用法治思維和方式破解教師績(jī)效工資之難

梁國(guó)順

[摘要]針對(duì)義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資后出現(xiàn)的問題，本文從學(xué)校以外的環(huán)節(jié)著手，運(yùn)用法治思維和法治方式的理念，分析問題產(chǎn)生的主要原因，提出破解問題的對(duì)策與建議。

[關(guān)鍵詞]績(jī)資工資；法治思維；法治方式；破解問題

中圖分類號(hào)：G40-011.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-9949（2015）04-0015-03

義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資后暴露出來的問題頗多，相關(guān)部門卻較少深入基層調(diào)研，尋找問題的癥結(jié)。不少學(xué)者和專家進(jìn)行研究探索時(shí)，大多拘泥于學(xué)校內(nèi)部的分配方案，而忽略學(xué)校以外的因素。本文試圖從學(xué)校以外的環(huán)節(jié)著手，用法治思維和法治方式破解當(dāng)前教師實(shí)施績(jī)效工資的困境，供同行和專家商榷。

據(jù)媒體報(bào)道：農(nóng)歷年前，山東濟(jì)南、安徽肥東等地先后發(fā)生教師集中討薪事件。類似事件2014年也在多地發(fā)生。經(jīng)調(diào)查欠薪的原因是一些地方政府上了不該上的項(xiàng)目，導(dǎo)致欠債，發(fā)不出教師工資，是財(cái)政資金亂用的結(jié)果。這說明當(dāng)?shù)赜行┱賳T意識(shí)不強(qiáng)，連法律規(guī)定及時(shí)足額發(fā)放學(xué)校教師工資的義務(wù)也不履行?？梢姡煞ㄒ?guī)在這些政府官員眼里就是一紙空文。

筆者曾在2011年對(duì)街道內(nèi)12所不同類型的義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行了抽樣調(diào)查。調(diào)查結(jié)果表明：

1.七成半左右的教師認(rèn)為“財(cái)政核定的基數(shù)欠高”是實(shí)施績(jī)效工資的最大問題

調(diào)查顯示，目前實(shí)施的績(jī)效工資最大問題是“財(cái)政核定的基數(shù)欠高”占74.88%，“教育主管部門的指導(dǎo)意見欠科學(xué)”占10.84%，“過程和方法不規(guī)范、欠透明”占12.31%，“學(xué)?？己朔桨覆还闭?.97%。

2.幾乎所有被調(diào)查的人認(rèn)為：教師的年平均工資水平低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的年平均工資水平

選擇“教師略高于公務(wù)員”的一個(gè)也沒有，選擇兩者“基本持平”只有1人，占0.49%，選擇“教師低于公務(wù)員”卻有200人，占絕大多數(shù)，達(dá)98.52%，選擇“不大清楚”的為2人，占0.99%。

在88位被調(diào)查的教師中，認(rèn)為配偶的年工資收入高于自己的為84人，占到了絕大多數(shù)，達(dá)95.45%，其中有38人高出自己2萬元以上。只有4人低于自己的年工資收入。

如果說圖1、圖2的調(diào)查情況只是教師的感覺選擇，則圖3應(yīng)該說是教師通過比較的理性判斷。參加調(diào)查的88位教師多數(shù)為女教師，其配偶為公務(wù)員（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)事業(yè)人員），而現(xiàn)在的家庭多半是女主人理財(cái)，因此她們的選擇應(yīng)該是比較理性客觀的。這說明《中華人民共和國(guó)教師法》的規(guī)定“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平，并逐步提高”還沒有得到落實(shí)。

調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)教師反映相對(duì)集中的問題：一是教育主管部門在分解30%的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資時(shí)，政策欠科學(xué)，程序不透明。二是對(duì)在30%的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資內(nèi)提升系數(shù)，統(tǒng)籌資金考核校長(zhǎng)表示不滿。覺得校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該實(shí)行崗位津貼比較妥當(dāng)。三是對(duì)教育主管部門直接獎(jiǎng)勵(lì)教師的做法有異議。這在客觀上擾亂了獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資由學(xué)校考核發(fā)放的程序。四是獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資原本應(yīng)體現(xiàn)的是多勞多得，優(yōu)績(jī)優(yōu)酬。可事實(shí)上成了縣域內(nèi)的平均工資。

