結(jié)構(gòu)性稅改提速趕考

董曉寒

5月14日，財政部公布了4月財政數(shù)據(jù)：全國一般公共預算收入中的稅收收入1.17萬億元，同比增長5.8%。相較而言，財政支出大幅上漲，全國一般公共預算支出1.25萬億元，同比增長33.2%，環(huán)比增長28.8%。

在經(jīng)濟關鍵的二季度的第一個月，中國在4月份迎來了宏觀政策的不斷加碼，多項加碼政策都指向了投資。此前，4月30日的政治局會議對當前積極的財政政策提出了明確要求：增加公共支出和加大降稅清費力度。

自2012年試點“營改增”以來，三年累計減稅3746億元，其中去年減稅1918億元，超過95%的試點納稅人稅負下降。收支矛盾壓力正在加大，結(jié)構(gòu)性稅收調(diào)整無疑成為緩解當前財政壓力的最直接途徑。

“稅制改革有3個方面的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，”上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院院長胡怡建在接受《中國經(jīng)貿(mào)聚焦》記者采訪時表示，“間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向直接稅為主，對企業(yè)征稅為主轉(zhuǎn)向?qū)€人征稅為主，在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)征稅轉(zhuǎn)為在收入分配環(huán)節(jié)征稅。”

2009年“結(jié)構(gòu)性減稅”作為重要的宏觀政策工具，首次成為中央的決策與部署?！敖Y(jié)構(gòu)性減稅”其實有增有減，“它是在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的同時，開征一部分新稅種，降低一部分稅種的稅負，以達到刺激經(jīng)濟、擴大需求和調(diào)整結(jié)構(gòu)的目的?！?/p>

中國的稅收結(jié)構(gòu)中70%是間接稅，另外的30%中有21%是企業(yè)所得稅，而典型的直接稅——個人所得稅只占7%，財產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅種還是空白，“為了體現(xiàn)稅收的公平合理，財產(chǎn)稅或?qū)⑵屏?。?/p>

明確稅收法定原則

中國現(xiàn)行的18個稅種中，除個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅由法律規(guī)定征收外，增值稅、消費稅、營業(yè)稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市維護建設稅、車輛購置稅、印花稅、契稅、耕地占用稅、煙葉稅、船舶噸稅、關稅等15個稅種由國務院制定的有關暫行條例規(guī)定征收。

“由人大立法和由人大授權(quán)的行政機構(gòu)出臺的暫行條例，兩者最大的區(qū)別在于立法更尊重公眾居民的意見。中國正處于經(jīng)濟大變革的階段，稅收規(guī)則需要根據(jù)形勢的不同靈活調(diào)整，暫行條例更符合當前格局。但隨著人們對稅制公平合理性有更高的要求，稅收法定也就提上議程了?！焙ㄏ蛴浾呓忉?。

日前，《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》已經(jīng)中央審議通過，明確開征新稅的，應當通過全國人大及其常委會制定相應的稅收法律。在2020年前將稅收暫行條例上升為法律或者廢止，并相應廢止《全國人民代表大會關于授權(quán)國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。

在此期間，全國人大的授權(quán)決定仍然有效?！坝幸恍┒惙N的改革涉及面廣、情況復雜，需要進行試點，可以在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上先對相關稅收條例進行修改，再將條例上升為法律?！?/p>

降稅不解決價差問題

在中國政法大學財稅金融法研究所教授施正文看來，“像消費稅涉及面廣，與老百姓生活密切相關，征稅范圍和稅率都需要進行調(diào)整。究竟把哪些消費品納入到征稅范圍里面？這就需要進行試點，并先通過修改條例來推進改革?！?img src="https://cimg.fx361.com/images/2023/09/05/qkimagesjmjjjmjj201506jmjj20150621-1-l.jpg"/>

今年6月1日起，中國將降低部分服裝、鞋靴、護膚品、紙尿褲等日用消費品的進口關稅稅率，平均降幅超過50%。其中，西裝、毛皮服裝等的進口關稅將由14%-23%降低到7%-10%，短統(tǒng)靴、運動鞋等的進口關稅由22%-24%降低到12%，紙尿褲的進口關稅由7.5%降低到2%，護膚品的進口關稅由5%降低到2%。

此前，商務部研究院消費經(jīng)濟研究部發(fā)布了《2015年中國消費市場發(fā)展報告》顯示，中國消費者的全球奢侈品消費去年達到1060億美元，占全球奢侈品消費的46%，是全球最大的奢侈品消費人群，其中76%的奢侈品消費發(fā)生在境外。

