西安城中村改造制度的利弊分析及調(diào)整建議

魏婧

摘要：西安市人民政府于2007年10月20日起實(shí)行《西安市城中村改造管理辦法》（下文簡稱：西安市辦法），相較于其他省市的城中村改造辦法，顯示出其優(yōu)越性。同時(shí)， 在制度設(shè)計(jì)上也存在不完善之處。結(jié)合西安城中村改造的實(shí)際情況，文章提出完善西安市辦法的三點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：西安市；城中村改造；管理；先進(jìn)性；不足；改進(jìn)建議

一、城中村改造的定義

西安市辦法將城中村定義為在城市建成區(qū)范圍內(nèi)失去或基本失去耕地，仍然實(shí)行村民自治或農(nóng)村集體所有制的村莊。將城中村改造定義為根據(jù)西安市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和城市總體規(guī)劃，按照城市化要求，對城中村進(jìn)行綜合改造的行為。城中村改造實(shí)質(zhì)與土地一級開發(fā)無異，即將農(nóng)村集體建設(shè)用地（少部分含農(nóng)用地）征收后，變更為國有建設(shè)用地，用于市政建設(shè)及經(jīng)營開發(fā)的過程。

二、西安市辦法的利弊分析

（一）西安市辦法的先進(jìn)性

1. 土地取之于民，還之于民

西安市辦法率先將部分原農(nóng)村集體用地變更為國有用地性質(zhì)后，返還給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并允許其經(jīng)營開發(fā)。西安市辦法第四章規(guī)定，將原城中村范圍內(nèi)用地性質(zhì)由集體建設(shè)用地變更為國有建設(shè)用地后，將其中部分土地劃撥予改制后的原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，即社區(qū)居民委員會(huì)。社區(qū)委員會(huì)可將經(jīng)營性國有建設(shè)用地用于商業(yè)開發(fā)。

村民以原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，間接獲得經(jīng)營性國有建設(shè)用地，以土地財(cái)產(chǎn)參與房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，分享土地極差地租收益。不僅與我國現(xiàn)行的土地管理相關(guān)法律法規(guī)不相沖突，同時(shí)符合黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)精神，賦予了城中村居民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

2. 改制是改造的前提

西安市辦法中改造的前提是完成改制，只有當(dāng)城中村的居民完成了農(nóng)轉(zhuǎn)非；村民委員會(huì)改制為居民委員會(huì)；原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份公司；集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地后，方可實(shí)施城中村改造。

3. 引入社會(huì)資金進(jìn)行改造

西安市辦法允許房地產(chǎn)開發(fā)商作為城中村改造的主體，即引入社會(huì)資金投資城中村改造項(xiàng)目，既減輕了城中村改造的資金壓力，同時(shí)也為投資方參與城中村改造提供了政策的依據(jù)。

西安市政府在引入社會(huì)資金進(jìn)行城中村改造的同時(shí)，也在西安市辦法中規(guī)定了城中村改造規(guī)劃必須符合國務(wù)院批準(zhǔn)的西安市城市總體規(guī)劃，從而以行政強(qiáng)制力從源頭上控制了投資人的建設(shè)行為，以此控制投資人的趨利性所造成土地的過渡開發(fā)，有效提高城中村改造的質(zhì)量。

（二）西安市辦法的不足之處

1. 回避農(nóng)用地變性問題

西安市辦法并未涉及農(nóng)用地變更為國有建設(shè)用地性質(zhì)的問題。但是，在西安市城中村改造的實(shí)際操作中農(nóng)用地客觀存在于西安市城中村改造項(xiàng)目綜合用地范圍內(nèi)，農(nóng)用地性質(zhì)的變更直接影響城中村改造的進(jìn)度。在農(nóng)用地變更為建設(shè)用地的程序中，取得新增建設(shè)用地指標(biāo)是首要的，且是最困難的一步。

2. 取得改造后土地的路徑不明

西安市辦法中并沒有設(shè)計(jì)出項(xiàng)目主體或投資人最終取得經(jīng)營性國有建設(shè)用地的方式。取得國有建設(shè)用地的方式通常為招、拍、掛，但是以上三種方式僅適用于國家土地儲(chǔ)備中心出讓已經(jīng)納入土地儲(chǔ)備庫內(nèi)的國有建設(shè)用地，實(shí)際土地使用權(quán)競標(biāo)人尚未確定。在西安市辦法中已將城中村范圍內(nèi)的經(jīng)營性用地以劃撥方式處分給了改制后的原集體經(jīng)濟(jì)組織，其后再以招、拍、掛的方式確定新的土地使用權(quán)人欠妥。

