不良行政行為的司法監(jiān)督

胡峻

〔摘要〕 對不良行政行為進行司法監(jiān)督是實現(xiàn)社會公正與維護行政行為公信力的需要，是監(jiān)督和制約行政權力運行的需要，是行政行為正當性的基礎，是保障公民正當權益的需要。其可行性在于：現(xiàn)行法律制度已經(jīng)明確了對部分不良行政行為實行司法監(jiān)督的法律依據(jù)，司法實踐中已有對不良行政行為進行司法審查的先例，對不良行政行為進行司法監(jiān)督的外部條件已成熟。對不良行政行為進行司法監(jiān)督的具體措施是：對不良行政行為進行司法問責，通過行政公益訴訟對不良行政行為進行監(jiān)督，完善對不良行政行為司法監(jiān)督的具體規(guī)定。

〔關鍵詞〕 不良行政行為，司法監(jiān)督，司法審查，受案范圍，合理性標準

〔中圖分類號〕D922.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）03-0110-05

不良行政行為又稱不當行政行為，是指雖然不違背法律的規(guī)定但因其不符合理性、社會良知或善良習俗等，且明顯不公正的行政行為。不良行政行為在行政管理活動中是普遍存在的一種現(xiàn)象，監(jiān)督與控制不良行政行為作為我黨反“四風”中的重要內(nèi)容，不僅要通過嚴抓黨風黨紀來實現(xiàn)對不良行政行為的監(jiān)督，同時也通過司法監(jiān)督實現(xiàn)對其的有效規(guī)制。雖然對不良行政行為進行監(jiān)督主要是通過非訴訟的途徑進行的，如法國的調(diào)解專員制度、英國與瑞典的議會行政監(jiān)察專員制度等，但通過司法對不良行政行為進行監(jiān)督是實現(xiàn)司法公正和有效監(jiān)督行政機關行使行政職權的重要舉措。

一、對不良行政行為進行司法監(jiān)督的必要性

（一）實現(xiàn)社會公正與維護行政行為公信力的需要。在法治社會，司法是法治運行過程中不可或缺的重要組成部分，是社會正義的底線。離開司法的保障，社會正義將難尋其“依歸之所”，民眾的福祉也是建立在公正的司法之上的。當前我黨明確提出要將法治國家、法治社會、法治政府一體建設，這是我黨治國方針的重大轉(zhuǎn)變，為治國理政明確了基本方向和目標。不良行政行為在實踐中表現(xiàn)為偏見、疏忽、漫不經(jīng)心、遲延、不稱職、不理智、任性、卑鄙、武斷等，其存在不僅大大降低了行政機關及其公務人員在民眾中的良好形象，而且會導致社會正義的缺失。不良行政行為在某種程度上會造成分配上的不正義，即權利、權力、義務、責任配置上的不公平，如同樣事件不同樣的處理、反復無常地做出某一行為、故意考慮相關情況或不考慮相關情況等，因而要轉(zhuǎn)變或彌補這種分配上的不正義，需要司法來實現(xiàn)矯正的正義。而當前對不良行政行為進行監(jiān)督，大多是通過行政機關的內(nèi)部監(jiān)督進行的，如通過行政監(jiān)察、信訪、行政投訴與申訴、行政復議等方式實現(xiàn)的，缺失司法這種外部監(jiān)督措施，這必然在民眾中留下“自己做自己案件的法官”的印記，其對外的公信力自會降低。決定過程的公正性、決定內(nèi)容的最終性和合理性是司法的本質(zhì)特征，司法必須以其決定過程和結(jié)果的公正、合理性來說服涉案人員以及社會公眾，從而獲得人民對司法的擁戴——正義植根于信賴?！? 〕司法因其所具有的中立性、專業(yè)性、程序性、被動性等特征，使對行政機關不良行政行為的司法監(jiān)督而具有相應的權威性。

