多中心治理模式視域下我國生態(tài)環(huán)境治理主體權(quán)責(zé)的構(gòu)建思考

唐榮榮

摘 要：針對生態(tài)環(huán)境治理權(quán)責(zé)問題，采用系統(tǒng)規(guī)范研究方法，根據(jù)多中心治理理論，建構(gòu)以政府為主，企業(yè)、社會組織、公眾為一體的生態(tài)環(huán)境治理權(quán)責(zé)體系，旨在推動我國生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境；多中心治理；治理權(quán)責(zé)

一、問題提出

20世紀(jì)80年代以來，我國根據(jù)國情制定了“發(fā)展是硬道理”的政策，為了促進(jìn)GDP的增長，不惜采取“高消耗、高污染、低產(chǎn)出”的粗放型經(jīng)濟(jì)模式，最終以嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題作為發(fā)展代價。生態(tài)環(huán)境關(guān)乎人民的生存權(quán)，在全球化的今天，我國的生態(tài)環(huán)境不僅直接關(guān)系到我國人民的福祉，更關(guān)乎世界人民的健康問題，因此，我國生態(tài)環(huán)境治理更具緊迫性。

二、多中心治理模式與生態(tài)治理

根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理的發(fā)展趨勢，一種新型的生態(tài)環(huán)境治理范式——多中心治理模式備受歡迎。生態(tài)環(huán)境多中心治理模式可以定義為：政府、社會組織、企業(yè)、公眾等治理主體通過充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，采取分工合作協(xié)商等方式，將生態(tài)環(huán)境問題予以解決的全過程。按照庫恩的范式理論，對“生態(tài)環(huán)境多中心治理模式”的理解，應(yīng)包含以下三個層面的內(nèi)容：一是觀念層面。人類的行為受觀念影響，觀念作為一切行為的根，必須予以重視。需要明確的是治理主體的多元性，即希望政府能讓渡部分權(quán)力給市場或其他組織，并充分發(fā)揮有力的自上而下的政策及宣傳教育，使社會成員能夠認(rèn)識到當(dāng)前我國面臨資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，喚起各治理主體的社會責(zé)任感，為建設(shè)生態(tài)文明貢獻(xiàn)力量。二是規(guī)則層面。加強生態(tài)文明制度建設(shè)，政府應(yīng)在宏觀層面把治理主體對于生態(tài)環(huán)境的治理，以及其各自所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)生態(tài)環(huán)境責(zé)任列入政策制定議程，通過健全的制度和相應(yīng)的規(guī)則來規(guī)范并約束各治理主體的行為。其次，各治理主體要遵守政策規(guī)定，在法律規(guī)定范圍內(nèi)將各自的責(zé)任納入到自身內(nèi)部的制度建設(shè)規(guī)劃當(dāng)中。三是操作層面。通過各治理主體在宏觀與微觀層面的建設(shè)，不斷落實上述兩個層面的內(nèi)容，實現(xiàn)將觀念層面與規(guī)則層面內(nèi)容的具體化、實效化。

三、生態(tài)環(huán)境治理主體權(quán)責(zé)構(gòu)建

（一）政府權(quán)責(zé)

在生態(tài)環(huán)境多中心治理模式中，盡管政府自上而下、單一治理的壟斷地位被打破，但其仍然承擔(dān)主導(dǎo)性力量和主要責(zé)任人的角色，所以要對政府的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行更為系統(tǒng)的分析和梳理。（1）做好“設(shè)計者”，即政府要提供理想化的“制度安排”。首先，經(jīng)濟(jì)建設(shè)要兼顧生態(tài)建設(shè)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長模式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)粗放型向集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。其次，需要健全的制度對各主體行為予以規(guī)范和約束。積極調(diào)動社會層面的各主體不斷增強保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的意識，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同步。對于生態(tài)環(huán)境問題，防勝于治，那么制定有效的環(huán)境影響評價制度就顯得格外重要。在對經(jīng)濟(jì)開發(fā)項目進(jìn)行環(huán)境影響評價時，公眾參與是不可缺少的程序，環(huán)境影響評價中的公眾參與，是指除開發(fā)單位及審查環(huán)境影響評價的機關(guān)外，其他相關(guān)機關(guān)、團(tuán)體、地方政府、學(xué)者專家、當(dāng)?shù)鼐用竦?，通過法定或非法定的方式，參與環(huán)境影響評價的制作、審查和監(jiān)督等階段。臺灣學(xué)者邱聰智教授認(rèn)為，在環(huán)境影響評價過程中，評價審查程序之公開以及關(guān)系人士之參與是環(huán)境影響評價制度的重心。在環(huán)評中往往是這些公眾會提出最合適的方案。但是，在顯示操作中，所有公眾并不享有真正平等參與的權(quán)利，尤其是受決策直接影響的公眾難以獲得參與權(quán)，這需要政府制定有效的環(huán)境影響評價制度，并嚴(yán)格落實。（2）做好“引導(dǎo)者”。在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的微觀層面，政府的職能部門要集中力量確保執(zhí)法到位且做到公平公正，并引導(dǎo)企業(yè)、社會組織和公眾共同參與到生態(tài)環(huán)境治理的行動中。（3）做好“培育者”。社會組織在生態(tài)環(huán)境治理中所發(fā)揮的作用是政府所無法替代的，因為除了運用政府的行政手段、市場的調(diào)控手段對生態(tài)環(huán)境破壞者予以嚴(yán)懲外，自發(fā)性的社會組織也會通過一系列活動對浪費資源和污染環(huán)境者形成一定壓力。但由于其自身成長周期較長，所以需要政府在管理、技術(shù)、資金、人才等方面對其予以適當(dāng)?shù)姆龀趾蛶椭?/p>

