領導干部選拔任用的歷史經(jīng)驗與現(xiàn)實啟示

侯晉雄

〔摘要〕 領導干部選拔任用工作，事關執(zhí)政骨干隊伍的強弱與黨的事業(yè)的成敗。我黨在選任領導干部上付出了巨大努力，積累了寶貴的歷史經(jīng)驗。這主要包括：堅持與落實黨管干部原則，改進黨管干部原則的具體做法；堅持與落實正確用人導向，在嚴格用人標準及條件中提高公信度；堅持與落實黨的群眾路線，增強民主推薦的科學性與真實性；拓寬選人視野與渠道，堅持不拘一格選拔任用領導干部；改變與破除人治思維，實現(xiàn)領導干部選任工作從人治走向法治。當前我們應當借鑒這些經(jīng)驗，著力建設高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊伍，提高黨的執(zhí)政能力，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標與鑄就中國夢而不斷努力。

〔關鍵詞〕 領導干部，選拔任用，黨管干部，民主推薦

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）03-0046-05

黨的十八大指出：“堅持和發(fā)展中國特色社會主義，關鍵在于建設一支政治堅定、能力過硬、作風優(yōu)良、奮發(fā)有為的執(zhí)政骨干隊伍。”領導干部選拔任用工作在黨的任何時期、任何階段都是一項極其重大的政治任務。我黨歷來高度重視與關注領導干部選拔任用工作，黨的干部路線、干部政策及干部標準的適時性與合理性，是中國共產(chǎn)黨自成立以來始終保持強大戰(zhàn)斗力、不斷推進黨的事業(yè)發(fā)展的重要原因。90多年來，我黨歷經(jīng)革命、建設、改革，在領導干部選拔任用方面取得了輝煌成就，積累了豐富經(jīng)驗。今天，重溫與研究中共選拔任用領導干部的實踐，對其歷史經(jīng)驗與深刻啟示按照歷史本來面目加以歸納與提煉，對于進一步深化干部人事制度改革，建設一支高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊伍，提高黨與國家治理能力，具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

一、堅持與落實黨管干部原則，改進黨管干部原則的具體做法

黨管干部原則是黨的組織路線為政治路線服務的有力保障。在我黨創(chuàng)建之初，中共中央局就設立了以張國燾為組織主任的組織機構，此后一直設有專門的組織機構，還配有專門的工作人員。黨的四大通過的《對于組織問題之議決案》（1925年）規(guī)定：“新的中央須特別注意設立一有力的中央組織部，實際上真能指導地方之黨的組織”，并要求地方執(zhí)委會也成立相應的組織部，其中心工作之一就是分配全黨人才于合適地位。專門組織機構的建立健全，為做好干部管理工作提供了堅實保障。為了適應嚴峻形勢的需要與根據(jù)地分散的實際，我黨采用由中央集中統(tǒng)一管理干部的辦法，實行黨管干部的方式，即黨內(nèi)外一切干部都由黨直接管理，一般是“下管三級”。1938 年，中共中央決定在敵后方的各中央分局、區(qū)、地、市、縣、分區(qū)的黨委設立組織部，集中管理干部的分配、征調(diào)、考察工作；1941年10月，中共中央規(guī)定，除了軍隊干部由中央軍委總政治部管理外，中央與各地的干部都由中組部統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一任命。中央政治局通過的《關于抗日根據(jù)地黨的領導及調(diào)整各組織間關系的決定》（1942年）提出，實行黨的一元化領導，各級黨委直接指派干部及分配行政干部更趨于集中化、固定化、制度化。這在當時復雜環(huán)境與嚴峻形勢下是可行的、可取的，也是必要的、必然的，集中統(tǒng)一管理干部體制對實現(xiàn)黨對革命戰(zhàn)爭的有力領導、完成黨的政治任務發(fā)揮過積極作用。