（二）監(jiān)督和制約行政權力運行的需要。不良行政行為之所以能夠廣泛存在，并在當下呈不斷蔓延之勢，既不是因為行政機關公務人員的素質(zhì)太低，也不是我國現(xiàn)行的行政體制存在問題，而是因為行政權力的運行過于任性、傲慢、武斷，權力沒有受到應有的監(jiān)督與控制。一切有權力的人都容易濫用權力，絕對的權力會產(chǎn)生絕對的腐敗，這是對行政權力運行不當?shù)年U析。通過司法對行政權力進行監(jiān)督與制約，不僅是司法權本身具有的基本特征，更是司法權對行政權進行應有的制衡與規(guī)制。司法權的行使一方面要保障相對人的合法與正當權益，另一方面也要守衛(wèi)行政權力的邊界，讓行政權力不得逾越應有的“紅線”。司法對行政權力的監(jiān)督與規(guī)控是有效控制行政權力濫用與越權行使的一把“尚方寶劍”，守住了行政權力就是護衛(wèi)了民眾的主權和人權。我們很難想象，一個現(xiàn)行有效的行政法制度在未規(guī)定法院或某種其他公正機構(gòu)及裁判庭對政府官員的行動至少做一種有限審查的情況下，就能防阻政府官員任意濫用權力的想象?！? 〕 （P368 ）當前行政執(zhí)法領域中出現(xiàn)的“不作為、慢作為、亂作為”等“為官不為”現(xiàn)象其實都是行政機關及其公務人員運用行政權力不當或違法所致，只有對行政權力進行有效的監(jiān)控，才能使行政權力的運行在法定或正當?shù)能壍郎闲惺埂?/p>

（三）行政行為正當性的基礎。行政行為不僅應當具有合法性，而且應當具有正當性，這是對行政行為的基本要求。正當性是行政行為具有合理性的核心內(nèi)容，如果行政行為失去了正當性，則將喪失合理存在的根基。合理性原則要求行政行為做到客觀、適度、符合理性，其與合法性原則共同構(gòu)成了法治行政的基本原則。合理性是對行政行為在合法性基礎上的進一步要求或更高的要求，即行政行為不僅應當是合法的，也應當是合理的，行政行為具有合理性，亦是服從法律的表現(xiàn)?！? 〕 （P93 ）不良行政行為中許多行為，如行政濫用職權、遲延作為、武斷、任性、反復無常等都是行政機關在職權范圍內(nèi)的恣意、擅斷行政而致，表面看不違背法律的明文規(guī)定，但違背基本的正當性、合理性，使行政行為失去了合理存在的基礎。并且從某種意義上說，這種對合理性的違背，也與基本的法理相悖。正當性的基本要求就是正確性，要求行政行為不僅要做到結(jié)果的正確，也要做到實現(xiàn)結(jié)果過程本身的正確。不良行政行為表現(xiàn)為程序上的不良與結(jié)果上的不良。程序上的不良表現(xiàn)為程序上的瑕疵與程序上的錯誤，而結(jié)果上的不良則表現(xiàn)為“有缺陷的規(guī)則”和“有缺陷的決定”。對行政權力的行使，如果人們對其作為正當?shù)臇|西予以接受時，這種權力的行使及其結(jié)果才具有正當性。而大部分不良行政行為民眾是不予認同的，因為不良行政行為本身是失去公信力的。通過司法對行政權力運行的監(jiān)督既要從程序、形式上進行判斷，也要從實質(zhì)上予以裁決，美國法院對行政行為依據(jù)“正當程序原則”對行政行為的司法審查本身就包含有正當性的內(nèi)容。因此，司法對不良行政行為的監(jiān)督可促使行政行為實現(xiàn)形式、程序和實質(zhì)的正當性。