上述報告指出，就產(chǎn)品的國內(nèi)外價差而言，手表、箱包、服裝、酒、電子這五類產(chǎn)品的20個品牌高端消費品，中國內(nèi)地市場價格比香港要高45%左右，比美國高51%，比法國高72%。以化妝品為例，雖然自中國加入WTO后化妝品關稅大幅，一般在6.4%-25%之間，但加上30%的消費稅和17%的增值稅后，化妝品牌在中國的售價仍然偏高。

商務部研究院消費經(jīng)濟研究部副主任趙萍表示，過萬億元人民幣的境外消費規(guī)模非常龐大，如果能夠有30%的回流，就相當于帶動去年社會消費品零售總額的1個百分點。

“事實上，中國居民熱衷海淘不僅有價差因素，像許多家長給孩子買國外奶粉，是因為更信任國外奶粉的產(chǎn)品質(zhì)量。而在價差因素中，稅收因素是其一，供不應求導致的價格哄抬是其二。在這種情況下，由于產(chǎn)品仍在國外生產(chǎn)，降低稅收不能解決拉動內(nèi)需的問題，只解決了消費品稅收的歸屬問題，從原來的境外消費境外收稅變成境內(nèi)消費境內(nèi)收稅。”胡怡建直言。

消費稅改非一日之寒

趙萍說：“首批進行試點的日用消費品可能包括化妝品、服裝、鞋帽和箱包等價格不太貴的產(chǎn)品，率先試點降關稅的地區(qū)可能是四大自貿(mào)區(qū)，或者是新批復的杭州跨境電商試驗區(qū)等開放最前沿的區(qū)域。熱銷進口消費品的關稅可能會被下調(diào)至5%-10%?！?/p>

不過，即便關稅下調(diào)，商品價格或也難降。胡怡建向記者分析：“同樣的商品，在中國征收10%的關稅，17%的增值稅，部分還有30%的消費稅。在美國購買，商品的消費稅是5%-7%，即使關稅降低5個點到5%，中間的價差仍然明顯?！?/p>

胡怡建解釋：“這是由于中國與美國的稅收結(jié)構(gòu)性差異所導致的。中國以征收消費稅、增值稅、營業(yè)稅等間接稅為主，這些稅收隱藏在商品價格中，在征收實踐中容易操作。而在發(fā)達國家中，多以征收所得稅等直接稅為主?！?/p>

中國的稅收結(jié)構(gòu)中70%是間接稅，另外的30%中有21%是企業(yè)所得稅，而典型的直接稅——個人所得稅只占7%。這樣一種“向間接稅一邊倒”的稅收收入格局意味著，中國的稅收收入會隨著商品價格的漲跌而升降。中國經(jīng)濟增速的下滑并無意外地帶來稅收收入和財政收入增速大幅下滑，間接稅向直接稅的轉(zhuǎn)型勢在必行。

“如何保證減下來的間接稅能在直接稅中補上，保持稅收平衡？減稅容易增稅難，隱性征稅容易顯性難，改革對征稅的管理有極高的要求?！焙ㄕf道，“像消費稅的改革，哪些納入征稅范圍、哪些取消征稅是隨著人們的消費水平、商品屬性而變化的，這不可能一步到位?！?/p>

“比如，原來的一般護膚護發(fā)品都屬奢侈品，征收消費稅，現(xiàn)在已經(jīng)成為大眾日用品，自然就取消了?！焙ㄅe例解釋，“在未來，像保齡球這類已經(jīng)成為一種日常健身方式，建議取消征稅，像桑拿等高檔消費服務，建議納入消費稅的范圍。另外，消費稅的征收環(huán)節(jié)可以從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變到零售環(huán)節(jié)，體現(xiàn)消費稅由消費者承擔，來調(diào)節(jié)消費行為?！?/p>

施正文補充說：“未來還考慮將消費稅作為地方稅的主體稅種，車輛購置稅等是否與消費稅合并等問題，因此消費稅的立法會排在后期?！?/p>

房地產(chǎn)稅征收不可逆

在胡怡建看來，不動產(chǎn)交易中的契稅、資本市場上的印花稅以及房地產(chǎn)稅與公民利益關系較近，“相對穩(wěn)定、同公民利益關系較近的稅種可以先行立法?！?/p>

2011年，上海、重慶試點征收房產(chǎn)稅。上海征收對象為本市居民新購房且屬于第二套及以上住房和非本市居民新購房，稅率0.6%；重慶征收對象是獨棟別墅高檔公寓，以及無工作戶口無投資人員所購二套房，稅率0.5%-1.2%。