從20世紀50年代初開始，黨就提出改革原有的黨組織“一攬子”管理干部的方式與體制，建立在各級黨委組織部統(tǒng)一管理下的分類分級管理干部制度。中組部發(fā)出的《關于政府干部任免手續(xù)的通知》（1953年）規(guī)定：以后凡屬政務院任免范圍的干部，在其任免之前，依然要按黨內(nèi)管理干部的規(guī)定經(jīng)過審批；今后干部人事的審核、調(diào)查、提名一律由黨委的組織部門來承擔，不再由人事部門辦理，并在干部任免前要經(jīng)過組織部門與黨委審查，這是我們黨執(zhí)政后首次確立黨管理干部原則。在此基礎上，中共中央還下發(fā)了《關于加強干部管理的決定》（1953年），建立了在中央及各級黨委組織部統(tǒng)一管理下的分類管理干部的制度，就是根據(jù)工作需要，把現(xiàn)有干部分為九類：即財政貿(mào)易、統(tǒng)戰(zhàn)、交通運輸、文教、計劃工業(yè)、農(nóng)林水、政法、軍隊、黨群，由中央及各級黨委分別進行管理。該《決定》的出臺，標志著分類管理干部制度初步建立。1953年后干部管理方式發(fā)生了重大變化，變“下管三級”為“下管兩級”。根據(jù)“下管兩級”原則，編制出了干部職級與職務名稱表，各級黨委按照職級與職務名稱考核、識別、任用干部?？傊?，干部分類分級管理方式與當時中國計劃經(jīng)濟體制相適應，是干部管理體制的重大變化。

改革開放以來，為克服傳統(tǒng)干部人事制度干部管理權限過于集中的問題，中組部下發(fā)的《關于改革干部管理體制若干問題的規(guī)定》（1983年）提出，本著“管少、管活、管好”的精神，堅持組織部門統(tǒng)一管理與分部分級管理相結(jié)合的準則。在干部管理權限方面，實行“下管一級”的方式；在干部分類方面，將“國家干部”分為黨政干部、企業(yè)領導人員、事業(yè)單位領導人員三大類，探索各自特色的管理方式，極大地糾正了過去在干部任用上大包大攬的做法，有效地解決了“管不了、管不好、不該管”的問題，充分調(diào)動了各方面的積極性，使干部任用制度更能符合當?shù)貙嶋H。

鄧小平反復強調(diào)，黨要管黨，一管黨員，二管干部。黨管干部的實質(zhì)，就是黨領導、組織與支持廣大民眾選出自己信得過的代表，落實廣大民眾對自己授權人的選任與監(jiān)管權利，保證黨對干部工作的支配權及對重要干部的管理權。在新的歷史條件下，“黨管干部”應主要體現(xiàn)為：一是加強黨的領導，優(yōu)化干部政策。政策導向能夠引導出良好的風氣，如近年來強調(diào)基層履歷的政策，就能有效促進干部下基層、接地氣；干部政策科學合理、公正公開、可操作性強，就能確保優(yōu)秀干部能夠有機會、有平臺參與競爭。二是推薦與管理好重要干部，嚴格按照黨的干部路線與干部政策選拔任用干部。三是對干部的日常檢查監(jiān)督到位，防止或避免重選拔、輕管理的局面。筆者認為，就目前而言，這些大的方面做到、做好，就是“黨管干部”原則具體做法的改進。

二、堅持與落實正確用人導向，在嚴格用人標準及條件中提高公信度

領導干部選任標準及其內(nèi)涵在一個時期內(nèi)具有相對穩(wěn)定性，但同時也是不斷發(fā)展變化的，需要根據(jù)客觀環(huán)境的變化，及時總結(jié)經(jīng)驗，不斷豐富與發(fā)展。在革命戰(zhàn)爭年代，客觀的斗爭形勢要求領導這場革命的骨干力量對黨無限忠誠不變節(jié)，對敵斗爭英勇頑強，沖鋒陷陣在前，與群眾有密切的聯(lián)系，打開革命工作局面。簡單地說，就是靠得住，打得贏。毛澤東稱之為“德才兼?zhèn)洹钡母刹繕藴?。在黨的六屆六中全會上，毛澤東提出了“才德兼?zhèn)洹迸c“任人唯賢”的干部選任標準，他指出：“共產(chǎn)黨的干部政策，應是以能否堅決地執(zhí)行黨的路線，服從黨的紀律，和群眾有密切的聯(lián)系，有獨立的工作能力，積極肯干，不謀私利為標準，這就是‘任人唯賢的路線?！?〔1 〕 （P527 ）在革命戰(zhàn)爭年代，毛澤東認為，“才”是首位的，干部沒有這“才”，即使“德”再好也難當大任，只能是無所作為；然而“德”也是不可或缺的選用標準，因為“德”是思想靈魂與政治方向，干部沒有“德”，那么“才”就會偏離正確的軌道?！敖窈筇岚胃刹?，必須以德（對革命忠實）、才（工作能力）、資（資望與斗爭歷史）兼顧，不以斗爭歷史為唯一的或第一的標準?！?〔2 〕 （P202-203 ）歷史證明，這一用人導向與標準非常正確。

