīng)濟實體，社區(qū)經(jīng)濟的收入是發(fā)展社區(qū)服務(wù)的重要資金來源；社區(qū)服務(wù)的自我積累；社會福利募捐資金的投入；社會各界、國內(nèi)外友好團體與個人的援助；社會團體、社區(qū)內(nèi)的機關(guān)、企事業(yè)單位的支持。

制定合理的社區(qū)服務(wù)發(fā)展的計劃，合理布局社區(qū)服務(wù)設(shè)施，盡量避免重復(fù)建設(shè)。社區(qū)服務(wù)的基本設(shè)施建設(shè)，國家各級計劃部門進行立項，各級財政拿出一部分資金開展，作為國家對發(fā)展社區(qū)服務(wù)的政策性的引導(dǎo)和物質(zhì)性的鼓勵。

社區(qū)服務(wù)資金必須堅持取之于民、用之于民的原則。社區(qū)服務(wù)的資金大部分源于社廣大群眾，從老百姓手里集中來的一分一毫都不應(yīng)該挪作他用，而須用來為老百姓謀福利，用來發(fā)展為居民這真正提供生活便利和福利的社區(qū)服務(wù)事業(yè)。

6.結(jié)論

社區(qū)是城市基本構(gòu)成單位，是三個文明建設(shè)的主要陣地，是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)。推進社區(qū)建設(shè)是國家適應(yīng)新時期社會發(fā)展需要，加強城市工作作出的戰(zhàn)略決策。社區(qū)應(yīng)立足居民所需，突出服務(wù)亮點，實現(xiàn)共駐共建，抓住機遇，努力發(fā)展，建設(shè)一批實用性的基礎(chǔ)設(shè)施。希望社區(qū)服務(wù)中心能夠調(diào)動大家的參與積極性，共同的管理好自己的社區(qū)。

通過近幾年的改革和發(fā)展，社區(qū)也逐漸煥發(fā)了新的面貌。筆者從五個方面闡述了社區(qū)的現(xiàn)狀以及存在的問題，并根據(jù)現(xiàn)狀對照其他社會管理模式和體制較為完善的社區(qū)，提出意見和建議，進行歸納和總結(jié)。在此希望本文能夠為社區(qū)治理的發(fā)展提供一定的理論依據(jù)，同時也為社區(qū)的建設(shè)提供借鑒意見。（作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院）

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