3. 投資人獲取投資回報(bào)的方式不明朗

企業(yè)投資收益主要依據(jù)企業(yè)與原村民集體經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)議確定。企業(yè)既可選擇在土地一級市場，通過轉(zhuǎn)讓改造范圍內(nèi)經(jīng)營性國有建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)，也可選擇在土地二級市場，通過銷售商品房實(shí)現(xiàn)。基于商人的趨利性，企業(yè)通常選擇以最短時(shí)間在土地二級市場，通過銷售商品房的形式實(shí)現(xiàn)投資利潤最大化。

西安市辦法未明確農(nóng)用地變更為國有建設(shè)用地的程序，特別是未能在制度上解決新增建設(shè)用地指標(biāo)有限這一關(guān)鍵性問題，無形間拉長了西安市城中村改造項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的周期。開發(fā)商急于出售尚未取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的住宅，以實(shí)現(xiàn)資金快速回籠，導(dǎo)致西安城中村項(xiàng)目范圍內(nèi)小產(chǎn)權(quán)房交易屢禁不絕。

三、針對西安市辦法的調(diào)整建議

（一）以“地票”緩解新增建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題

耕地開墾的數(shù)量決定了新增建設(shè)用地指標(biāo)的數(shù)量。在耕地開墾有限的情況下，新增建設(shè)用地指標(biāo)必然陷入供不應(yīng)求的局面。增加新增建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)的數(shù)量應(yīng)當(dāng)從增加耕地的開墾面積入手。

成都及重慶市曾采用“地票”制度?！暗仄薄敝贫仍试S民間資本投資于農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目中，并可以此為途徑直接獲取“地票”?！暗仄薄弊C書上載明新開墾耕地的面積。投資人在符合城市土地利用總體規(guī)劃以及城鎮(zhèn)各區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃，以及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的前提下，可按照“地票”證書所載明的面積，按照相關(guān)程序辦理用地手續(xù)后，使用集體或國有建設(shè)用地。若合理設(shè)計(jì)“地票”制度，可從源頭解決西安市增加新增建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)不足的問題。

（二）以補(bǔ)交土地出讓金的形式實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移

城中村范圍內(nèi)的經(jīng)營性用地屬于城中村改造綜合用地的一部分。西安市辦法第二十五條規(guī)定城中村改造綜合用地以劃撥方式供給。改制后的原集體經(jīng)濟(jì)組織已通過土地劃撥的方式取得了城中村范圍內(nèi)的經(jīng)營性用地。故而，筆者認(rèn)為原集體經(jīng)濟(jì)組織只需補(bǔ)交土地出讓金即可取得城中村范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)。原集體經(jīng)濟(jì)組織可通過國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式處分經(jīng)營性用地。

（三）以固定回報(bào)明確投資收益

城中村改造項(xiàng)目中，可以固定回報(bào)的方式明確投資者的投資收益。明確的投資回報(bào)可束縛投資者的趨利性。在西安市辦法中，可規(guī)定投資者所獲得的投資回報(bào)不超過其投資總額的一定比例。投資回報(bào)可表現(xiàn)為土地轉(zhuǎn)讓金，商品房銷售款，或經(jīng)市場估值，與投資回報(bào)金額一致的國有建設(shè)用地面積或建成后的商品房面積。

四、結(jié)論

西安市辦法有其先進(jìn)性，同時(shí)也存在調(diào)整的空間?？梢浴暗仄薄敝贫冉鉀Q新增建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)不足的問題。以補(bǔ)交土地出讓金，將劃撥用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的方式，明確改造后土地的取得途徑。企業(yè)投資城中村改造項(xiàng)目，僅能獲取固定回報(bào)，削薄投資者的利潤空間，抑制投資者的趨利性。三者并舉，有利于西安城中村改造項(xiàng)目的實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

[1]顧媛媛.南京“城中村”改造問題初探[D].東南大學(xué)，2007.

[2]魏峰，鄭義，劉孚文.我國農(nóng)村集體建設(shè)用地市場配置機(jī)制研究——以重慶地票制度為例[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2010（08）.

（作者單位：成都同新房地產(chǎn)開發(fā)有限公司）