產(chǎn)生上述問題的原因，主要是客觀上可依照的規(guī)章制度不完善，欠科學(xué)。主觀上相關(guān)職能部門的法律意識(shí)，法治思維淡薄，行政意識(shí)，行政思維濃厚。法律明文規(guī)定義務(wù)教育學(xué)校教師的工資由財(cái)政保障，并納入財(cái)政預(yù)算，可為什么會(huì)出現(xiàn)拖欠教師工資的現(xiàn)象呢？教師工資的標(biāo)準(zhǔn)是參照當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資收入，可結(jié)果為什么會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同類型的公務(wù)員工資的年總收入呢？這里上級(jí)主管部門的監(jiān)督缺位也是一個(gè)重要原因。事實(shí)上在實(shí)施績(jī)效工資時(shí)，均由相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)說著辦，隨意性大，自由裁量權(quán)大。財(cái)政部門說，教師績(jī)效工資基數(shù)太大，財(cái)政負(fù)擔(dān)不起，教育系統(tǒng)應(yīng)自己籌集一些。人事部門說，基礎(chǔ)性績(jī)效工資基本上按照職稱和工齡發(fā)放，至于30%的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資怎么搞我們就不清楚了。教育主管部門在分解績(jī)效工資時(shí)顯得很神秘，績(jī)效工資的總額，統(tǒng)籌資金的多少，校長(zhǎng)是怎么考核的，教師不清楚，校長(zhǎng)不明白，連財(cái)會(huì)人員也講不出所以然。這樣被動(dòng)應(yīng)付的多，積極探索的少，自由裁定的多，配套制度的少，使本來比較復(fù)雜的工作就更加艱難了。按照政策30%的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資的分配原則是“總額控制，學(xué)校發(fā)放?！边@樣相關(guān)部門圍繞這一原則，用法治思維和法治方式破解當(dāng)前教師實(shí)施績(jī)效工資的困境，顯得非常必要。

所謂法治思維就是將法治的要求運(yùn)用于認(rèn)識(shí)、分析、處理問題的思維方式，是一種規(guī)則思維、程序思維和邏輯思維。它所體現(xiàn)的是考慮問題的思想層面。法治方式則是運(yùn)用法治思維處理和解決問題的行為方式。人們常說的“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”，就屬于法治方式。它所體現(xiàn)的是解決問題的操作執(zhí)行層面。表現(xiàn)在義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資的事件上，相關(guān)職能部門首先是依照法律規(guī)定按時(shí)足額發(fā)放，其次是根據(jù)自己的職能在相關(guān)法規(guī)政策的框架內(nèi)，擬定實(shí)施細(xì)則。這里需要注意的是既不能缺位也不能越位。最后是檢查指導(dǎo)監(jiān)督下級(jí)單位的工作。具體的對(duì)策建議為：

第一，召開專題例會(huì)，解決財(cái)政保障問題?？h級(jí)人民政府要在每年的二月份召開一次有財(cái)政、社保和教育等部門的專題例會(huì)，專門研究教師績(jī)效工資的問題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)教師法》的相關(guān)規(guī)定，按照“教師平均工資水平不低于或者高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平”的原則。首先由財(cái)政、社保部門通報(bào)縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)各部門，上一年公務(wù)員實(shí)際發(fā)放的工資、獎(jiǎng)金和津貼補(bǔ)貼情況，然后確定新一年的教師工資總量，提出具體撥款的比例和時(shí)間，達(dá)成共識(shí)，形成會(huì)議紀(jì)要，作為一年內(nèi)具體操作的依據(jù)。同時(shí)建立教師績(jī)效工資專用賬號(hào)。實(shí)行封閉式運(yùn)行。這樣做的好處：一是建立了教師績(jī)效工資總量，隨當(dāng)?shù)毓珓?wù)員津貼補(bǔ)貼的調(diào)整而調(diào)整，形成連動(dòng)機(jī)制；二是可以避免教育行政部門經(jīng)常為爭(zhēng)取績(jī)效工資及時(shí)到位，而與財(cái)政等部門領(lǐng)導(dǎo)的爭(zhēng)執(zhí)，提高工作效率；三是便于上級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的監(jiān)督和考核，可以從源頭上防止為應(yīng)付檢查考核而虛報(bào)數(shù)據(jù)的做法；四是這樣實(shí)實(shí)在在的數(shù)據(jù)計(jì)算，完全可以使教師信服。要做好這項(xiàng)工作：一要縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭；二要實(shí)事求是地統(tǒng)計(jì)各局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的實(shí)發(fā)工資、獎(jiǎng)金和津貼補(bǔ)貼的數(shù)據(jù)：三要固定開會(huì)的具體時(shí)間。這樣建立實(shí)實(shí)在在的工作機(jī)制，既能真正落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，又能充分體現(xiàn)黨和政府對(duì)廣大教師的關(guān)心，營(yíng)造尊師重教的良好氛圍。