（四）保障公民正當權益的需要。有權利必有救濟，沒有救濟的權利形同虛設。法治社會，必然是民權受保障的社會。不良行政行為雖然表面上使行政機關自身的外部形象大打折扣，但更主要的是對相對人的正當或合法權益造成損害。如許多政府機關出現(xiàn)的“門難進、臉難看、事難辦”，表面上是政府機關及其工作人員的“懶政、庸政、散政”，實際上會對外直接影響或侵害相關公民的正當權益，導致民眾不能享受便捷、高效、公正的行政服務。一個合格、高效的政府應當嚴格秉承“為人民服務”的宗旨，其行政權力的行使不應有專斷性。〔4 〕 （P86 ）通過司法對不良行政行為進行監(jiān)督，一方面能保障公民的訴權，暢通民眾尋求司法救濟的渠道，使權益受損害的當事人能夠?qū)崿F(xiàn)對受損權益的補救；另一方面對于涉及面廣或影響較大的不良行政行為，應當由司法機關行使司法監(jiān)督權，甚至可以通過公益性訴訟來對其進行監(jiān)督。

二、對不良行政行為進行司法監(jiān)督的可行性

（一）現(xiàn)行法律制度已經(jīng)明確了對部分不良行政行為實行司法監(jiān)督的法律依據(jù)。盡管當前不良行政行為在法律制度上存在著“灰色地帶”，但我國現(xiàn)行法律對其進行了相關規(guī)定，《行政監(jiān)察法》《公務員法》《行政機關公務員處分條例》《行政訴訟法》等都規(guī)定了對不良行政行為的處理措施?！缎姓O(jiān)察法》規(guī)定：監(jiān)察機關對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察；監(jiān)察機關認為行政機關錄用、任免、獎懲決定明顯不適當?shù)?，應當予以糾正。《公務員法》第53條規(guī)定：公務員必須遵守紀律，不得有下列行為：玩忽職守，貽誤工作；拒絕上級依法作出的決定和命令；弄虛作假，誤導、欺騙領導和公眾；濫用職權，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益；違反職業(yè)道德、社會公德?！缎姓C關公務員處分條例》第20條規(guī)定了玩忽職守、貽誤工作行為的處分措施；第25條規(guī)定了濫用職權，侵害公民、法人或者其他組織合法權益行為的處分措施；第28條規(guī)定嚴重違反公務員職業(yè)道德，工作作風懈怠、工作態(tài)度惡劣，造成不良影響的，給予警告、記過或者記大過處分等。

2014年12月全國人大常委會對《行政訴訟法》進行了修改，其中完善了對行政不當行為司法監(jiān)督的具體內(nèi)容。明確規(guī)定行政訴訟的目的在于解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權；人民法院審理行政案件，對行政行為進行審查；行政行為系濫用職權或明顯不當?shù)?，人民法院判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為；行政行為程序存在輕微瑕疵，能夠補正的，人民法院判決確認行政行為違法；行政處罰明顯不當?shù)模嗣穹ㄔ嚎梢耘袥Q變更。這些規(guī)范性法律文件雖然沒有對所有的行政不當行為規(guī)定相應的法律制裁措施，只規(guī)定了部分嚴重不當行政行為的法律監(jiān)督，但為我國對不當行政行為進行相應的法律規(guī)制提供了指導性的方向。特別是行政訴訟法規(guī)定了對部分不當行政行為可以提起行政訴訟來監(jiān)督，為我國對不良行政行為進行司法審查明確了依據(jù)，因而司法機關應當運用司法權對行政機關及其公務人員的不良行政行為進行有效、有力的司法監(jiān)督。

