以市場手段進一步破解產(chǎn)能過剩

馬雪嬌

摘要：2013年以來，產(chǎn)能過剩成為制約工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要因素。那么，“過?！笔强偭繂栴}還是結(jié)構(gòu)問題，學術(shù)界一直存在爭論。本文從市場失靈、央地關(guān)系等因素出發(fā)，探究了誘發(fā)本輪過剩發(fā)生的原因，認為分稅制改革下，央地兩級政府不合理的財權(quán)和事權(quán)和行政管制下的市場進入和退出機制是引發(fā)產(chǎn)能過剩的根本因素，歸根到底還是結(jié)構(gòu)性問題。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)能過剩；分稅制；市場

目前，由于國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩和國際市場持續(xù)疲軟，我國工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過剩、污染、企業(yè)利潤下滑等問題更加突出。這既有行業(yè)自身發(fā)展的原因，又是國內(nèi)增長階段轉(zhuǎn)換與體制機制因素共同作用的結(jié)果。

一、產(chǎn)能過剩是市場失靈的集中表現(xiàn)

當前，我國產(chǎn)能過剩問題主要是指實際產(chǎn)出數(shù)量長期小于最佳生產(chǎn)能力達到一定程度而形成的過剩，從根因上而言，是源于市場對資源配置功能發(fā)揮不到位的結(jié)構(gòu)性問題，具體表現(xiàn)為行政性壟斷、市場信不對稱性、政府過度干預市場行為等特征。

長期以來，我國各地以投資為主導的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式，影響了市場對資源配置的效率，市場調(diào)節(jié)供需平衡的能力無法正常體現(xiàn)，使得產(chǎn)能過剩成為困擾工業(yè)行業(yè)發(fā)展的頑疾。而無論從政績顯示還是從財政、地方就業(yè)等方面考慮，各級地方政府都有非常強的動機主導企業(yè)投資，導致資源配置無法實現(xiàn)最優(yōu)狀態(tài)，造成了重復生產(chǎn)與無效率現(xiàn)象，主要原因在于：

第一，分稅制體制下的地方政府財力不足。分稅制改革以來，中央財政得到了進一步加強，但地方政府財政收入受到明顯影響，財力日益不足。為了滿足地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需求，彌補地方財政的不足，地方政府不斷加大招商引資力度，通過為企業(yè)提供低價土地、資源、稅收減免等各種優(yōu)惠措施推動GDP增長。在這種增長模式下，市場資源配置功能缺失，生產(chǎn)要素價格被扭曲，形成了盲目投資、重復投資、過度投資的局面，集中表現(xiàn)為當前的產(chǎn)能過剩矛盾。

第二，日益增多的事權(quán)惡化了地方財政狀況，誘發(fā)地方政府投資沖動。分稅制改革之后，地方政府不僅財力下降，還要滿足公眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，承擔相應(yīng)的社會責任。當前，中央財政的一般轉(zhuǎn)移支付難以滿足地方在就業(yè)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共領(lǐng)域的發(fā)展需求。因此，為了改善地區(qū)財政狀況，由地方政府主導的投資意愿日益強烈，傾向于引導資源要素向資金密集型、人員密集型、關(guān)聯(lián)帶動性強的產(chǎn)業(yè)流動，缺乏科學的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導，從而導致市場機制無法得到充分發(fā)揮。

第三，以往地方政府官員政績考核機制影響了政府科學決策。以GDP增長為核心的政績考核機制，誘使地方政府官員具有強烈的干預市場經(jīng)濟運行和不當招商引資的動機。他們更愿意選擇容易出政績的投資拉動經(jīng)濟增長方式，促進地方GDP量的增長。這種單一經(jīng)濟增長模式，無法體現(xiàn)市場資源要素自由流動特征，市場需求得不到準確反映，從而出現(xiàn)“有效產(chǎn)能不足，無效產(chǎn)能過?！钡木置?。

二、過度行政干預下的產(chǎn)能過剩

（一）市場準入機制不合理

一方面，審批制使得地方政府可以直接干預、影響企業(yè)決策，甚至對企業(yè)經(jīng)濟活動進行自由量裁。因此，地方政府有權(quán)決定鼓勵哪類企業(yè)發(fā)展、將獲利項目下達給某些企業(yè)、審批時間、審批數(shù)量等內(nèi)容。繼而，其通過行政力量干預了市場對資源的優(yōu)化配置功能，使得生產(chǎn)要素可能在人為力量的趨勢下流向產(chǎn)能過剩行業(yè)。