然而，試行四年來效果甚微。中國房地產(chǎn)及住宅研究會副會長顧云昌表示，上海房產(chǎn)稅試點收入總共預計20億元左右，重慶可能只有2億-3億元。華遠地產(chǎn)前董事長任志強甚至直言，試點房產(chǎn)稅的上海、重慶兩個城市并沒有獲益，重慶甚至有“虧本”之嫌。目前不僅房產(chǎn)稅試點擴圍無人再提，就連曾在全國兩會政府工作報告中強勢出現(xiàn)的房地產(chǎn)稅立法也進入“靜默期”。

“不過，上海、重慶兩地的試點讓房地產(chǎn)稅的征收實現(xiàn)了零的突破，使其在中國的征收變得不可逆轉(zhuǎn)。”胡怡建坦言。全國政協(xié)委員、原財政部財政科學研究所所長賈康曾預計2017年，房地產(chǎn)稅將進入人大立法一審程序。

胡怡建說：“當下的中國出現(xiàn)一種很奇怪的現(xiàn)象——資產(chǎn)增值，勞動貶值，購買的房子、股票都漲價了，雖然勞動者的名義收入也不低，但是購買力不高，尤其與不斷膨脹的資產(chǎn)價格相比，勞動收入很慢。”在中國，財產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅種還是空白，這意味著稅收在促進公平分配上是低效的。“房地產(chǎn)的征稅環(huán)節(jié)從開發(fā)、交易到持有是大趨勢?！?/p>

胡怡建分析，“未來，買房子的人會越來越少，像發(fā)達國家已經(jīng)很少有開發(fā)交易了，或許還有部分改善性住房的剛需，不過持有房子的人越來越多，如果要繼續(xù)取得稅收，那么只有從持有環(huán)節(jié)來獲得?！?/p>

日前有媒體報道，從多個權(quán)威渠道獲悉，不動產(chǎn)登記政策的制定者近期明確：不動產(chǎn)登記工作不與房地產(chǎn)稅掛鉤，而突出其保護不動產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)的核心功能，要加快推進該項工作的全面推開。

在此之前，不動產(chǎn)登記信息平臺一直被認為是“為開征房地產(chǎn)稅鋪路”的基礎性政策，這也導致目前不動產(chǎn)信息登記工作被擱置。對此，中國政府網(wǎng)曾轉(zhuǎn)發(fā)文章稱，國務院總理李克強說，“比如我們之前出臺的不動產(chǎn)登記條例，本來是想把相關業(yè)務理順，歸口到一個部門管理，更加方便群眾辦事。結(jié)果呢？社會上出現(xiàn)了一些誤讀?！?/p>

在胡怡建看來，房地產(chǎn)稅征收與否，觸及面廣，“一旦征收，必定是筆不小的數(shù)目。大家已經(jīng)承受了較高的房價，能否再承受較高的稅收？”

上海、重慶的試點為日后的深化改革提供了參照物。目前征收房地產(chǎn)稅的很多標準并不明晰，按存量房征收還是按增量房征收也未確定，其他更細致的內(nèi)容，如稅率制定、免稅條件、不同城市不同區(qū)域的價格評估標準都需要通過調(diào)研逐一確定?！跋攘⒎ㄔ僬魇?，把房產(chǎn)、土地相關的稅收改革作為一攬子稅收改革，從長遠考慮更合理公平有效?！?/p>

營改增或延期完成

按照規(guī)劃要求，“十二五”期間要完成“營改增”任務，今年將是營改增稅制改革的收官之年。營改增的目的是從制度上解決各服務行業(yè)營業(yè)稅制下“道道征收、全額征稅”導致的重復征稅問題，實現(xiàn)增值稅稅制下的“環(huán)環(huán)征收、層層抵扣”。目前，還有包括房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)、金融業(yè)和生活服務業(yè)等幾個行業(yè)未納入試點。

“房地產(chǎn)業(yè)營改增最快今年9、10月份就能推出，如果稍微晚點的話，可能就要等到12月份了，然后明年1月份開始執(zhí)行?！敝醒胴斀?jīng)大學稅務學院稅務管理系主任蔡昌在接受媒體采訪時預計。

胡怡建向本刊記者透露：“現(xiàn)在對營改增的口徑有所變化——今年要盡可能完成營改增，意味著存在完不成的可能性。要在剩下的半年時間里完成全面推行，我覺得難度相當大?！?/p>