（二）企業(yè)權(quán)責(zé)

在計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)后，社會對經(jīng)濟(jì)效益的熱衷和對金錢的崇拜，導(dǎo)致企業(yè)對生態(tài)環(huán)境資源的瘋狂掠奪，最終生態(tài)環(huán)境問題成為財富的代價。近年來，在社會輿論壓力下，企業(yè)的社會責(zé)任感不斷增強，發(fā)揮企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中的積極作用。一是要樹立利于生態(tài)建設(shè)的現(xiàn)代化企業(yè)理念，即實現(xiàn)從追求自身利益最大化到追求相關(guān)者利益最大化的轉(zhuǎn)變，把預(yù)防污染和降低能耗貫穿企業(yè)發(fā)展始終，力求樹立綠色環(huán)保的企業(yè)形象。二是按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的要求，不斷進(jìn)行技術(shù)革新，使企業(yè)在生產(chǎn)流程的各個環(huán)節(jié)中提高投入產(chǎn)出比，實現(xiàn)提高資源配置效率和保護(hù)稀缺資源的“雙贏”。三是承擔(dān)社會責(zé)任，企業(yè)要供給部分公共產(chǎn)品來支持公益事業(yè)，特別是在政府精力和財力不足的情況下，提供力所能及的幫助。

（三）社會組織權(quán)責(zé)

環(huán)保社會組織作為政府、企業(yè)、公眾三者間溝通橋梁，具有廣泛的民眾基礎(chǔ)和強大的網(wǎng)絡(luò)組織優(yōu)勢，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。一是開展以普及環(huán)保知識、加強環(huán)保意識為主題的宣傳教育活動，使全社會民眾的生態(tài)環(huán)境意識有實質(zhì)性的提高。二是利用專業(yè)人士自身的技術(shù)條件和影響力等優(yōu)勢，為政府提供專業(yè)信息和決策咨詢，彌補政府職能的空缺。三是當(dāng)生態(tài)環(huán)境危機發(fā)生時，積極協(xié)助政府化解社會利益的對立與沖突，緩和政府的信任危機和財政壓力。四是以其靈活性和機動性強的特點，將散布于社會的各種資源予以聚合，集中力量解決局部的生態(tài)環(huán)境問題。此外，環(huán)保社會組織能積極影響生態(tài)環(huán)境管理制度的制定與實施，既是治理生態(tài)環(huán)境問題的新興力量，也是公眾環(huán)境訴求的代言人。

（四）公眾權(quán)責(zé)

從全世界范圍來看，公眾參與生態(tài)環(huán)境治理成為一種趨勢，因為其能夠有效降低政府在治理生態(tài)環(huán)境問題方面的行政成本。要加強我國公眾對生態(tài)環(huán)境治理的參與程度。一是培育公眾的環(huán)境意識，應(yīng)將包含環(huán)保價值觀、環(huán)保生活消費理念和環(huán)保知識技能等在內(nèi)的環(huán)境素養(yǎng)扎根在腦海中，并付諸實踐。二是當(dāng)生態(tài)環(huán)境污染事件發(fā)生時，公眾可通過合法的方式和渠道向有關(guān)部門進(jìn)行檢舉或控告生態(tài)環(huán)境破壞者。三是公眾有權(quán)監(jiān)督生態(tài)環(huán)境治理方面的法律、法規(guī)和規(guī)劃的制定和實施，并對制定和實施情況形成意見，最終達(dá)到維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的目的。

結(jié)論

綜上所述，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境多中心治理模式必須以明確界定各治理主體的權(quán)力和責(zé)任為前提，以政府的創(chuàng)新、企業(yè)的自覺、社會的發(fā)展、公眾的參與為發(fā)展動力，提升合作共治的能力，強化協(xié)作紐帶，避免因多中心治理主體間的不合作導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題的進(jìn)一步惡化。必須說明的是，多中心治理模式并不是萬能的，同樣存在著治理失效的可能性，如一些學(xué)者提出的在“多中心治理”模式下會導(dǎo)致“無中心”傾向的問題，因此必須始終保持政府在這個復(fù)雜系統(tǒng)中的最核心主體地位。（作者單位：遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）

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