國(guó)際城鎮(zhèn)化的典型模式及經(jīng)驗(yàn)啟示

周明月

摘 要：積極穩(wěn)妥的推進(jìn)城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)既要著重于對(duì)本國(guó)國(guó)情的深入研究，也應(yīng)要立足國(guó)際視野。因此本文在對(duì)國(guó)際上典型國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的分析的基礎(chǔ)上將國(guó)際城鎮(zhèn)化劃分為了自由放任式、政府主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)三種模式并分析其成功經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；模式；制度；進(jìn)程

1.國(guó)際城鎮(zhèn)化的典型模式

1.1以美國(guó)和拉美為代表的自由放任式的城鎮(zhèn)化模式

1880年之前美國(guó)城鎮(zhèn)化處于緩慢發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率尚未突破30%。1880年到1960年，在美國(guó)工業(yè)化的迅猛發(fā)展以及西部大開發(fā)的推動(dòng)下美國(guó)的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展并使得大都市成為美國(guó)這一階段城市發(fā)展的主要模式。因?yàn)檎误w制的特殊性，美國(guó)的城市化發(fā)展缺乏全國(guó)總體規(guī)劃，自由放任式的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式使得城鎮(zhèn)建設(shè)無序，空間和社會(huì)結(jié)構(gòu)性問題日益突出從而造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和較高的經(jīng)濟(jì)成本。20世紀(jì)90年代以后，過度郊區(qū)化的危害引起了美國(guó)社會(huì)各界的重視，開始強(qiáng)調(diào)土地利用的緊湊模式并提出了“精明增長(zhǎng)”的理念。

拉美的城鎮(zhèn)化是伴隨著拉美的現(xiàn)代化建設(shè)展開的。到20世紀(jì)末，主要拉美國(guó)家的城市人口比重都已經(jīng)超過了50%，成為了當(dāng)時(shí)發(fā)展中國(guó)家城鎮(zhèn)化水平最高的地區(qū)。拉美城市化的迅速發(fā)展主要依靠拉美的進(jìn)口替代工業(yè)化發(fā)展模式，在這種發(fā)展模式下本國(guó)工業(yè)沒有真正發(fā)展起來同時(shí)由于大舉外債，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)外依存度高，政府缺乏對(duì)本國(guó)工業(yè)化的調(diào)控力。加上經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)，外國(guó)資本撤離，拉美的城鎮(zhèn)化又缺乏本國(guó)工業(yè)基礎(chǔ)，處于一種過度城鎮(zhèn)化的畸形狀態(tài)，各種社會(huì)問題凸顯。

1.2以英國(guó)和德國(guó)為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)、政府調(diào)控的城鎮(zhèn)化模式。英國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始于十八世紀(jì)中葉，是世界上最早推進(jìn)城鎮(zhèn)化的國(guó)家。英國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展得益于工業(yè)革命的推動(dòng)并與英國(guó)的工業(yè)化同步。工業(yè)革命促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化從而出現(xiàn)了大量的剩余勞動(dòng)力，因工業(yè)革命而大量出現(xiàn)的工廠又吸收了這部分勞動(dòng)力，促進(jìn)了大城市的迅速發(fā)展。但隨著市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程遇到瓶頸的時(shí)，英國(guó)以法律制度為城鎮(zhèn)化發(fā)展予以支持和保障。20世紀(jì)英國(guó)先后制定了40多部關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的法律法規(guī)，在發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用的同時(shí)進(jìn)行必要的調(diào)控，目前英國(guó)的城鎮(zhèn)化程度和城鎮(zhèn)化質(zhì)量都走在了世界前列。

19世紀(jì)四五十年代，德國(guó)在工業(yè)革命的推動(dòng)下開始了城鎮(zhèn)化的道路。到1910年，德國(guó)僅用了不到40年的時(shí)間完成了城鎮(zhèn)化，復(fù)制了英國(guó)的城鎮(zhèn)化道路。普法戰(zhàn)爭(zhēng)后，德國(guó)制定了一系列的經(jīng)濟(jì)政策，引導(dǎo)了德國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。在這一階段德國(guó)的大城市得到了迅速的發(fā)展，一戰(zhàn)前德國(guó)的城鎮(zhèn)化率也已經(jīng)達(dá)到60%。二戰(zhàn)以后，在市場(chǎng)和政府的雙重作用下，德國(guó)的大中小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中得到了均衡發(fā)展，走出了一條城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、分布合理、均衡發(fā)展的獨(dú)特模式。

1.3以日韓為代表的政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)的城鎮(zhèn)化模式。1945年日本戰(zhàn)敗時(shí)城鎮(zhèn)化率只有28%，二戰(zhàn)后在工業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大推力下，日本的城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，僅僅經(jīng)過十年的時(shí)間城鎮(zhèn)化率迅速上升到56%。城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展得益于實(shí)行以大城市為核心的空間集聚模式，大力發(fā)展出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)和臨港產(chǎn)業(yè)。這種集中性城鎮(zhèn)化道路支撐了戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展但隨著人口集聚和城市擴(kuò)張也帶來了經(jīng)濟(jì)過密和過疏的矛盾和問題。為了推動(dòng)日本城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，日本政府對(duì)高度集中的城鎮(zhèn)化模式開始反思并從1962年開始制定和實(shí)施了五次全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃。日本的城鎮(zhèn)化模式開始由集中型向分散性轉(zhuǎn)型。

