論新時(shí)期中國(guó)行政管理體制改革與突破點(diǎn)

涂戰(zhàn)勝

摘要：自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革后，中國(guó)與國(guó)外在經(jīng)濟(jì)文化政治方面的互動(dòng)邊逐漸加強(qiáng)，公共管理（Public Administration）這詞也逐漸被民眾知曉，但過(guò)去常將其翻譯為行政管理，從而導(dǎo)致了一些片面甚至誤導(dǎo)性的認(rèn)識(shí)存在。其實(shí)公共管理與行政困難相伴產(chǎn)生，并不斷完善和發(fā)展。

政治體制改革一個(gè)主陣地就是政管理體制改革，這是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，而主動(dòng)采取的建設(shè)性改革方略，并會(huì)一直貫穿于社會(huì)主義初級(jí)階段。本文主要立足于目前的新形勢(shì)下，就中國(guó)的行政管理體制改革進(jìn)行較為深入的分析，指出未來(lái)的的突破點(diǎn)并給出一些建議。

關(guān)鍵詞：公共管理；行政管理；改革

1.引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的政治體制改革就一直在探索與發(fā)展，取得了很大成就。政府職能轉(zhuǎn)變邁出了重要步伐，政府職能更加符合社會(huì)管理的要求；政府組織結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)得到明顯改善；政府施政理念和管理方式發(fā)生了根本性變化，依法行政開(kāi)始步入軌道，民主行政取得長(zhǎng)足發(fā)展。現(xiàn)行的行政管理體制大體上滿足社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，生產(chǎn)力發(fā)展的要求。

服務(wù)型政府和法治政府是行政管理體制改革理論研究過(guò)程中在新概念上的一個(gè)首創(chuàng)。涉及到多個(gè)方面，如在政府運(yùn)行、行政監(jiān)督和管理方式等方面。在服務(wù)型政府和法治政府建設(shè)的路徑和方式的選擇上，政府必須多管齊下、多方著手來(lái)推進(jìn)改革建設(shè)。以深化行政管理體制改革為最終目標(biāo)，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以服務(wù)型政府和法治政府建設(shè)為切入點(diǎn)，堅(jiān)持正確的改革方向、堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、堅(jiān)持抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、堅(jiān)持積極穩(wěn)步推進(jìn)，改革逐漸深入，實(shí)質(zhì)性的解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律與現(xiàn)有體制適應(yīng)性上的障礙與困難，建立與當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀相匹配的成熟規(guī)范的行政管理體制。

2.現(xiàn)有行政管理體制改革成就

我國(guó)在主體上圍繞著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，通過(guò)不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律來(lái)對(duì)現(xiàn)有的行政管理體制經(jīng)行適應(yīng)性改革，以達(dá)到最大限度的為經(jīng)濟(jì)建設(shè)鋪路，成績(jī)斐然，政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能得到完善，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，使其體系和機(jī)制更加健全，市場(chǎng)的調(diào)節(jié)監(jiān)管的職能要進(jìn)一步改進(jìn)，市場(chǎng)自主監(jiān)管體系需更加健全。同時(shí)，按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，不斷強(qiáng)化社會(huì)職能的管理，完善社會(huì)政策的制定，創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制，應(yīng)急情況管理的能力和水平進(jìn)一步提高。

2.1施政理念和管理方式發(fā)生了質(zhì)的變化

在施政理念上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益是政府管理的根本目的，實(shí)質(zhì)上我國(guó)政府應(yīng)該是服務(wù)型政府，有限政府、責(zé)任政府、法治政府、效能政府等新型行政理念已經(jīng)得到普遍認(rèn)同，以人為本的管理理念得到政府的重視，政府職能的出發(fā)點(diǎn)和目的是維持和滿足群眾最根本利益。

在管理方式上，應(yīng)大力推進(jìn)政府績(jī)效管理評(píng)估。從上世紀(jì) 90 年代起，我國(guó)開(kāi)始了一些地方政府和部門的績(jī)效評(píng)估的探索。國(guó)務(wù)院也指出，“要制定科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容和指標(biāo)體系，建立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績(jī)觀。”自此之后，我國(guó)政府開(kāi)始試行政府績(jī)效評(píng)估。同時(shí)，在管理方式上，大幅度減少和規(guī)范行政審批，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，推進(jìn)依法行政，推行電子政務(wù)，在工作作風(fēng)上我國(guó)政府有了很大的改進(jìn)，行政效率也顯著提高。