另一方面，在地方政府實際掌握了調(diào)控資源配置權(quán)力的情況下，要素價格被扭曲，企業(yè)無法按照真實的市場價格去追求利潤，市場對資源配置的決定性作用不能正常發(fā)揮，造成投資行為異化。特別是地方政府以土地、礦產(chǎn)資源、投資配套措施等極具誘惑力的手段吸引大型投資項目落地，不僅放大了企業(yè)的投資預期，而且使部分企業(yè)更加看重投資項目以外的政府所給予的土地、礦產(chǎn)等資源。

（二）地方保護成為本輪產(chǎn)能過剩的誘因之一

一方面，國有企業(yè)是國家經(jīng)濟命脈的重要組成部分，在市場競爭中受到各級政府的支持。大型國企在信貸、土地、財政等多方面享有諸多特權(quán)，國家絕大多數(shù)的優(yōu)質(zhì)資源都向國企傾斜，使它們有足夠的力量去擴大產(chǎn)能。而此次部分重化工業(yè)產(chǎn)能過剩恰是國有資本重點投資的領(lǐng)域。產(chǎn)能過剩造成企業(yè)效益不斷下滑，但是新增產(chǎn)能卻仍在不斷形成。這不僅源于政府對國有資本的保護，而且更是不同背景的國有資本間的競爭，無法通過“倒逼”機制實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

另一方面，盡管在金融危機中民營經(jīng)濟受到?jīng)_擊較大，但是由于自身經(jīng)營的靈活性，使得其能夠在國家相關(guān)政策的扶持下較快擺脫經(jīng)營不善的局面。因此，在金融危機過后，地方政府對民營企業(yè)的幫扶力度有所提高，為其生產(chǎn)、經(jīng)營和銷售提供便利渠道，促使部分產(chǎn)能過剩企業(yè)能夠得以繼續(xù)生存。

（三）政府過度干預市場，扭曲了企業(yè)的退出決策

其一，部分地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能時將設(shè)備規(guī)模作為標準，在一定程度上推動了產(chǎn)能過剩的形成。淘汰落后產(chǎn)能以設(shè)備規(guī)模作為主要標準，導致小企業(yè)避免被淘汰而投資相對大規(guī)模的設(shè)備，在投資審批過程中設(shè)定比較高的設(shè)備規(guī)模標準，使得企業(yè)在擴大規(guī)模時，不得不選擇大規(guī)模設(shè)備和生產(chǎn)線；在準入標準中設(shè)定比較高的規(guī)模標準，則會使得小企業(yè)避免被淘汰而進行新的產(chǎn)能投資。

其二，由于大部分企業(yè)無力支付關(guān)停所需的高額環(huán)境治理費用和人員遣散費用，加之即使企業(yè)停產(chǎn)，也存在較高的設(shè)備養(yǎng)護成本；繼而導致小規(guī)模、高耗能的落后產(chǎn)能難以較為順利地退出市場，只能繼續(xù)在市場上進行低效率的競爭。

其三，更為突出的是，國有企業(yè)退出市場受到相關(guān)制度的限制，產(chǎn)權(quán)無法便利交易加劇了產(chǎn)能過剩問題。在鋼鐵、化工等競爭性行業(yè)，國有企業(yè)比重大，政府對國有企業(yè)的補貼扭曲了市場要素價格，更無法正確地反映企業(yè)的成本結(jié)構(gòu)、供給曲線以及要素的稀缺水平，使得原本無利可圖的投資也可能因補貼的存在而出現(xiàn)。這既加重了國有企業(yè)過度投資的傾向，又嚴重阻礙化解過剩產(chǎn)能的市場調(diào)整，繼而成為經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的障礙。2013年1-6月，受產(chǎn)能過剩影響，地方國有企業(yè)債累計25.46萬億元，同比增長17.9%，利潤同比下降10.6%，應(yīng)繳稅費同比僅增長2.2%。利潤和稅費合計增長為負，可以推斷地方國企上半年對GDP增長貢獻微弱。