第二，完善配套機(jī)制，解決分配環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問題。根據(jù)幾年來的實(shí)施情況，各級(jí)部門都應(yīng)該認(rèn)真反思，理順關(guān)系，明確職責(zé)。省級(jí)層面、地市級(jí)層面、縣市級(jí)層面和學(xué)校層面都應(yīng)該各司其職，完善配套的規(guī)章制度。在績(jī)效工資的實(shí)施過程中，盡可能減少自由裁量權(quán)。我認(rèn)為至少應(yīng)有以下配套機(jī)制和制度，才能確保績(jī)效工資的良性運(yùn)行。一是建立省級(jí)財(cái)政對(duì)縣市按比例負(fù)擔(dān)的保障機(jī)制。二是建立省級(jí)政府對(duì)縣市財(cái)政保障情況的監(jiān)督考核機(jī)制。三是同一區(qū)域內(nèi)核定教師績(jī)效工資總額與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資總額的連動(dòng)機(jī)制。四是出臺(tái)同一區(qū)域內(nèi)30%獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資核定給學(xué)校的具體分解方案。現(xiàn)在教師中有一個(gè)思維定勢(shì)根深蒂固：認(rèn)為上面撥下來的人均工資是我們應(yīng)得的，不能用我的錢來獎(jiǎng)勵(lì)我或者他，要求教育主管部門在分解績(jī)效工資總額時(shí)，應(yīng)淡化平均每人是多少的概念，要強(qiáng)化績(jī)效考核的理念。教育主管部門可按學(xué)校的崗位職數(shù)、學(xué)生人數(shù)和對(duì)學(xué)?？己私Y(jié)果等項(xiàng)目進(jìn)行計(jì)算分解，并將分解依據(jù)和分解結(jié)果全公開，避免互相猜疑。五是建立同一區(qū)域內(nèi)對(duì)校長(zhǎng)的考核標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)學(xué)校的考核方案。六是同一區(qū)域內(nèi)的學(xué)校，要統(tǒng)一各級(jí)各類教師和各學(xué)科間的工作量核算辦法。建議將學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的隨堂聽課要求納入工作量計(jì)算。七是嚴(yán)格根據(jù)學(xué)校規(guī)模，配備學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部，不能突破控制標(biāo)準(zhǔn)。八是建立教師正常的申訴制度。在績(jī)效考核中出現(xiàn)的爭(zhēng)議和矛盾，允許教師申訴，教育主管部門要認(rèn)真對(duì)待，及時(shí)處理。有的可通過行政復(fù)議或行政訴訟解決。九是規(guī)范學(xué)?？?jī)效考核分配方案。以上機(jī)制和制度，有的完全可以具體化，且容易在一定范圍內(nèi)統(tǒng)一制定，有的暫時(shí)有一定困難。只有各職能部門不停留在層層發(fā)籠統(tǒng)的指導(dǎo)意見上，深入調(diào)研，提出針對(duì)性的完善意見，做到操作程序規(guī)范，每個(gè)環(huán)節(jié)公開，符合法律法規(guī)，這樣問題才能妥然解決。

第三，將多數(shù)教師能否接受作為衡量學(xué)校制定具體分配方案的標(biāo)準(zhǔn)。政策已明確30%的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資分配辦法，由學(xué)校根據(jù)實(shí)際制定。而現(xiàn)階段一個(gè)無需爭(zhēng)議的事實(shí)是教師的“績(jī)效”很難界定，無論是量化考核還是定性描述，都會(huì)產(chǎn)生這樣和那樣的矛盾。建立在低收入之上的量化考核，傷害的是教職工敬業(yè)精神，磨損的是教職工的工作積極性和主動(dòng)性。丟失的是優(yōu)秀人才。因此教育部在《關(guān)于做好義務(wù)教育學(xué)校教師績(jī)效考核工作的指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)：“客觀公正，簡(jiǎn)便易行”，“程序規(guī)范，力戒繁瑣”。這樣，我認(rèn)為教師績(jī)效考核工作可分成兩塊進(jìn)行。一塊是常規(guī)性工作考核；另一塊是發(fā)展性工作考核。常規(guī)性工作考核嚴(yán)格按照崗位職責(zé)要求，突出工作量的考核，有明顯差錯(cuò)或工作拖沓的實(shí)行扣分制，體現(xiàn)多勞多得宗旨。發(fā)展性工作考核則實(shí)行加分制，同時(shí)要提供給教師有平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。如教師專業(yè)發(fā)展，可在縣域內(nèi)分類別進(jìn)行。包括教師優(yōu)質(zhì)課評(píng)比、教育教學(xué)成果、論文發(fā)表或獲獎(jiǎng)等項(xiàng)目。教師取得成績(jī)的予以加分。這是體現(xiàn)優(yōu)績(jī)優(yōu)酬。學(xué)校在制定具體的考核方案時(shí)，上級(jí)部門不能有過多的行政干預(yù)。當(dāng)某一條款教師意見比較多時(shí)，必須由提意見的教職工提出修改建議。要使廣大教職工養(yǎng)成既能指出問題，又能提出解決問題的建議的習(xí)慣。這樣經(jīng)過反復(fù)討論修改的方案，學(xué)校教職工大會(huì)肯定會(huì)通過。

綜上所述，教師實(shí)施績(jī)效工資是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在依法治國(guó)的大背景下，需要相關(guān)職能部門各司其職，在思想層面上突出規(guī)則、程序和規(guī)范等理念；在操作執(zhí)行層面上強(qiáng)調(diào)措施、方式和方法的法律規(guī)定性。從可以做的且容易做的地方著手，逐步化解矛盾，盡量做到職責(zé)界定清晰，運(yùn)作程序明了。這樣，教師的績(jī)效工資制度就會(huì)越來越完善。