執(zhí)政后，黨對干部提出了“又紅又專”的標準，發(fā)展了“德才兼?zhèn)洹钡母刹繕藴?，要求干部既要懂政治、講原則，又要成為業(yè)務能手。毛澤東在《農(nóng)業(yè)六十條》（1961年）中指出：“政治和業(yè)務是對立統(tǒng)一的，政治是主要的，是第一位的，一定要反對不問政治的傾向，但是專搞政治，不懂技術，不懂業(yè)務也不行……我們的各行各業(yè)的干部都要努力精通技術和業(yè)務，使自己成為內(nèi)行，又紅又專?！?〔3 〕 （P309 ）因此，毛澤東一再強調(diào)“一方面要反對空頭政治家，另一方面要反對迷失方向的實際家” 〔3 〕 （P351 ），主張政治與技術的統(tǒng)一，政治與業(yè)務的統(tǒng)一，既要具有正確的政治觀點與堅定的政治立場，又要熟悉自己的技術與業(yè)務，這就是又紅又專。毛澤東關于“又紅又?！钡倪x人用人思想，既對當時的干部隊伍建設起到了積極的指導作用，更對社會主義現(xiàn)代化建設產(chǎn)生了重大的推動作用。歷史證明，“又紅又專”的干部標準是適時的、科學的、合理的。

十一屆三中全會以后，黨中央撥亂反正，及時提出了干部隊伍建設“革命化、專業(yè)化、年輕化、知識化”的標準，一大批德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀年輕干部走上各級領導崗位。干部“四化”方針，體現(xiàn)了政治素質(zhì)、專業(yè)能力、知識水平、年齡結(jié)構“四位一體”的有機統(tǒng)一，是“德才兼?zhèn)洹本唧w的新標準、新發(fā)展，具有重大的戰(zhàn)略意義。因此，中央明確規(guī)定：黨委常委及政府領導班子中必須有熟悉科技、工業(yè)、財貿(mào)、農(nóng)業(yè)、教育、文化等方面的領導人才；接受大專及以上教育程度者必須約占三分之一。據(jù)有關統(tǒng)計，截至1985年底，走上縣處級以上領導崗位的中青年干部達46萬名，為推進改革開放與社會主義現(xiàn)代化建設提供了有力的人才保證與組織保證。

十八大以來，組織工作服務全面建成小康社會的一項重要任務，就是選“好干部”、配“好班子”。2013年6月，習近平在全國組織工作會議上首次提出了“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔” 〔4 〕 （P162 ）的“二十字好干部”標準，著力解決唯分、唯票、唯GDP、唯年齡這“四唯”問題。習近平從戰(zhàn)略的高度深刻闡述了“怎樣是好干部”、“怎樣成長為好干部”、“怎樣把好干部用起來”，從思想、政治、業(yè)務、作風、紀律等五個維度對“好干部”提出了具體要求。“二十字好干部”標準是對干部路線與干部政策的豐富與發(fā)展，集中反映了黨的干部工作新的里程碑，既為優(yōu)化新時期干部選任工作指明了方向，更為廣大年輕干部的成長進步指明了道路。

總之，領導干部選任標準及條件只有與時代要求與實踐發(fā)展相適應，堅持與落實正確用人導向，黨的事業(yè)才能取得巨大成就。領導干部選任標準及其內(nèi)涵要做到與時俱進，就必須根據(jù)新形勢新問題新要求，制定與之相適應的干部選任標準；而且，還要根據(jù)時代的進步與實踐的發(fā)展，檢驗、調(diào)整與充實干部選任標準及條件。

