司法體系垂直管理之可行性分析

毋郁東

摘 要：十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出，建設(shè)法治中國(guó)必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益。如何實(shí)現(xiàn)司法體系脫離地方政府的干涉，以垂直管理模式推動(dòng)司法制度改革，成為當(dāng)前我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中亟待解決的問(wèn)題之一。本文旨在結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段司法體系管理現(xiàn)狀，分析司法體系由地方管理向垂直管理轉(zhuǎn)化的必要性及可行性，以期為建立符合國(guó)家現(xiàn)階段發(fā)展要求的最優(yōu)司法體系管理模式提供可行之徑。

關(guān)鍵詞：司法體系；垂直管理；體制改革

十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)《決定》）對(duì)司法改革作了全面部署，指出“要維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善人權(quán)司法保障制度?！苯?，中央政治局委員、中央政法委書(shū)記孟建柱在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表的《深化司法體制改革》一文對(duì)《決定》精神作了深度解讀，又特別對(duì)今后司法改革的各項(xiàng)任務(wù)作了概要闡釋。[1]《決定》確定了法檢省級(jí)統(tǒng)管、司法預(yù)算獨(dú)立、法官統(tǒng)一任免在內(nèi)的司法改革十項(xiàng)重大措施。至此，司法系統(tǒng)垂直管理被列為國(guó)政治體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容。

1 現(xiàn)階段我國(guó)司法體系管理模式之弊端

我國(guó)的司法體系由法院和檢察院共同構(gòu)成，目前有一種說(shuō)法認(rèn)為公、檢、法三家及司法局都屬于司法機(jī)關(guān)，但實(shí)際上公安機(jī)關(guān)和司法行政管理機(jī)關(guān)即司法局與法院、檢察院的工作性質(zhì)并不相同，它們是典型的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，與我們所說(shuō)的司法機(jī)關(guān)存在較大差別，我們可以把它們稱(chēng)為政法機(jī)關(guān)，但不能把它們歸入司法機(jī)關(guān)的范疇，因此本文所稱(chēng)司法體系僅指法院系統(tǒng)及檢察院系統(tǒng)。就目前情況來(lái)看，因財(cái)政權(quán)、人事權(quán)等受制于地方，單位編制、資源、薪水都由地方政府配發(fā)，基層法院、檢察院在其履職過(guò)程中常常受到來(lái)自地方的壓力，很難保持審判、監(jiān)察的獨(dú)立性。要改變當(dāng)前司

法體系中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的局面，必須在頂層設(shè)計(jì)方面下功夫，讓司法體系脫離地方政府的利益鏈條，實(shí)行司法體系的垂直管理。

我國(guó)憲法第126條規(guī)定：“人民法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人的干涉。”十八屆三中全會(huì)在司法改革方面再提“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，司法的“去地方化”勢(shì)在必行，只有將審判權(quán)、檢察權(quán)從地方權(quán)力體系中剝離出來(lái)，才能真正發(fā)揮其維護(hù)公平正義，監(jiān)督政府行為的作用。

2 兩種管理模式之比較

我國(guó)大部分政府職能部門(mén)，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行“條塊結(jié)合，以塊為主，分級(jí)管理”的行政管理體制。[2]所謂“條管”即垂直管理；所謂“塊管”即屬地管理。

屬地管理又稱(chēng)分級(jí)管理，是指地方職能部門(mén)不僅需要對(duì)上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)，同時(shí)還受到地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，其主管部門(mén)指導(dǎo)只抓工作，而余下的人員調(diào)度、經(jīng)費(fèi)調(diào)配、物資管理等諸多權(quán)力則被當(dāng)?shù)卣刂啤Ｔ谶@種體制下，地方職能部門(mén)在工作過(guò)程中極易受到地方政府的左右及制約，成為地方政府意志的附屬品，喪失其本應(yīng)具有的職能。

垂直管理，是指地方職能部門(mén)僅需對(duì)上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)，與其有關(guān)的一切權(quán)力級(jí)級(jí)收歸中央，由中央對(duì)其直接進(jìn)行管理，使其工作的開(kāi)展不再受到地方政府的干涉。垂直管理體制增強(qiáng)了地方職能部門(mén)的獨(dú)立性，地方職能部門(mén)不再向地方政府負(fù)責(zé)，不再受制于地方，因此我們普遍認(rèn)為垂直管理體制的采用是使地方職能部門(mén)擺脫地方政府干預(yù)的有效舉措。