2.2政府職能的轉(zhuǎn)變?cè)絹?lái)越符合社會(huì)管理的要求

行政職能、行政機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是行政管理體制改革的主要要素，其中轉(zhuǎn)變政府職能是行政管理體制改革的核心，機(jī)構(gòu)整合是重要載體，完善運(yùn)行機(jī)制則是一項(xiàng)應(yīng)該常抓不懈的任務(wù)。1988 年以來(lái)的多次體制改革，都把轉(zhuǎn)變政府職能作為一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)對(duì)待，歷經(jīng)多年的努力，明確政府職能、理順職責(zé)關(guān)系、改進(jìn)職能實(shí)現(xiàn)方式等各方面都取得了顯著成效；通過(guò)實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)和政社分開(kāi)，政府職能轉(zhuǎn)變到主要抓經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，就目前情況來(lái)看，以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系框架以初步建立，已初步確立市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性地位；政府宏觀調(diào)控方式也由以前比較單一的行政手段過(guò)渡到經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等多方式調(diào)控的階段。

2.3政府機(jī)構(gòu)改革效果顯著

精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)是機(jī)構(gòu)改革的基調(diào)。在經(jīng)過(guò)多次的改革之后，政府的權(quán)力逐漸下放到地方、社會(huì)和基層，經(jīng)過(guò)多次調(diào)整之后中央與地方的關(guān)系逐漸合理化，一定程度上更大的發(fā)揮了地方、社會(huì)以及基層組織的積極性。最突出的是 2007 年開(kāi)始的大部制改革，其目的是促進(jìn)政府事務(wù)的綜合管理與協(xié)調(diào)。在此之間，政府組織機(jī)構(gòu)數(shù)量進(jìn)一步減少，多個(gè)部門間的協(xié)調(diào)困難也隨之減少，政府的運(yùn)作效率進(jìn)一步得到提高，建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求基本適應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)架構(gòu)。

2.4依法民主行政取得長(zhǎng)足的發(fā)展

經(jīng)過(guò)歷次行政改革，我國(guó)在民主行政方面取得了顯著進(jìn)展。我們不斷發(fā)展社會(huì)主義民主，發(fā)展和擴(kuò)大農(nóng)村、城市和企業(yè)的基層民主，促進(jìn)公民參與民主監(jiān)督，特別是近年來(lái)開(kāi)展的政府上網(wǎng)工程、市民評(píng)議政府部門和問(wèn)責(zé)官員、公推公選地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部、聽(tīng)證制度的廣泛推行，以及村民自治選舉的深滬和發(fā)展等，促進(jìn)了公民對(duì)政治生活和公共管理的直接參與，對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生了重大的影響。同時(shí)，推進(jìn)決策的科學(xué)化與民主化，國(guó)務(wù)院和各地方政府就建立公民參與、專家咨詢和集體決策有機(jī)結(jié)合決策機(jī)制，公正透明的集體決策、專家咨詢和社會(huì)公示制度機(jī)已經(jīng)逐步制度化，如在針對(duì)自來(lái)水、燃?xì)庹{(diào)價(jià)等問(wèn)題逐漸開(kāi)始實(shí)行社會(huì)聽(tīng)證制度。

2.5干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)取得進(jìn)一步優(yōu)化

新時(shí)期以來(lái)，我國(guó)在行政管理體制改革方面取得了重大成就，不斷加強(qiáng)行政理念、機(jī)構(gòu)設(shè)置、政府職能、人事制度、行政機(jī)制和行政方式等，行政管理體制已逐步適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。然而，受到經(jīng)濟(jì)體制改革以及社會(huì)領(lǐng)域等一些復(fù)雜情況的影響和制約，目前行政管理體制任然存在一些不太符合完善社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)時(shí)代方向的方面。

3.當(dāng)前我國(guó)行政管理體制改革面臨的問(wèn)題

當(dāng)先中國(guó)處于新的歷史轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)常態(tài)較過(guò)去也有很大變化。深化政治體制改革的呼聲愈發(fā)高漲，來(lái)自內(nèi)部與外部的力量都迫使我們必須去面對(duì)迫目前的政治管理體制中存在的問(wèn)題與弊端，通過(guò)不斷的反思與革新，打開(kāi)新的符合當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向大趨勢(shì)的政治管理之路。