（二）司法實踐中已有對不良行政行為進行司法審查的先例。我國不是判例法國家，判例法不是我國法的淵源，但在司法實踐中已形成了中國特色的判例制度。在我國，針對不良行政行為雖然在法律上沒有明確規(guī)定應當由司法機關進行司法審查，且行政訴訟法也明確規(guī)定司法審查的基本原則為合法性審查原則，但在司法審查的實踐中，人民法院對行政機關的行政行為進行審查時不僅要根據(jù)合法性原則進行審查，而且在特定情況下必須進行合理性、適當性的審查，即要判斷行政行為是否符合基本的理性、人性及行政行為的手段與實現(xiàn)的目的結(jié)合比例原則進行評價。2015年1月15日，最高人民法院召開新聞通氣會，向社會通報了行政不作為十大典型案件，其中第三個案件：“彭某訴深圳市南山區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊行政不作為案”就是對行政機關所作行為的合理性、不當性的審查。在該案中，法院認為，雖然法律法規(guī)沒有規(guī)定強制拆除的期限，但相關行政機關應在合理期限內(nèi)履行其法定職責。然被告作出限期依法拆除的行政決定后，在行政相對人未申請行政復議亦未提起行政訴訟，且拒不履行的情況下，至開庭之日止，在長達一年多的時間里，其僅作出催告而未對案件作進一步處理，且未提供證據(jù)證明有相關合法、合理的事由，其行為顯然不當，已構(gòu)成怠于履行法定職責，應予糾正。鑒于作出強制執(zhí)行決定和實施強制拆除屬于行政機關的行政職權，且實施行政強制拆除具有嚴格的法定程序，故不宜直接責令區(qū)監(jiān)察大隊強制拆除違法建筑，遂判決區(qū)監(jiān)察大隊于判決生效之日起三個月內(nèi)對南山區(qū)某小區(qū)A座901房的違法建設問題依法繼續(xù)作出處理?！? 〕本案就是最高人民法院對外發(fā)布的典型案件，要求各級人民法院在今后的審判過程中如碰到類似案件必須做到類似處理，以便于指導人民法院對行政不作為中所遇到的不當行政行為進行準確、及時的審查。實際上，在司法實踐中類似于此類案件是常見的，只是人民法院對行政行為的合理性審查所把握的審查標準不統(tǒng)一，大部分法院甚至不對不良行政行為的合理性、適當性進行審查。最高法院向社會發(fā)布該案，其意在建立關于我國人民法院對不良行政行為進行合理性審查的先例，從而確立相應的案例指導制度。

（三）對不良行政行為進行司法監(jiān)督的外部條件已經(jīng)成熟。不良行政行為不僅是行政機關內(nèi)部的一大“頑疾”，普通民眾對此也是深惡痛絕，因為不良行政行為不僅對相對人的正當權益造成侵害，而且大大影響行政機關在人民群眾中的良好形象和應有的公信力。對于普通民眾而言，必須恪守法律底線和道德底線，而對于行使民眾賦予權力的行政機關及其公務人員則更應當在遵守法律和道德方面做出表率，如果行政機關及其公務人員作出不良行政行為則是違背基本的行政倫理和職業(yè)操守，是觸碰法律的底線。隨著民眾國民素質(zhì)和法律素養(yǎng)的不斷提高，他們對行政機關及其公務人員的監(jiān)督不僅需要通過社會輿論、黨的監(jiān)督、人大代表等實現(xiàn)，而且更需要通過司法、行政、立法等法定方式實現(xiàn)監(jiān)督。全國各地開展群眾路線教育實踐活動，其關鍵內(nèi)容是從嚴治黨、從嚴治政，而從嚴治政的重點在于整治行政機關及其公務人員的“庸懶散”行為，特別是要對行政管理活動中出現(xiàn)的“為官不為”進行整治。部分政府機關的公務人員甚至發(fā)出“為官不易”的感慨，所以少部分公務人員抱著“只要不出事，寧愿不做事”，甚至“只求過得去，不求過得硬”的態(tài)度，對自己所承擔的工作敷衍了事。實際上，這種“為官不為”就是不良行政行為中的一種典型，當下所開展的整治活動為我們治理不良行政行為提供了許多新的思路與方法，也堅定了對不良行政行為進行治理的決心。對不良行政行為的規(guī)制，長期以來主要是通過行政內(nèi)部監(jiān)督來實現(xiàn)的，如行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、行政復議等方式，并且這些監(jiān)督措施在實踐中取得了一定的成效，有效制止了部分不良行政行為嚴重后果的發(fā)生，對不良行政行為的行為人也根據(jù)行政內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)范性文件進行相關的問責。這些行政監(jiān)督措施的運用，為司法監(jiān)督提供了許多可資借鑒的經(jīng)驗，如對不良行政行為的審查標準、審查范圍等方面。