三、堅持與落實黨的群眾路線，增強民主推薦的科學性與真實性

在干部選拔任用工作中，我黨歷來重視干部的群眾基礎，重視“群眾公認”。1929年，黨的六屆二中全會提出，考察黨員、干部要看他們與廣大工農(nóng)群眾的聯(lián)系，看他們在這些群眾中的威信與影響，以及他們指導群眾的能力。贛東北根據(jù)地的黨組織把“群眾信任”作為使用干部的重要標準。改革開放以來，中央提出選拔任用干部必須經(jīng)過民主推薦、民意測驗與民主評議，并指出要讓群眾對干部工作有知情權、參與權、選擇權和監(jiān)督權。組織部門要充分發(fā)揚民主，堅持群眾路線，廣泛尊重民意，切實改變“由少數(shù)人在少數(shù)人中選人”的做法，不斷提高領導干部選拔任用工作中的公開程度與民主程度。黨的十八大提出：“全面準確貫徹民主、公開、競爭、擇優(yōu)方針，擴大干部工作民主，提高民主質(zhì)量?！鳖I導干部選拔任用制度改革必須充分尊重基層與群眾的首創(chuàng)精神，是馬克思主義實踐觀點與黨的群眾路線在干部選任制度改革中的集中體現(xiàn)。干部選任制度改革的許多成功做法，如公開選拔、競爭上崗、領導干部任職前公示制等，都是基層創(chuàng)造的，都是尊重民意、發(fā)揚民主的結(jié)果。因此，要鼓勵與支持各地方、各單位在堅持與發(fā)揚干部選拔任用工作優(yōu)良傳統(tǒng)的同時，積極探索，大膽實踐，堅持群眾路線，充分尊重民意，廣泛發(fā)揚民主，使干部選任制度改革不斷取得新的突破。

民主推薦是干部選拔任用工作走群眾路線的重要方法，是預防與治理用人不正之風的重要舉措。開展民主推薦要把工作重點放在改進方法、規(guī)范操作、用好推薦結(jié)果上，放在增強民主推薦的科學性與真實性上。首先，合理界定參加推薦的人員范圍。根據(jù)知情性、代表性、關聯(lián)性原則，以“他管的”、“管他的”及“他服務的”為標準劃定參加人員，避免因毫不相干、毫不知情的人參與推薦而影響推薦質(zhì)量，力求推薦結(jié)果真實體現(xiàn)各方面人員的意愿。其次，搭建干部表達意愿、展示才能的平臺。在民主推薦前，可通過現(xiàn)場演說、互動交流、會議述職、媒體展示等形式，由符合推薦條件的干部表達意愿、展示潛能，讓參加推薦的人員更真切地了解被推薦對象，擇優(yōu)選擇，以有序競爭代替無序競爭。最后，防止簡單地以票取人。民主推薦是反映民意的重要渠道，得票情況是群眾意愿的重要依據(jù)，然而“票面公認”不等同于“群眾公認”，民主推薦結(jié)果不能作為評價干部、使用干部的唯一依據(jù)。

