綠色城鎮(zhèn)建設(shè)實踐與對策分析

湯宗禮 王俊杰

摘要：城鎮(zhèn)化是國家戰(zhàn)略之一。文章擬通過對杭州市綠色城鎮(zhèn)建設(shè)的研究，分析杭州綠色城鎮(zhèn)建設(shè)的特點及存在的主要問題，并提出對策。

關(guān)鍵詞：綠色城鎮(zhèn)建設(shè);對策;杭州

早在2013年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《“十二五”綠色建筑和綠色生態(tài)城區(qū)發(fā)展規(guī)劃》就提出，“十二五”時期要將綠色化的理念貫穿于我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的建設(shè)進程中，充分體現(xiàn)新興城鎮(zhèn)的后發(fā)展優(yōu)勢，建設(shè)綠色生態(tài)城區(qū)，實施適應(yīng)當?shù)匕l(fā)展要求的環(huán)境友好型、生態(tài)文明型城鎮(zhèn)的建設(shè)路徑。近年來，杭州市十分重視綠色城鎮(zhèn)建設(shè)，對綠色城鎮(zhèn)建設(shè)進行了探索，積累了一些經(jīng)驗。

一、杭州市綠色城鎮(zhèn)建設(shè)的主要特點

1. 依靠中心鎮(zhèn)來推進杭州的綠色城鎮(zhèn)發(fā)展。2010年8月，杭州市發(fā)布了《以新型城市化為主導(dǎo)進一步加強城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》，要求以新型城市化為導(dǎo)向，來進一步發(fā)展和完善杭州市區(qū)、縣（市）城和中心鎮(zhèn)，發(fā)揚“強城帶鄉(xiāng)、強工補農(nóng)”的引領(lǐng)與示范作用，大力發(fā)展和培育中心鎮(zhèn)及小城市。把建設(shè)中心鎮(zhèn)作為推動新型城市化的堅實基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的各項戰(zhàn)略節(jié)點，形成產(chǎn)業(yè)集聚以及集約發(fā)展的良好平臺，成為公共服務(wù)均等化的重要載體。2014年1月，杭州市委書記龔正在杭州市委地十一屆六次全會中指出，要著力實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展的格局。在發(fā)展的過程重要堅持以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的原則，借鑒杭州市新一輪的城市總規(guī)修訂版，來建設(shè)城鄉(xiāng)一體、鄉(xiāng)村疏朗、城市緊湊、功能配套齊全的網(wǎng)絡(luò)式、組團式、智能型城鎮(zhèn)體系。到2015年，逐步增強中心鎮(zhèn)的集聚功能，扎實推進各中心鎮(zhèn)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中心鎮(zhèn)的特色日漸凸顯。同時，城鎮(zhèn)的各項功也得到進一步拓展和提升，絕大部分中心鎮(zhèn)應(yīng)建設(shè)成為有著強大輻射和集聚功能的區(qū)域經(jīng)濟中心，成為了杭州進行綠色城鎮(zhèn)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

2. 提升垃圾處理水平來助推綠色城鎮(zhèn)發(fā)展。在城鎮(zhèn)垃圾無公害化方面，杭州市政府在2009年提出了“焚燒為主、填埋為輔;直運為主、中轉(zhuǎn)為輔;分散為主、集中為輔”的城市垃圾處理原則，在杭州主城區(qū)范圍內(nèi)提倡垃圾清潔直運，創(chuàng)建垃圾“集疏運一體化”的格局。同年，在進行一系列試點運營之后，在全市推行實施了清潔直運，打造具有引領(lǐng)與示范效應(yīng)的城市垃圾處置方式。2010年9月起，杭州市主城區(qū)全面實施垃圾清潔直運，并完成20座中轉(zhuǎn)站提升改造，將此打造成民辦實事項目。在污泥無公害化處理方面，全市主要在主城區(qū)、蕭山區(qū)和富陽區(qū)建成焚燒發(fā)電、脫水發(fā)干、建材利用等污水處理廠污泥處理設(shè)施。城鎮(zhèn)生活垃圾和污泥處理水平的顯著提升，成為了杭州進行綠色城鎮(zhèn)建設(shè)有利保障。