韓國(guó)的城鎮(zhèn)化模式和日本類似，依托城市已有的工業(yè)布局，使人口和資源向少數(shù)大城市集中。這樣的發(fā)展模式適應(yīng)了戰(zhàn)后韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的趕超目標(biāo)，迅速提高了韓國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。但也增加了地區(qū)發(fā)展的不平衡。為此韓國(guó)政府在20世紀(jì)70年代實(shí)行了“新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)”開創(chuàng)了城市和農(nóng)村互動(dòng)的發(fā)展模式。

2.國(guó)際典型國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

2.1注重發(fā)揮政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用。一國(guó)的城鎮(zhèn)化涉及到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)結(jié)構(gòu)以及城鎮(zhèn)布局等多方面的問題。政府對(duì)城鎮(zhèn)化的頂層涉及和規(guī)劃指導(dǎo)對(duì)于城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展是必要和必需的。以日本和德國(guó)為例，日本首先根據(jù)自己國(guó)家的資源條件，選擇走一條集中型的城鎮(zhèn)化道路，1962年開始又先后實(shí)行了5次全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃，為日本城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。德國(guó)的聯(lián)邦政府統(tǒng)籌全國(guó)范圍內(nèi)的規(guī)劃目標(biāo)以及標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)地方發(fā)展?fàn)顩r、風(fēng)俗、自然條件等因素調(diào)整規(guī)劃，走出了一條城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的道路。

2.2注重法律制度的完善。英國(guó)等歐洲國(guó)家在城鎮(zhèn)化初期由于人口和產(chǎn)業(yè)迅速向城市集聚而產(chǎn)生了資源短缺、環(huán)境惡化、交通擁堵、貧富懸殊等問題。英國(guó)首先在19世紀(jì)三四十年代年頒布了《濟(jì)貧修正案》、《國(guó)民救助法》，為收入較低的農(nóng)民工提供了保障。并于20世紀(jì)后制定了40多部關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)。這些法律法規(guī)為英國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供了有力的制度保障。

2.3注重社會(huì)管理，完善公共服務(wù)體系。德國(guó)早在19世紀(jì)80年代就設(shè)立了養(yǎng)老保險(xiǎn)、法定事故保險(xiǎn)和法定事故保險(xiǎn)，并在此基礎(chǔ)上建立了比較完善的社會(huì)保障體系。同時(shí)德國(guó)實(shí)行職業(yè)教育由政府和企業(yè)分擔(dān)的機(jī)制，為德國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了有力的智力支持。

2.4注重城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的典范是韓國(guó)。韓國(guó)在20世紀(jì)70年代興起“新村運(yùn)動(dòng)”。積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工，提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化水平，加強(qiáng)農(nóng)村的職業(yè)培訓(xùn)，實(shí)施全方位的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)。同時(shí)韓國(guó)還完善了農(nóng)村土地規(guī)劃、耕地保護(hù)等方面的法律法規(guī)，有效的緩解了城鄉(xiāng)收入差距過大，居民收入分配不公平等問題。韓國(guó)的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)告訴我們，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是要讓農(nóng)村擁有更多的發(fā)展資源而不是單單犧牲農(nóng)村來換取城市的過度擴(kuò)張。

3.國(guó)際典型國(guó)家城鎮(zhèn)化的教訓(xùn)

3.1城鎮(zhèn)化與工業(yè)化脫節(jié)。城鎮(zhèn)化一頭連著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，一頭連著工業(yè)化。如果城鎮(zhèn)化超前發(fā)展，就會(huì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)移到城市的剩余勞動(dòng)力很難找到工作，失業(yè)率上升，隨之的其他社會(huì)問題也會(huì)逐漸顯現(xiàn)。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相脫節(jié)的典型案例是拉美國(guó)家，拉美國(guó)家由于實(shí)行錯(cuò)誤的“進(jìn)口替代”的工業(yè)化戰(zhàn)略，過度依賴外債，使得本國(guó)的工業(yè)企業(yè)難以真正壯大。加上政府缺乏對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃和調(diào)控，導(dǎo)致了一系列的社會(huì)問題的出現(xiàn)，陷入了過度城鎮(zhèn)化的“拉美城鎮(zhèn)化陷阱”。

3.2過度郊區(qū)化。美國(guó)實(shí)行自由放任的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式政府任由城鎮(zhèn)的發(fā)展和建設(shè)按市場(chǎng)需求推進(jìn)，導(dǎo)致了過度郊區(qū)化現(xiàn)象的出現(xiàn)。在郊區(qū)化的過程中土地資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重且生態(tài)環(huán)境也遭到了破壞。同時(shí)由于郊區(qū)化，居民的通勤成本上升，出行時(shí)間提高，且過低的人口密度導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)成本上升，增加了基礎(chǔ)設(shè)施的人均開支，許多地方政府不堪重負(fù)，難以支撐過度的郊區(qū)化。

3.3人口過于密集。日本和韓國(guó)因受自身資源條件的限制，推行集聚型的城鎮(zhèn)化，該模式下可以充分發(fā)揮集聚效應(yīng)促進(jìn)了戰(zhàn)后日本和韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化率的迅速提高。但過于密集的人口造成了住房緊張、地價(jià)高昂和交通擁擠等一系列的問題，而農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)則出現(xiàn)了老齡化嚴(yán)重，勞動(dòng)力不足等現(xiàn)象，帶來了經(jīng)濟(jì)過密與過疏的矛盾，不利于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。（作者單位：中南民族大學(xué)）

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