截至2014年底，全國營改增試點納稅人共計410萬戶，其中一般納稅人76萬戶，小規(guī)模納稅人334萬戶，覆蓋交通運輸、郵政、電信業(yè)三大行業(yè)和研發(fā)技術(shù)、信息技術(shù)、文化創(chuàng)意、物流輔助、有形動產(chǎn)租賃、鑒證咨詢、廣播影視7個現(xiàn)代服務業(yè)。稅務總局表示，今年力爭將營改增范圍擴大到建筑業(yè)和不動產(chǎn)、金融保險業(yè)、生活服務業(yè)，這些行業(yè)將增加800萬戶試點納稅人。

“從納稅人戶數(shù)來說，在半年里完成剩余的2/3，難度很大。此外，金融保險業(yè)、建筑業(yè)和不動產(chǎn)這三個行業(yè)的營改增爭議都很大，全球的金融業(yè)都施行免稅制，它和建筑業(yè)是否要納入營改增范圍爭議不斷，”胡怡建解釋，“如果這兩個行業(yè)不納入范圍，那么整個改革產(chǎn)業(yè)鏈就會斷裂。另外，房地產(chǎn)的營改增將對財政沖擊很大，所以在制度設計上遲遲沒有定論?！?/p>

胡怡建提出“三稅聯(lián)動”，“這三個行業(yè)其實是有聯(lián)動性的。建筑業(yè)納入進去，可以解決進項抵扣如材料、設備的問題，但不能解決銷項抵扣問題。建筑業(yè)是為不動產(chǎn)提供建筑施工的，那么不動產(chǎn)也必須納入抵扣范圍，但是不動產(chǎn)的進項問題解決不了，涉及的土地、銀行貸款利息抵扣不充分，那么就要把金融業(yè)也納入進去?！?/p>

胡怡建建議，對金融不同行業(yè)和不同業(yè)務在營改增時，稅率應區(qū)別對待。對于直接收費非核心業(yè)務，視同現(xiàn)代服務業(yè)按6%征稅；對于信貸為主體的核心金融業(yè)務，按正常納稅辦法征稅，適用稅率為11%；對于與產(chǎn)業(yè)鏈關聯(lián)度比較小的證券等行業(yè)和業(yè)務，由于它不觸及到產(chǎn)業(yè)鏈的抵扣問題，可以采取3%簡易辦法征稅；同時，把金融衍生品和金融投資區(qū)別于一般的金融服務予以免稅，以所得稅調(diào)節(jié)。

房企稅收壓力或增加

若進行營改增，稅負究竟是增加還是降低，這是房地產(chǎn)企業(yè)最為關心的問題。此前，普華永道對全國近20家大中型房地產(chǎn)企業(yè)進行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過90%的受訪企業(yè)均表示了對稅負上升的擔憂，其中近40%的企業(yè)認為稅負會明顯上升。之所以難以判斷在“營改增”之后，房地產(chǎn)企業(yè)的稅收壓力增加與否，主要是由于稅率和抵扣項仍未確定。

根據(jù)今年預算報告，建安房地產(chǎn)的增值稅稅率暫定為11%，金融保險、生活服務業(yè)為6%。多位專家向本刊記者表示，房地產(chǎn)業(yè)的增值稅稅率預計是11%，與建筑業(yè)增值稅稅率保持一致，同時兩個行業(yè)可能一起出臺“營改增”政策。

“抵扣項目不明確，也是房地產(chǎn)企業(yè)稅負壓力難確定的另一個重要因素?！焙ū硎?，土地成本占據(jù)了總成本的50%以上，建安成本約30%。土地出讓金能不能抵扣，怎么抵扣，就成為決定房企稅負的關鍵。

普華永道中國中區(qū)流轉(zhuǎn)稅業(yè)務主管合伙人李軍向記者分析，一些工程款、廣告、銷售代理、園林景觀綠化等項目，能不能取得發(fā)票、能不能進入抵扣項目，都會影響到企業(yè)稅負壓力。在土地、人工、土建材料等可能無法獲得進項抵扣或進項抵扣有限的情況下，房地產(chǎn)企業(yè)稅負很可能上升。

北京市注冊稅務師協(xié)會常務理事、久益華瑞稅務師事務所總經(jīng)理孫文武表示，在2012年9月初步實施“營改增”時，很多企業(yè)就是因為沒有多少規(guī)劃而多交稅。

“對于房地產(chǎn)企業(yè)，在建項目還沒有銷售的，營改增之前不可能抵扣，可能稅務總局會給出一個過渡期政策。以前租賃業(yè)營改增時，曾給出一個簡易征收辦法，一般納稅人抵扣3%。老企業(yè)可以選擇這個，但開出的發(fā)票客戶只能抵扣3%，對方還是愿意找能抵17%的企業(yè)?！?/p>