四、拓寬選人視野與渠道，堅持不拘一格選拔任用領導干部

我黨歷來重視拓寬選人視野與渠道，堅持不拘一格選拔任用領導干部。建黨之初就采用選任制，通過選舉方式產(chǎn)生了黨的中央委員會及其領導成員。中共中央于1922年要求各基層黨組織盡量采用“公推”方式推舉一人為黨組織主要負責人或地方執(zhí)委會委員，并由執(zhí)委會隨時任免?！吨醒腙P于組織問題草案之決議》（1928年）要求，在秘密條件允許的情況下，基層黨組織主要負責人應由黨員選舉產(chǎn)生而不能由上級黨組織隨意指定。按照黨章規(guī)定，黨的中央委員會由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生；按照民主原則，蘇維埃政府由代表大會選舉產(chǎn)生。第二次全國蘇維埃代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（1934年）規(guī)定，各級蘇維埃政府的領導成員必須通過選舉產(chǎn)生，并強調(diào)以產(chǎn)業(yè)工人的工廠以及農(nóng)民、城市貧民、手工業(yè)工人所居住的區(qū)域為選舉單位。然而，我黨在革命戰(zhàn)爭年代在干部選拔任用方面主要采取委任制，由上級黨組織直接指定、委派、任命所轄下級干部。《中央關于干部問題的決議》（1931年）提出，要反對干部選拔上的“委派主義”，并規(guī)定了提拔下層干部的選拔程序。然而，由于當時戰(zhàn)爭環(huán)境嚴酷與黨政干部的匱乏，直到建國前，各級領導干部的選拔任用，主要還是采取上級黨組織直接指定、委派干部，或先由下級黨組織提出人選、再報上級黨組織批準的辦法，這是我黨在革命戰(zhàn)爭年代最常用的干部任用方式，也是相對符合當時嚴峻形勢與復雜環(huán)境的一種干部任用制度。此外，聘任制是運用合同形式聘用干部的一種任用制度。陜甘寧邊區(qū)政府于1943年4月頒布的《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部任免暫行條例》與《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》明確規(guī)定：邊區(qū)干部的任職方式主要有三種：選任制、委任制、聘任制。陜甘寧邊區(qū)各級參議會議員由廣大群眾直接選舉產(chǎn)生，但在同級政府看來確有必要時，可聘請在政治、經(jīng)濟、文化、社會諸多方面有名望、有能力、有資歷的人擔任。

為適應新生政權建設的需要，我黨在干部任用上采取了委任、選任、考任、聘任等多種方式，并對選舉產(chǎn)生的領導干部推行了任期制。各級地方黨組織設立與政府部門交叉的“對口部”，并設立專職書記與常委，變“黨管干部”為直接任免領導干部，確立了相對規(guī)范的委任制與任期制。新中國成立之初，我黨通過多種渠道與方式、不拘一格啟用新干部，通過教育與改造國民政府機關公職人員，在各級黨政機關留用了40余萬人，并從優(yōu)秀工人與青年知識分子中選拔了30余萬名新干部，在短期培訓后安排到了各級黨政機關領導崗位。毛澤東于1949年11月在給中共中央西北局的指示中強調(diào)，各級黨政機關應當大量吸收回族等少數(shù)民族能同我們合作的人士參加政府工作。中共中央發(fā)出的《關于各級政府委員會必須配備適當數(shù)目的黨外人士的指示》（1951年）指出，各級人民政府委員會中非黨人員的比例太少者，上級黨委與政府不應予以批準或上報。在第一屆中央人民政府的6位國家副主席中，就有3位黨外人士；4位政務院副總理中，就有黨外人士2人。在政務院所轄的34個部委中，有14名民主黨派代表或無黨派民主人士出任正職。

改革開放以來，“差額選舉”最早啟動于人大代表、權力機關、行政機關的領導干部，后來拓展到黨組織的領導干部。十三大黨章明確規(guī)定：候選人名單要由黨組織與選舉人充分醞釀討論，既可采用候選人多于應選人數(shù)的差額辦法進行選舉，又可采用差額辦法進行預選并產(chǎn)生候選人名單，隨后進行正式選舉。這樣一來，就使“差額選舉”的辦法規(guī)范化、制度化、科學化。作為對傳統(tǒng)領導干部委任制的一個新突破，公開選拔與競爭上崗的方式產(chǎn)生于20世紀90年代前期，并在2002年以正式文件形式將這種做法確定下來，2002年、2014年中央頒布實施的《黨政領導干部選拔任用工作條例》均明確指出：“公開選拔、競爭上崗是黨政領導干部選拔任用的方式之一”。公開選拔、競爭上崗等競爭性選拔干部方式，注重能力實績，突出崗位特點，是市場經(jīng)濟體制中平等、競爭、公開的精髓向領導干部選任制度的滲透，是領導干部選拔任用制度發(fā)展的必由之路。該舉措為年輕干部參與公平競選、及時走上領導崗位開辟了新途徑。2000年以來，公開選拔領導干部2萬多名，其中地廳級干部千余名。黨的十七大以來，通過公開選拔、競爭上崗的領導干部就達23.4萬人?？傊?，拓寬選人視野與渠道，堅持不拘一格選拔任用領導干部，是當今時代發(fā)展的必然要求，是黨與國家大局的必然要求，是黨的先進性建設、純潔性建設與執(zhí)政能力建設的必然要求。同時，干部選拔任用工作是一項系統(tǒng)工程，既需要多方位發(fā)現(xiàn)，又需要多樣性配置，還需要多方式遴選，更需要多渠道考察，確保真正優(yōu)秀的人才走上領導崗位，讓拓寬選人視野與渠道，不拘一格選拔任用領導干部成為維護社會公正的風向標，為優(yōu)秀人才提供規(guī)則公平、權力公平、機會公平的競爭機會。