3.1政府職能層面中的突出問(wèn)題

政府職能在基層出現(xiàn)主觀意識(shí)或者客觀條件限制上面的偏差，缺乏長(zhǎng)期的指導(dǎo)性完善目標(biāo)。同時(shí)現(xiàn)有的體制內(nèi)又缺乏強(qiáng)大而又有效的監(jiān)督機(jī)制，即使出現(xiàn)問(wèn)題也很難在第一時(shí)間得到反饋，從而嚴(yán)重影響了政府職能的自我完善。行政改革，在追求效率的的同時(shí)也需要照顧到現(xiàn)有的行政制度，不能導(dǎo)致與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)、現(xiàn)有行政人員難以甚至無(wú)法適應(yīng)。出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)要進(jìn)行深入的思考，不能停留于問(wèn)題表面，如何去解決問(wèn)題 ，并在情況允許的條件下采用試點(diǎn)實(shí)施的方法進(jìn)行探索，然后再逐步擴(kuò)大范圍。通過(guò)科學(xué)的方法實(shí)踐反過(guò)來(lái)引導(dǎo)我們?nèi)ネ晟坪椭匦抡J(rèn)識(shí)政府職能，從而達(dá)到實(shí)踐與理論的有機(jī)結(jié)合。

3.2政府結(jié)構(gòu)層面的突出問(wèn)題

政府結(jié)構(gòu)改善一直是我國(guó)政府努力改善的一個(gè)目標(biāo)，也是永遠(yuǎn)不會(huì)停止的一項(xiàng)管理事業(yè)?；窘Y(jié)構(gòu)和主體結(jié)構(gòu)兩者組成政府結(jié)構(gòu)。基本結(jié)構(gòu)就是行政區(qū)劃和政府層級(jí)。主體結(jié)構(gòu)包括政府組成和行政機(jī)構(gòu)構(gòu)成以及行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府結(jié)構(gòu)問(wèn)題會(huì)愈發(fā)突出。

3.2.1在基本行政結(jié)構(gòu)中新的問(wèn)題不斷出現(xiàn)

在東部沿海等地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展充分，市場(chǎng)力量得到充分釋放的重要城市和地區(qū)，經(jīng)濟(jì)地位與政治地位不相匹配的現(xiàn)象愈發(fā)突出于增多。例如經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的大城市掙相申請(qǐng)直轄市的現(xiàn)象；省內(nèi)某些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、地區(qū)申請(qǐng)省政府直轄，或者升級(jí)為地級(jí)市的愿望強(qiáng)烈等。這些均體現(xiàn)了我國(guó)現(xiàn)有的行政體制中存在的與經(jīng)濟(jì)建設(shè)不相適應(yīng)的地方在增加。

以上問(wèn)題是在我國(guó)城市進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。由于其觸及到了行政區(qū)劃、政府層級(jí)本身的調(diào)整變化，和憲法、地方組織法等相關(guān)的重大調(diào)整，以及全國(guó)城市化、現(xiàn)代化整體戰(zhàn)略和未來(lái)走向的確定與調(diào)整。由于其涉及面廣泛且重大，爭(zhēng)論不斷，阻力較大，也存在很大實(shí)踐性風(fēng)險(xiǎn)，目前這一方面的探索實(shí)施起開(kāi)較為困難。

3.2.2主體結(jié)構(gòu)中新、老問(wèn)題并存

現(xiàn)行的政府機(jī)構(gòu)中，人員老化，非剛需性職位過(guò)多的情況。這些老問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致政出多門、協(xié)調(diào)難度大、執(zhí)行不及時(shí)甚至無(wú)法執(zhí)行困難的情況。行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職位設(shè)置過(guò)多，會(huì)導(dǎo)致集權(quán)過(guò)度集中，從而增加不合理的科學(xué)民主決策出現(xiàn)的可能性，各部門需要協(xié)調(diào)的事務(wù)也會(huì)增加，從而使政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行效率下降，有違當(dāng)前倡導(dǎo)的建設(shè)高效政府的目標(biāo)。無(wú)干職位過(guò)多也會(huì)導(dǎo)致一部分人思想墮落，不積極進(jìn)取，干事的與沒(méi)干事的均存在不滿。

3.3政府行為層面中的一些突出問(wèn)題

3.3.1著重管理，輕視服務(wù)