“房地產(chǎn)也一樣。如果在過渡期有其他新的房地產(chǎn)企業(yè)，和老項目同時完工，幾乎同時銷售，新企業(yè)開出的發(fā)票是17%，或者是11%，老企業(yè)開出3%，抵扣稅率差了8個點，相當于成本差了8個點。誰愿意買3%的？”孫文武分析道，“這主要是針對商業(yè)地產(chǎn)，因為住宅是出售給個人的，個人不允許抵扣。經(jīng)營酒店、寫字樓開發(fā)商一定要考慮這些，要爭取過渡期之前把項目開發(fā)完或者是銷售完。”

李軍認為，因為很多房地產(chǎn)開發(fā)商的資金來自金融機構(gòu)的貸款，如果沒有同時開始營改增，會對上下游業(yè)務鏈條的抵扣造成一定壓力。對于土地成本，由于土地來源的多樣性，如無償劃轉(zhuǎn)、集體合作、股權(quán)收購等，很難取得相關稅務發(fā)票，因此很可能無法獲得進項抵扣。房地產(chǎn)業(yè)的顯著特征是項目周期長，且成本與收入周期背離。這些可能導致營改增之后，房地產(chǎn)項目的銷項稅額與其進項稅額產(chǎn)生時間上的不匹配。

德勤華南區(qū)稅務及商務咨詢領導合伙人展佩佩表示，企業(yè)應及早在政策公布前做好準備，從內(nèi)部要有這個意識，提前與客戶協(xié)商，就定價達成共識，以降低營改增實施帶來的影響。能否取得足額可抵扣發(fā)票是房企面臨的首要任務?！耙郧笆切〉氖┕り犻_不出發(fā)票，現(xiàn)在就要選擇建安承包方了，能取得發(fā)票的盡量都取得?！钡虑诂F(xiàn)時已接觸了在內(nèi)地有業(yè)務的30至40家地產(chǎn)商，以及超過半數(shù)大型銀行。

綜合征收考驗征管水平

2011年《福布斯》推出的“稅負痛苦指數(shù)”榜單顯示，中國內(nèi)地的“稅負痛苦指數(shù)”位居全球第二位。對于企業(yè)而言，稅賦壓力更甚。

本刊記者查閱TCL集團歷年年報，2011-2014年凈利潤分別為16.71億元、12.73億元、28.85億元、42.33億元，而在國內(nèi)繳納各種稅收總額竟分別高達42.3億元、65.8億元、59.9億元、59.6億元。

“向企業(yè)征稅轉(zhuǎn)移到向個人征稅是必然的。根據(jù)全球經(jīng)驗來看，農(nóng)業(yè)時代征收簡單的直接稅，工商社會以征收間接稅為主，在現(xiàn)代社會則多以直接稅為主，這是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型變化導致的稅收轉(zhuǎn)型變化趨勢。在美國，個人繳納的所得稅和社會保障稅占個人收入比重相當高。”胡怡建介紹說。

個人所得稅涉及到每個人，如何公平地征稅是關鍵。財政部財政科學研究所所長兼書記劉尚希認為，提高起征點這一方法已經(jīng)走到了盡頭，應該考慮綜合征收，就是根據(jù)個人的年度收入情況與財產(chǎn)情況綜合征稅。這與胡怡建的想法不謀而合。

“所得稅的改革問題不是純粹的稅收制度問題，而是管理問題。稅務部門有沒有能力把個人的收入管起來？分類征稅后，個人沒有申報的，有沒有辦法讓你有效地去申報？盡管目前有年收入超過12萬元需辦理自行申報的規(guī)定，但是實施效果很差?！?/p>

胡怡建發(fā)現(xiàn)，“在申報中本地收入有所反映，但異地收入則沒有反饋，未來需要跨省市的收入信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。盡管工資收入和勞務收入有所反映，但是財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、銀行存款利息收入等是沒有反映的，那么未來信息系統(tǒng)中能否通過身份證號、納稅賬號、信用卡號自動比對？制度改了，管理跟不上，制度再好也沒用。”

劉尚希直言：“在現(xiàn)有的法制環(huán)境下，會不會出現(xiàn)關系稅、人情稅，我跟你關系好，就給你少開一點。跟你關系不行，就多開一點。怎么樣實施有效監(jiān)督，這是很大的難題。實行以家庭為單位的綜合征收，從一般意義上講好像是有利于公平，或者是可以使個人所得稅變得更加公平，但是要操作起來，沒有適當?shù)恼{(diào)整，有可能適得其反?！?/p>