三、化解產(chǎn)能過剩，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的思考

（一）完善市場體制，理順市場與政府關(guān)系

深化體制機制改革，完善市場經(jīng)濟環(huán)境的關(guān)鍵在于發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。一方面，在推動工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中，市場對資源配置起到了基礎(chǔ)性作用。從目前的情況看，應(yīng)增加企業(yè)對投資行為的決策權(quán)，減少政府行政力量對市場配置資源功能的干預；促使資源和生產(chǎn)要素在各個行業(yè)間配置順暢和自由流動，并通過正常的要素價格體現(xiàn)資源的稀缺性；同時鼓勵產(chǎn)權(quán)流動，特別是跨所有制、跨地區(qū)的產(chǎn)權(quán)流動，加快國有經(jīng)濟和國內(nèi)企業(yè)的兼并重組步伐。另一方面，政府對微觀經(jīng)濟的直接管制在相當程度上形成了對市場的替代，導致信號失真、資源錯配和效率低下。因此，通過“簡政放權(quán)”讓改革紅利能夠惠及企業(yè)發(fā)展，在經(jīng)濟運行中把握好政府與市場的關(guān)系和邊界。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，推動工業(yè)轉(zhuǎn)型升級

由于我國的市場經(jīng)濟體制尚不完善，完全依靠市場力量消減產(chǎn)能過剩和淘汰落后產(chǎn)能，時間周期會較長，付出的代價會較大，因此政府應(yīng)該發(fā)揮積極的引導和調(diào)節(jié)作用。其一，借鑒“負面清單”管理方式，建設(shè)服務(wù)型政府。一方面，通過規(guī)定禁止、限制開放領(lǐng)域清單，除清單禁區(qū)外，其他行業(yè)、領(lǐng)域的經(jīng)濟活動都得到認可。另一方面，為避免“非禁即入”而引發(fā)行業(yè)無序競爭，政府在確立優(yōu)勢工業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)時，要抓住結(jié)構(gòu)升級優(yōu)化這一決定性因素，不僅要有生產(chǎn)規(guī)模的聚集，提升核心競爭力，還要有技術(shù)的聚集、產(chǎn)業(yè)的合理布局以及管理體制和利益格局的革新。其二，針對不同行業(yè)制定相應(yīng)標準，逐步化解產(chǎn)能過剩。對于主要面對國際競爭且涉及國家利益的產(chǎn)業(yè)，以及重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，特別是資產(chǎn)規(guī)模巨大，調(diào)節(jié)周期和成本大的行業(yè)，以及對民生影響大的勞動密集型行業(yè)，政府也有必要加強管理，實現(xiàn)平穩(wěn)調(diào)整。其三，完善政績考核體系，健全中央和地方事權(quán)與財權(quán)相匹配的財稅制度改革，合理劃分不同層級間政府的權(quán)責關(guān)系，推進政府間關(guān)系的合理化、制度化、規(guī)范化。

（三）進一步完善企業(yè)退出政策體系

企業(yè)退出政策應(yīng)主要利用市場化手段，包括準入條件和運行標準的設(shè)定及動態(tài)調(diào)整，以及財政稅收政策的引導與激勵，通過市場的倒逼機制，實現(xiàn)自我優(yōu)化調(diào)整。一方面，改革完善稅收制度，發(fā)揮稅收政策的引導作用。對兼并重組的企業(yè)，可通過財政貼息的方式鼓勵企業(yè)整合，在此過程中形成的沖減成本；對于以股權(quán)轉(zhuǎn)讓形式進行重組企業(yè)，建議鼓勵由商業(yè)銀行發(fā)行企業(yè)債券，尤其是可轉(zhuǎn)換公司債券，并促進企業(yè)債券在銀行間市場發(fā)行流通，以推進資產(chǎn)并購、重組，有效減少企業(yè)在重組過程中的經(jīng)濟損失；還要通過規(guī)范區(qū)域之間的稅收分配，實現(xiàn)稅收與稅源的一致性，從而建立起跨區(qū)域兼并重組的利益協(xié)調(diào)與共享機制。另一方面，引導國有資本從產(chǎn)能過剩領(lǐng)域與加快轉(zhuǎn)移到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。一是大多數(shù)國有企業(yè)已經(jīng)確立現(xiàn)代企業(yè)制度，可以通過股權(quán)交易實現(xiàn)國有資本的轉(zhuǎn)移；二是應(yīng)當根據(jù)全球產(chǎn)業(yè)鏈分布情況和技術(shù)發(fā)展趨勢進入產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，調(diào)整國有資本進入行業(yè)和比例，而不是進入簡單的加工組裝環(huán)節(jié)；三是通過發(fā)揮國有資本的引導作用，可以重塑行業(yè)競爭秩序、促進產(chǎn)業(yè)資本流動和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，真正化解產(chǎn)能過剩矛盾。（作者單位：中證金融研究院）

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