政府行為就是政府和行政管理人員依照法律、法規(guī)嚴(yán)格履行政府基本職能和實(shí)際工作運(yùn)行的行政職能、是對(duì)行政范圍和整個(gè)行政對(duì)象進(jìn)行管理的具體工作。政府行為層面的問(wèn)題不光關(guān)乎經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并且嚴(yán)重影響民生建設(shè)，其問(wèn)題也會(huì)導(dǎo)致很多其他方面的問(wèn)題。大量政府行政人員沒(méi)有遵循以人為本的辦事基本方法。很多政府行政人員沒(méi)有意識(shí)到其權(quán)利來(lái)自于人民。當(dāng)出現(xiàn)重大問(wèn)題時(shí)候，由于懼怕?lián)?zé)而推卸責(zé)任，不顧人民利益。有時(shí)甚至出現(xiàn)行政干預(yù)司法的現(xiàn)象，隨意隨意動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力量，對(duì)人民實(shí)行強(qiáng)制管理。這些均嚴(yán)重拉黑了政府自民眾中的地位。

3.3.2行政決策不科學(xué)

行政決策缺乏合理化、科學(xué)化。很多行政決策都是以領(lǐng)到的個(gè)人意見(jiàn)和主觀意志為轉(zhuǎn)移，專家參與過(guò)少，有時(shí)咨詢專家根本是在做樣子給社會(huì)看。聽(tīng)證制度雖然確立，但效果很小，只是做個(gè)表面功夫。只有個(gè)別事項(xiàng)才 展聽(tīng)證制度：如（1）只限在涉及民生的個(gè)別事件上；（2）代表性有限；（3）并不經(jīng)常，更不深入和科學(xué)；（4）其他大量實(shí)質(zhì)性的重要行政決策都沒(méi)有或者不可能實(shí)行對(duì)社會(huì)公開(kāi)、有民眾參與。

4.深入推進(jìn)行政體制改革的建議

4.1切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

未來(lái)將政府職能由行政管理轉(zhuǎn)移到型政府是今后的大趨勢(shì)。目前我國(guó)行政管理體制改革的基本方向就是實(shí)現(xiàn)政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

4.2全面推進(jìn)依法行政

做好與完善政府立法工作與制度。政府在立法時(shí)需要用發(fā)展的眼光開(kāi)考慮綜合性因素，例如人與自然、城鄉(xiāng)結(jié)合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與對(duì)外開(kāi)放等因素；行政立法與行政規(guī)范的出發(fā)點(diǎn)要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以創(chuàng)建服務(wù)型政府為目標(biāo)，以人為本為基本要求，順應(yīng)時(shí)代潮流。

4.3創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制

創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制、提高政府效能、完善政府管理方式與轉(zhuǎn)變服務(wù)方式是深化行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)具體體現(xiàn)在政府管理的管理理念、運(yùn)行機(jī)制等多個(gè)方面。創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制和管理方式，就是要解決好政府應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)轉(zhuǎn)和管理的問(wèn)題。在政府的管理方式和服務(wù)方式上要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推行政務(wù)公開(kāi)，建設(shè)電子政務(wù)，建立行政問(wèn)責(zé)制，要善于運(yùn)用行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等現(xiàn)代管理方式和服務(wù)方式。

4.4優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

政府通過(guò)政府機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府職能。政府機(jī)構(gòu)改革與優(yōu)化是一個(gè)長(zhǎng)期且艱巨的任務(wù)。改革與優(yōu)化的目的就是盡可能的與經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要相匹配，遵循簡(jiǎn)政放權(quán)，民主科學(xué)的原則，通過(guò)明晰劃分部門職責(zé)，合理整合機(jī)構(gòu)，優(yōu)化政府人員結(jié)構(gòu)，減少內(nèi)部管理人員，盡可能由過(guò)去的金字塔式管理過(guò)度到平面網(wǎng)狀的管理模式上來(lái)、建立中央與地方相配合的高效結(jié)構(gòu)。

5.結(jié)束語(yǔ)

共和國(guó)風(fēng)雨六十余載，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，祖國(guó)的一切變革都是依靠人民群眾的智慧和力量才順利實(shí)現(xiàn)的。只有依托于人民群眾，我們才能集中力量辦大事，才能體現(xiàn)出社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

行政體制改革我黨和人民一直在堅(jiān)持探索的改革之路，不管是由當(dāng)年小崗村自下而上的改革，還是后面的改革開(kāi)放的自上而下總體合計(jì)；不管是引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的 管理模式，還是對(duì)外輸出國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的宏觀調(diào)控方法。轉(zhuǎn)變政府職能與探索政府職能均是我國(guó)人民群眾在公共管理上永恒的追求。

當(dāng)下的政治體制雖然不盡完美，但相信在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾的積極參與下會(huì)取得長(zhǎng)足的進(jìn)步。（作者單位：湖北省教育考試院）

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