三、對不良行政行為實行司法監(jiān)督的具體措施

（一）對不良行政行為進行司法問責?，F(xiàn)代政府應當是法治政府、服務政府、責任政府、有限政府相統(tǒng)一的政府，而法治政府本身與責任政府是不可分的?！坝袡啾赜胸煛⒂脵嗍鼙O(jiān)督、侵權必賠償”這是法治政府背景下各級政府執(zhí)政的基本理念，行使多大的權力就應當負多大的責任，要實現(xiàn)權責統(tǒng)一。行政權力與責任，二者缺一不可，權力不負責任，不僅是權力的失職，更是權力“任性、傲慢、專斷、恣意”的彰顯。行政問責制是以行政責任為前提建構(gòu)起來的，實行行政問責就必須對所有的違法或不當行政行為進行平等的問責，不允許任何人或任何機關享有任何特權，而要求享有責任赦免的權力。西方的責任政府理論可以分為兩個維度，一是憲政意義上的責任政府，二是行政意義上的責任政府。〔6 〕 （P673 ）并且西方國家對政府機關的問責采取多元化的問責模式，一般是采取議會問責、政府的內(nèi)部問責、公務員問責、司法問責等幾種方式相結(jié)合，但其中司法問責是普遍采用的基本問責方式。如法國的司法問責，主要是通過行政法院和憲法委員會兩個機構(gòu)、兩條途徑來進行的；英國的司法問責則通過普通訴訟、上訴、司法審查三種方式實現(xiàn)?！? 〕 （P276-287 ）

司法機關行使司法權，并不是專門針對行政機關的行政行為進行問責的，其對不良行政行為的問責要通過行使司法權，既對行政機關不良行政行為本身的當與不當進行審查，也對行為應當承擔的責任以及承擔何種責任形式作出裁判。我國推行司法問責制，必須將不良行政行為納入司法審查的范圍，并且明確對其進行審查的標準，盡可能將所有不良行政行為都納入司法審查的受案范圍，只有部分涉及行政機關內(nèi)部管理的不良行政行為可以排除于司法審查之外。人民法院通過對不良行政行為進行司法審查，對其應當承擔的法律責任直接作出責任認定，如果涉及到相關行政機關或公務人員應當承擔行政責任或紀律責任的，法院應當向相關行政機關或監(jiān)督部門提出司法建議。行政訴訟法沒有規(guī)定將不良行政行為納入司法審查的范圍，因此人民法院在審理不良行政行為案件時，應當準確運用法理對不良行政行為作出判斷與裁定。法官在審理案件時，對于案件適用法律問題，不能夠機械地套用法律條文，而應當在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，在法律精神的指導下，對各種現(xiàn)實問題和法律問題加以分析、推理，以判決的形式對法律加以發(fā)展，大膽地發(fā)展法律的精神，使得法律原則在具體案件中得以體現(xiàn)，適用法律、發(fā)展法律是法官的職責。 〔8 〕 （P499 ）不良行政行為雖然不違背法律規(guī)定，對其審查也找不到相關的法條，但其卻是違背基本的法律精神、法律原則與法律目的的，從法理上完全可以對其進行相應的判斷。