3. 通過美麗鄉(xiāng)村和魅力城鎮(zhèn)促進綠色城鎮(zhèn)建設(shè)。通過引導(dǎo)推動中心鎮(zhèn)依托特色產(chǎn)業(yè)、自然山水和歷史人文資源營造發(fā)展特色，涌現(xiàn)出余杭塘棲為代表的具有江南水鄉(xiāng)特色的大都市組團中心鎮(zhèn)、以桐廬分水為代表的特色產(chǎn)業(yè)集聚型中心鎮(zhèn)和以淳安姜家為代表的休閑旅游（現(xiàn)代農(nóng)業(yè)）型中心鎮(zhèn)等一批地方特色突出、田園城鎮(zhèn)風(fēng)貌獨特、生態(tài)環(huán)境功能健全、江南風(fēng)情鮮明的富有魅力的美麗城鎮(zhèn)。2013年10月，全國改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會議在桐廬江南鎮(zhèn)召開，以桐廬為代表的人居環(huán)境改善經(jīng)驗獲首肯，成為全國矚目樣板。

4. 改善自然生態(tài)環(huán)境來打造人文歷史村鎮(zhèn)。浙江省“五水共治”項目啟動以來，使得杭州市轄區(qū)各村鎮(zhèn)的水污染防護及治理有了飛躍性的改善。杭州市新增并打造了康橋新開河、西環(huán)河等5條生態(tài)示范河道，并計劃在2015年年底前，杭州將全部消除市內(nèi)所有黑臭河道。同時，還加快推進城鎮(zhèn)集中供水覆蓋農(nóng)村實踐工作，督促推進流域水環(huán)境政治工作。杭州因水得名，繼2011年6月，西湖成功申報世界文化遺產(chǎn)之后，2014年6月，中國大運河又被列為杭州第二個世界文化遺產(chǎn)。杭州市目前有2處世界文化遺產(chǎn)，3處國家級5A景區(qū)，2處省級風(fēng)景名勝區(qū)，風(fēng)景名勝旅游資源充足，形成了世界遺產(chǎn)和國家級、省級、市縣級風(fēng)景名勝資源保護體系。再這樣的背景下，使得運河周邊的中心城鎮(zhèn)，比如塘棲鎮(zhèn)以“繁榮運河水鄉(xiāng)文化，復(fù)興塘棲千年古鎮(zhèn)”為重點發(fā)展目標，計劃在“十二五”期間，與時俱進、把握住運河申遺成功的歷史機遇，以”綠色城鎮(zhèn)建設(shè)”為契機，以“杭州威尼斯”為文化背景，以塘棲的水城項目為突破口，把塘棲鎮(zhèn)建設(shè)成以休閑、旅游、人居為特點的千年水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)。

二、杭州市綠色城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的問題

當前，杭州市綠色城鎮(zhèn)建設(shè)中還存在一些問題，總體來看有以下幾方面：

1. 城鎮(zhèn)規(guī)劃不全面。缺乏規(guī)劃和有力引導(dǎo)，城鎮(zhèn)化建設(shè)存在著布局不盡合理、部分地區(qū)發(fā)展無序化、定位不清晰等問題。許多小城鎮(zhèn)尚未進行科學(xué)規(guī)劃，已經(jīng)具有建設(shè)規(guī)劃的，也存在規(guī)劃不全面，與生態(tài)發(fā)展、綠色發(fā)展存在一定的差距。