司法系統(tǒng)垂直管理就是法院和檢察院在“事、人、財(cái)、物”權(quán)等所有方面脫離地方黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)，直接歸屬于中央，由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使司法系統(tǒng)成為獨(dú)立于地方黨委和政府的另外一只制衡之手，其不再扮演地方黨委和政府手中的“棋子”角色，不再被動(dòng)作為地方利益鏈條中的重要環(huán)節(jié)，而成為地方黨委和政府必須行法行政的監(jiān)督力量和對(duì)違法行為進(jìn)行追究的“緊箍咒”。

3 模式轉(zhuǎn)變之可行性分析

實(shí)現(xiàn)司法體系的垂直管理重點(diǎn)在于改變思想認(rèn)識(shí)，要盡快走出把垂直管理模式界定為鬧黨外獨(dú)立的誤區(qū)，要認(rèn)識(shí)到垂直管理是為了更好地實(shí)現(xiàn)黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)，而非是脫離黨自成一派。當(dāng)然，我們不能忽視黨在實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)中的重要指導(dǎo)作用，無(wú)論是屬地管理還是垂直管理，二者都離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，其目的都是相同的，只是實(shí)現(xiàn)的方式不同。垂直管理不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是通過(guò)司法獨(dú)立的手段更好地保障社會(huì)安全穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)公平正義，以黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)社會(huì)法制進(jìn)程的表現(xiàn)。綜上所述，垂直管理與黨的領(lǐng)導(dǎo)并不矛盾，它們是殊途同歸的。垂直管理對(duì)于推動(dòng)社會(huì)法制發(fā)展，特別是對(duì)于遏制黨內(nèi)腐敗、實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、創(chuàng)建社會(huì)主義和諧社會(huì)有益而無(wú)害。

積極推進(jìn)社會(huì)法制發(fā)展，確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立而不受任何干預(yù)地行使司法權(quán)，是黨堅(jiān)持依法執(zhí)政的重要舉措。黨的領(lǐng)導(dǎo)和司法獨(dú)立并非對(duì)立，黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是指黨需要對(duì)職能部門(mén)的一切行為作出管理和干涉，更不是單純的從自己的立場(chǎng)出發(fā)對(duì)所有的社會(huì)現(xiàn)象作出裁判和界定，黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容更多的是思想和政治上的指引，司法獨(dú)立并不是企圖使司法權(quán)力脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)也并不是表現(xiàn)在運(yùn)用黨的決策以及意志來(lái)限制和干涉，甚至是取代司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使其職權(quán)，而是在黨的正確思想指引下，合法合理地行使司法權(quán)，推動(dòng)社會(huì)法制進(jìn)程。

當(dāng)今社會(huì)發(fā)展日新月異，墨守成規(guī)的管理方式并不能換來(lái)穩(wěn)定和進(jìn)步，過(guò)去成功的管理經(jīng)驗(yàn)也并不一定適用于當(dāng)今社會(huì)的方方面面。在這樣的情況下，各級(jí)政府應(yīng)該做的就是順應(yīng)法治社會(huì)的大趨勢(shì)，在法律的框架內(nèi)嚴(yán)格把握自身行政行為的公正性、合理性，而各級(jí)政府公正性、合法性的保持不能只是“吾日三省吾身”的結(jié)果，它必須是通過(guò)外部的監(jiān)督和制衡才能有效實(shí)現(xiàn)的，這就需要司法獨(dú)立作為其基礎(chǔ)保障。因此，在當(dāng)前局勢(shì)下，司法系統(tǒng)垂直管理應(yīng)成為我國(guó)政治體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容，只有真正做到司法在觀念與制度雙層面的獨(dú)立，全會(huì)提出的加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度之愿望才能早日實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]中央擬修改干部待遇制度 嚴(yán)禁擅自提高職級(jí)待遇[EB/OL].理論，人民網(wǎng).

[2]尹振東，聶輝華，桂林.垂直管理與屬地管理的選擇：政企關(guān)系的視角[J].世界經(jīng)濟(jì)文匯，2011（6）：1-10.