（二）通過行政公益訴訟對不良行政行為進行監(jiān)督。2012年8月31日全國人大常委會第二十八次會議對《民事訴訟法》進行了修改，明確規(guī)定了民事公益訴訟，其中第55條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。近年來，我國行政訴訟法學界也呼吁在《行政訴訟法》中規(guī)定行政公益訴訟，但2014年12月修改的《行政訴訟法》并沒有規(guī)定行政公益訴訟，這不能不說是一個遺憾。在行政活動領域中，行政行為本身是和公共利益或普遍利益不可分的，因為行政追求的目標就是公共利益。行政行為的動機實質(zhì)上是大公無私的；它追求的是共同利益，或者說是公眾利益；說得哲學一點，則可以說是普遍利益?！? 〕 （P3 ）因此，無論是違法行政行為還是不良行政行為都會涉及到公共利益或共同利益，特別是那些沒有明確相對人的行政行為就是與公眾利益密切相關的，必須將行政公益訴訟納入我國《行政訴訟法》的規(guī)定之中，確立行政公益訴訟制度，保障公眾的正當或合法權益。不良行政行為中部分行為如不稱職、武斷、任性、卑鄙、傲慢等行為，往往不針對具體的個人或社會組織，但卻是行政管理領域中所普遍存在的一種現(xiàn)象，如果沒有行政公益訴訟，相關的個人或組織即使對行政機關及其公務人員的這些行為不滿，也不能通過司法救濟的方式來“打抱不平”，并且這些行為往往會對公共利益或部分人的利益造成直接或間接的影響與侵害。當前，行政機關的抽象行政行為也存在著諸多不良現(xiàn)象，一方面是行政立法的不當，如行政機關制定政府規(guī)章的不作為、立法方式不當以及規(guī)章本身存在的不良等；另一方面行政機關制定行政規(guī)范性文件的行為也存在著許多不當?shù)默F(xiàn)象，如制定程序的錯誤與瑕疵、行為方式的失當、問題“紅頭文件”等。對于抽象行政行為，我國現(xiàn)行行政訴訟制度并沒有將其納入司法審查范圍，筆者認為不僅要將所有的抽象行政行為納入司法審查的范圍，而且要將不良抽象行政行為納入行政公益訴訟的內(nèi)容。對不良行政行為提起行政公益的主體一般是具有社會責任感或公益心的公民、社會組織，但對于部分影響較大的行為，應當由人民檢察院提起訴訟，對不良行政行為進行監(jiān)督。

（三）完善對不良行政行為司法審查的具體規(guī)定。對不良行政行為進行司法監(jiān)督，目前尚存在許多立法空白，人民法院或人民檢察院要對不良行政行為進行監(jiān)控，卻面臨著“欲做不難”，因為對于公權力機關而言，法無明文規(guī)定即不可為，同時，司法監(jiān)控的程序規(guī)定也闕如。針對當前對不良行政行為司法監(jiān)督的現(xiàn)狀，主要應當從以下兩方面完善相關規(guī)定：第一，擴大行政訴訟的受案范圍，明確規(guī)定不良行政行為是人民法院的受案范圍。對于行政訴訟的受案范圍，大部分國家都是采取概括性規(guī)定與排除性規(guī)定相結(jié)合的方式，一般規(guī)定所有的行政行為或行政爭議都是人民法院的受案范圍，如在美國，原則上行政機關的行為都可以接受司法審查，而不論法律有無明確規(guī)定。而我國行政訴訟法所規(guī)定的可訴的行政行為一般限于具體行政行為，同時采取列舉的方式將可訴的行政行為一一標明，這種方式顯然易于實踐中的操作，然而這使不良行政行為變成行政訴訟的“盲區(qū)“。擴大行政訴訟受案范圍，一方面要正面明確所有的行政行為都是人民法院的受案范圍，除非該行為不屬于行政機關的行為，否則人民法院都應當通過訴訟方式予以監(jiān)督；另一方面，要允許相對人或相關人對不良行政行為提起行政訴訟，盡量使每一個受到公權力侵害之人，都能夠求得一定的司法途徑來保護其權利。〔10 〕 （P15 ）第二，確立行政訴訟的合理性審查標準。我國行政訴訟法確定的司法審查標準為合法性標準，即對行政行為是否合法進行審查，雖然《行政訴訟法》也規(guī)定了對部分不良行政行為進行審查，但其審查是有限的，且沒有確立合理性審查的標準。要對所有的行政行為進行審查，僅有合法性審查標準顯然是不夠的，因為對不良行政行為根據(jù)合法性標準也是無法進行審查的，因為不良行政行為本身是不違背法律規(guī)定的，所以應當確立合理性審查標準。只有確立了合理性標準，才能對不良行政行為根據(jù)合理、適度、符合理性的基本要求進行判斷，否則對不良行政行為的司法審查也只能是”鏡花水月“。盡管合理性標準在實踐中操作存在著困難，不如合法性標準明確、具體，但合理性標準卻是一個口袋式標準，可以將不良行政行為進行統(tǒng)一判斷與評價，從而能夠彌補合法性標準的不足。

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責任編輯 楊在平