高校滾動預算改革研究

王建梅

[摘 要]通過對高校預算研究現(xiàn)狀的敘述，分析我國高校預算編制采用的部門預算存在的四方面問題，并對高校試行的編制滾動財政預算提出相應的五條對策和建議。除此之外，對滾動預算和財務管理對高等教育內(nèi)涵發(fā)展的促進性進行論述。

[關(guān)鍵詞]高校；滾動預算；財務預算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.46.141

1 高校預算研究的現(xiàn)狀

目前我國高校的預算編制采用的是部門預算，從預算編制程序上來看，各高校每年按照財政部和教育部下達的預算編制要求，結(jié)合學校本年已實際發(fā)生業(yè)務情況和下年預計的工作計劃，單位內(nèi)部初步編制出各部門下年度收支情況的預算，然后按照教育部、財政部審核的結(jié)果逐條落實。一般情況下年度內(nèi)不予以調(diào)整預算，在必須調(diào)整的情況下，學校按照規(guī)定的程序先上報教育部，教育部審核通過后，以文件形式下達預算調(diào)整項目及金額，再相應的調(diào)整經(jīng)濟活動。學校在執(zhí)行預算過程中基本按照基本支出預算按月或季度下達，項目支出預算按照財政撥款一次性下達。

2 現(xiàn)行部門預算的成效分析

2.1 預決算編制的隨意性，導致預算使用的不合理

一是從預算管理來看，高校預算編制存在一定的隨意性，一般按照上一年實際支出情況大約匡算預計而得，財政預算的批復缺乏嚴謹?shù)恼撟C；二是在預算編制過程中，預算和實際發(fā)生數(shù)存在很大差異，造成預算無法嚴格執(zhí)行，同樣在一定程度上固化了高校資金在各部門之間的分配格局，不利于高校的發(fā)展；三是高校預算不完整，制定的預算內(nèi)容中并不包括全部資金項目，導致高校制定的收支預算缺乏完整性；四是部分通過自籌資金建設的，未經(jīng)國家批準的基建項目，在部門決算中沒有體現(xiàn)，形成體外循環(huán)資金；五是項目預算編制缺乏科學合理性。

2.2 預算無法嚴格執(zhí)行，導致資金使用混亂

一是高校更注重日常經(jīng)費的開支，在資金出現(xiàn)不足或無法銜接時，因為項目資金往往會存在預算撥付超前和超量的情況，導致某些高校挪用現(xiàn)存的項目經(jīng)費去彌補日常經(jīng)費不足的缺口；二是項目經(jīng)費缺乏統(tǒng)一的籌劃與控制，為了完成預算進度考核指標，一些高校違規(guī)操作，虛列項目支出、甚至挪用項目經(jīng)費；三是決算報表編制的不完整，進而影響了后期預算編制的有效使用價值；四是項目預算下達后，無法嚴謹?shù)陌凑沼媱澃才艌?zhí)行，或者進度緩慢，導致大量資金滯留結(jié)余在賬戶上。

2.3 高校項目支出預算不能結(jié)合實際，與實際教學相脫節(jié)

由于財務預算與教學計劃的編制時間不一致，使二者存在不一致性。一般在前一年度初就開始計劃編制項目支出預算，而高校下一年度的教學工作計劃往往要在下半年才會開始制訂，并且教學計劃的計劃年度與教學年度一致，造成預算與發(fā)展相脫節(jié)，可能會出現(xiàn)項目難以正常實施甚至造成浪費，而現(xiàn)在執(zhí)行的預算調(diào)整程序又比較嚴格，相應的報批追加時間也較長，不能滿足教學需要，為了不影響教學，這些高校常常違規(guī)調(diào)整項目預算，造成挪用、濫用項目資金的情況或者墊付周轉(zhuǎn)后夸大資金的情況。

2.4 高校預算執(zhí)行的結(jié)果沒有有效的分析評價體系

目前大部分高校沒有引進和建立一套適合自己的完善的預算執(zhí)行考核機制，只是制定預算，沒有考慮預算執(zhí)行效果考核的問題，或者考核的指標不明確，預算制定后，執(zhí)行結(jié)果的如何不與經(jīng)濟責任人的經(jīng)濟責任掛鉤，不建立預算對應的職工激勵機制。從另一個角度來說，就是高校管理者沒有高度重視預算的執(zhí)行，只走形式削弱了預算的激勵作用，從而架空了預算控制的職能。