2. 配套政策不到位。當前看來，政府對小城鎮(zhèn)建設(shè)、特別是中心城鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)扶持政策力度還稍顯欠缺，在一定程度上阻礙了小城鎮(zhèn)發(fā)展，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，許多小城鎮(zhèn)依然處于“不農(nóng)不城”的尷尬境地。在社會管理和行政執(zhí)法方面，行政執(zhí)法和行政管理人員缺編嚴重，行政審批自主度和權(quán)限依然不夠。同時，資源的配置要素亟需調(diào)整，比如不完善的土地資源供求機制，嚴重制約著小城鎮(zhèn)的發(fā)展;像是醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化等用于發(fā)展民生的社會優(yōu)質(zhì)資源，過于集中在城區(qū)，小城鎮(zhèn)居民難以公平的享受這些優(yōu)質(zhì)的社會資源。

3. 用能方式需升級。大部分小城鎮(zhèn)均具有太陽能、地熱能等可再生能源的資源稟賦，經(jīng)濟社會發(fā)展也呼喚可再生能源和新能源的推廣和應(yīng)用，但是，區(qū)域內(nèi)用能轉(zhuǎn)型升級的引導(dǎo)、規(guī)范的政策不到位，可再生能源建筑應(yīng)用相關(guān)政策和技術(shù)標準需完善，生物質(zhì)能等新能源應(yīng)用和發(fā)展需加強等原因，導(dǎo)致了一些城鎮(zhèn)在建設(shè)過程中仍然存在高耗能的現(xiàn)象。

4. 建筑節(jié)能需推進。建筑節(jié)能和發(fā)展綠色建筑是小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要目標之一。雖然，國家也在大力推進節(jié)能建筑和綠色建筑。但是，城鎮(zhèn)建成區(qū)既有建筑面積中，節(jié)能建筑、綠色建筑的建筑面積（包括居住建筑、公共建筑）的比例偏少，建筑能耗、用能尚需改善，新建建筑執(zhí)行國家節(jié)能標準、既有建筑實施節(jié)能改造的進度還需加強，區(qū)域內(nèi)建筑節(jié)能相關(guān)政策和技術(shù)標準也有待完善。

5. 商貿(mào)流通需加強。據(jù)初步統(tǒng)計，杭州市一些小城鎮(zhèn)建設(shè)中還存在城鎮(zhèn)消費品零售總額、第三產(chǎn)業(yè)增加值偏低，城鎮(zhèn)商貿(mào)流通設(shè)施、集貿(mào)市場、批發(fā)市場、商品配送建設(shè)還不夠完善，商貿(mào)流通企業(yè)發(fā)展情況也滿足不了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的需要。

三、杭州市推進綠色城鎮(zhèn)建設(shè)的對策

1. 撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)為綠色城鎮(zhèn)建設(shè)夯實基礎(chǔ)。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)，客觀上擴大了城鎮(zhèn)的規(guī)模，實現(xiàn)人口集聚和建設(shè)成本的節(jié)約。例如杭州市余杭區(qū)瓶窯鎮(zhèn)在所屬地區(qū)的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)中，不但沒有消失，而且與周圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了合并，由五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而成。合并之后使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理有了新的變化：一是有利于綠色城鎮(zhèn)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計運行;二是使人口更加集聚，為更大范圍地開展綠色城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造了有利條件，對于交通、水利、電纜、電信等各類管網(wǎng)的建設(shè)更有效率，更好地做到合理規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)，長期使用;第三行政機構(gòu)大幅減少，提高行政管理的效率，進而節(jié)約管理開支。

2. 擴權(quán)高配為綠色城鎮(zhèn)建設(shè)提供動力。在高配的背景下，能夠通過委托及授權(quán)的方式，市、區(qū)（縣）兩級政府按照“權(quán)責一致”、“事財一致”、“需能一致”這三大原則，得以充分放權(quán)，像是杭州市余杭區(qū)瓶窯鎮(zhèn)的行政級別很高，是縣處級。目前，瓶窯鎮(zhèn)擁有基本的事權(quán)和財權(quán)，鎮(zhèn)政府的權(quán)能得到了增強，盡管政府職能權(quán)限稍有不同，但擴權(quán)高配在一定程度上解決了鎮(zhèn)級政府獨立審批的權(quán)限不足、鎮(zhèn)級政府財政收入的分配不同、鎮(zhèn)級政府土地交易與審批的程序等一系列問題，這些改革極大的促進了小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟與社會發(fā)展。