五、改變與破除人治思維，實現(xiàn)領導干部選任工作從人治走向法治

黨的干部選任工作從初創(chuàng)到現(xiàn)在，經(jīng)歷了一個從無章可循到逐步依靠制度來管理干部、逐步走上規(guī)范化法治化的過程。初創(chuàng)階段，黨在干部選任工作上尚未高度重視制度建設，更沒有重視制度的配套。建國以來，黨在干部管理工作上制定了若干規(guī)章制度，但不太配套，特別是對黨政領導干部選拔任用一直沒有專門的黨內(nèi)法規(guī)。因此，在實際工作中常常以領導人的講話作為政策依據(jù)，這就必然導致干部選任工作中的主觀隨意性與“人治”現(xiàn)象。因為無法可依，所以在用人決策上不管造成多大的失誤，個人都不需要承擔任何責任。改革開放以來，干部選拔任用制度改革比較重視制度建設，特別是2014年新修訂與頒布實施的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，是我黨關于黨政領導干部選拔任用工作方面最全面、最成熟、最系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)，是我黨選人用人的總章程。對此，必須認真落實從嚴選拔、從嚴把關、嚴肅紀律、嚴格監(jiān)督等方面的新要求，使干部選拔任用工作真正實現(xiàn)規(guī)范化、制度化、法治化?？梢姡I導干部選拔任用工作由“人治”走向“法治”，是我們黨通過多年探索得出的一條十分重要的經(jīng)驗。

鄧小平一再強調(diào)，制度更帶有全局性、根本性、穩(wěn)定性與長期性。干部工作越是重要，就越要用制度來規(guī)范；選人用人越是復雜敏感，就越要用制度來保證。把好干部選出來、用起來，最關鍵的是要靠科學有效的選人用人制度。目前，法規(guī)建設依然是干部選任工作中的一個薄弱環(huán)節(jié)，“人治”現(xiàn)象依然比較嚴重。因此，黨的十八大提出：“完善干部考核評價機制……健全干部管理體制，從嚴管理監(jiān)督干部?！痹诮窈蟮母刹窟x任制度改革中，我們要認真吸取歷史的經(jīng)驗與教訓，尤其要重視領導干部選拔任用工作的制度建設，一些卓有成效的改革措施要及時用制度形式固定下來，而且“制度建設重在執(zhí)行，有了制度不去執(zhí)行，往往比沒有制度效果更壞?！?〔5 〕因此，要健全和落實對擬提拔干部廉政考察的相關制度，對擬提拔干部群眾反映的問題要組織專門力量查清查透，堅決防止“邊腐邊升”，堅決避免“帶病提拔”；健全和落實黨員干部廉政檔案信息化管理系統(tǒng)，將干部受黨政紀處分情況與平時的生活作風、廉潔自律、信訪反映情況作為選拔任用的重要依據(jù)，使干部選任工作逐步達到有法可依、有法必依、違法必究，真正實現(xiàn)由“人治”向“法治”的全面轉(zhuǎn)變。

總之，“以史為鏡，可以正衣冠”。領導干部選拔任用的歷史經(jīng)驗與現(xiàn)實啟示，有助于我黨進一步深化干部人事制度改革，建設一支高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊伍。

參考文獻：

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責任編輯 陳 鵑