3 高校試行編制滾動財政預算的對策和建議

第一，編制要科學、規(guī)范和精細化。高校在財政滾動預算的編制過程中，要分情況將各項目按輕重緩急進行排序，優(yōu)先考慮急需可行的項目，大力實行滾動預算政策，當年預計執(zhí)行不了的項目自動滾到下一年去，按照項目進度情況，合理安排資金，調(diào)整項目進度，嚴格各項經(jīng)費的核定標準，人員經(jīng)費實行定員計量核算，公用經(jīng)費定額統(tǒng)籌計劃，項目經(jīng)費按項目立項審核計算，建立起一套合理科學的預算管理辦法。

第二，項目滾動預算執(zhí)行要嚴格。學校內(nèi)部每一個職能部門都要制定出與本部門業(yè)務相關(guān)的中長期發(fā)展規(guī)劃，配合學校的整體發(fā)展計劃，結(jié)合未來3年及3年以上的事業(yè)收入預測情況，通過廣泛的論證，合理的制定出滾動預算規(guī)劃體系，已經(jīng)審定的財務預算在執(zhí)行過程中本著原定規(guī)劃目標，合理調(diào)節(jié)進度，實行動態(tài)強化管理。

第三，量入而出，合理安排。高校應把一切收支都納入預算，根據(jù)學校實際的收入狀況和可利用的資源，可通過實行預算限額的控制管理辦法，合理安排預算，全面反映學校的各項收支狀況，使其更適應經(jīng)濟社會的變化，充分發(fā)揮出預算的指導和控制作用。

第四，建立有效的預算績效評價體系。預算績效評價工作是真正實現(xiàn)預算管理的重要環(huán)節(jié)，該體系強調(diào)的是責任和績效，而滾動預算更需要健全的評價機制。高校使用滾動預算時，預算的滾動調(diào)整依據(jù)就是預算評價體系的評價結(jié)論，在不改變預算目標的前提下，依據(jù)績效評價結(jié)論，適時地完善調(diào)整預算的執(zhí)行進度和過程。因此，建立高校預算績效評價體系，考核與工作績效掛鉤，采取真正有效的節(jié)約有獎勵、超支有懲罰的獎懲機制，在保證完成項目的基礎上，避免資金使用的不合理，杜絕不同部門盲目攀比爭奪資金，導致資金嚴重不足，形成浪費，以最大可能的有效使用資金，這樣，才能更有利于學校事業(yè)的發(fā)展。

第五，建立健全高校內(nèi)部控制機制。為確保高校資金的安全，提高資金的使用效益，在編制滾動預算時，要充分體現(xiàn)出責權(quán)對等的原則，形成相互制衡、相互銜接的內(nèi)在控制形式，使預算編制在周期上與政府五年規(guī)劃、各項事業(yè)發(fā)展規(guī)劃同步銜接，實現(xiàn)政策目標與預算編制、財力安排的協(xié)調(diào)一致；重點解決好部門條塊分割，在資金分配上各自以部門利益為重的問題，加強政府對財力的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，協(xié)調(diào)好長遠利益與當前利益，使預算編制真正體現(xiàn)客觀需要和全局利益，從宏觀上保證教育資金的合理安全使用。

4 滾動預算和財務管理對高等教育內(nèi)涵發(fā)展的促進作用

4.1 切實落實教育事業(yè)長期規(guī)劃，推動了教育發(fā)展的轉(zhuǎn)型

面對高等學校發(fā)展的新形勢，通過執(zhí)行滾動預算，實時的調(diào)整教育發(fā)展的方向和進度，即使籌措資金合理滿足教育發(fā)展的長期目標，建立長足規(guī)劃，包括教學設備、教師隊伍、教學改革專項經(jīng)費、學生實踐性教學和社會科研活動等項目的投入，充分發(fā)揮財政資金的導向和杠桿作用，切實體現(xiàn)出高校財務管理的組織性。

4.2 統(tǒng)籌安排和計劃長期資金，突出重點，提高效率

高等學校的財務管理是保證高校正常運轉(zhuǎn)的中樞神經(jīng)，而一套合理有效的預算是保證財務工作有效的前提條件。高校作為國家財政部和教育部的重點管理單位，其預算改革與教育體制改革密切相關(guān)。高校滾動預算的實施，加強了財務管理的力度、硬化了預算約束、優(yōu)化了支出結(jié)構(gòu)、促進了資金的合理分配和使用，更能體現(xiàn)出高校財務工作的有效性。

4.3 “陽光”財務，提升了工作水平，推進和諧校園建設

實行滾動預算一方面更加健全了財務制度，提高了工作效率，另一方面也使廣大職工更主動地參與到教學工作計劃中，結(jié)合工作實際，切實提出與長期教學有關(guān)的財務規(guī)劃，更有利于保證重點項目的實施，更好地處理與財政、審計、物價和銀行的關(guān)系，特別是廣大教職工和學生等的經(jīng)濟關(guān)系，和諧了校生關(guān)系，有力推進了和諧校園的建設。

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