3. 優(yōu)惠政策改善綠色城鎮(zhèn)發(fā)展的環(huán)境。社會生產(chǎn)力的提高是發(fā)展綠色城鎮(zhèn)的基石，要進一步推進城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)化。但是如何推進城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，需要從自身實際出發(fā)，因地制宜，依靠自身優(yōu)勢來吸引優(yōu)良資本，實現(xiàn)實體經(jīng)濟發(fā)展和壯大。這就需要地方政府在稅收、用地、用工等方面加大政策的扶持力度。比如杭州市余杭區(qū)瓶窯鎮(zhèn)在提供優(yōu)惠政策方面進行了很好的嘗試：市鎮(zhèn)財政關(guān)系按照超基數(shù)分成，基數(shù)三年不變，超基數(shù)的增量部分60%～70%歸鎮(zhèn);在用地審批上得益于提前的規(guī)劃，杭州市每年專門安排中心鎮(zhèn)用地計劃指標。同時，瓶窯鎮(zhèn)的社會事業(yè)項目、基礎(chǔ)設(shè)施項目和產(chǎn)業(yè)項目均以優(yōu)先納入杭州市和余杭區(qū)的重點建設(shè)計劃。

4. 專業(yè)市場促進產(chǎn)業(yè)支撐向縱深發(fā)展。在鎮(zhèn)域?qū)I(yè)市場的形成過程中，應(yīng)緊緊抓住區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃的有利契機，結(jié)合自身特色和優(yōu)勢，加快集鎮(zhèn)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè);依托現(xiàn)有的工業(yè)經(jīng)濟體系及對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強大輻射功能，帶動人口的大量集聚和商貿(mào)的繁榮，從而促進金融、商貿(mào)、文化、娛樂、體育等第三產(chǎn)業(yè)和社會事業(yè)的蓬勃發(fā)展，把主要產(chǎn)業(yè)發(fā)展推向縱深。通過引導(dǎo)生產(chǎn)與經(jīng)營同類及相關(guān)行業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)型或商貿(mào)型企業(yè)向?qū)I(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)聚集，形成資金流、人才流、商品流、技術(shù)流和信息流等要素的擴散和匯聚，在經(jīng)濟上支撐和促進了綠色城鎮(zhèn)的發(fā)展。

5. 加大城鎮(zhèn)功能完善綠色城鎮(zhèn)配套。綠色城鎮(zhèn)建設(shè)的最終目標是服務(wù)民生，惠及民生。小城鎮(zhèn)在發(fā)展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐的同時，要促進自身的內(nèi)涵建設(shè)，并建立科學(xué)合理的綠色城鎮(zhèn)評價體系，進一步優(yōu)化和完善城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)承載能力和社會娛樂活動的多樣性。把群眾的需求作為綠色城鎮(zhèn)化更高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)驅(qū)動力，鎮(zhèn)一級的人民政府應(yīng)繼續(xù)探索、完善以經(jīng)濟水平、人口質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)等為主要評價標準的城鎮(zhèn)化綜合評價指標體系，提高綠色城鎮(zhèn)建設(shè)的內(nèi)在質(zhì)量，使得小城鎮(zhèn)在鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、文化內(nèi)涵等方面都有較大的改觀;大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，使得消費拉動效應(yīng)更加明顯，進一步增強對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射作用。建立和落實有助于城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的生態(tài)評價及補償機制，合理改造老城、建設(shè)新城，加大如供水供電網(wǎng)、污水處理網(wǎng)、生活垃圾處理網(wǎng)、道路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城鎮(zhèn)的服務(wù)功能，為人民群眾提供更多更好的公共服務(wù)產(chǎn)品。

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*本文系住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2013年科技計劃項目——綠色城鎮(zhèn)建設(shè)“杭州模式”研究（編號：R2201318）的研究成果之一，項目負責人：湯宗禮。

（作者單位：浙江建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）