基于新型城鎮(zhèn)化的農(nóng)村轉移勞動力職業(yè)教育保障制度探析

劉艷+鄭愛翔

[摘 要] 以人為本的城鎮(zhèn)化道路不斷推進，城鎮(zhèn)化居民面臨很多的問題。而職業(yè)教育是提升農(nóng)村轉移勞動力就業(yè)能力和職業(yè)素質的根本途徑。近年來，國家出臺了一系列的政策和法律解決農(nóng)民工職業(yè)教育問題，并給予專項培訓資金，建立職業(yè)教育培訓機構。我國當前農(nóng)村轉移勞動力職業(yè)教育保障制度法律系統(tǒng)依舊不完善，缺少教育經(jīng)費及高等職業(yè)教育機構。應健全完善法律保障制度，建立政府主導、社會積極參與的投入保障制度并完善職業(yè)院校服務保障制度。

[關鍵詞] 新型城鎮(zhèn)化;農(nóng)村轉移勞動力;職業(yè)教育;保障制度探析

[中圖分類號] F27.4 [文獻標識碼] B

新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化作為核心，引導農(nóng)村人口向城市流動，推進農(nóng)村轉移人口的市民化。政府除了要建立完善的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、戶籍等制度外，還要通過教育來提高農(nóng)村轉移勞動力的適應力與競爭力。職業(yè)教育在我國農(nóng)村勞動力轉移過程中發(fā)揮著重要的作用，是提升農(nóng)村轉移勞動力就業(yè)能力和職業(yè)素質的根本途徑。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）中指出：“加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和職業(yè)素質?！甭殬I(yè)教育是整個教育系統(tǒng)中與農(nóng)民工職業(yè)技能和受教育程度契合度最高的教育類型，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，職業(yè)教育應當與時俱進，建立有效的保障制度。

一、現(xiàn)有農(nóng)村轉移勞動力職業(yè)教育保障制度分析

近些年來，我國政府高度關注農(nóng)民工這一群體，把解決農(nóng)民工問題看作是“建設中國特色社會主義的戰(zhàn)略任務”，要求大力加強農(nóng)村轉移勞動力教育，不斷提高其能力與素質。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出：“加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和職業(yè)素質。整合職業(yè)教育和培訓資源，全面提供政府補貼職業(yè)技能培訓服務。強化企業(yè)開展農(nóng)民工崗位技能培訓責任，足額提取并合理使用職工教育培訓經(jīng)費。鼓勵高等學校、各類職業(yè)院校和培訓機構積極開展職業(yè)教育和技能培訓，推進職業(yè)技能實訓基地建設。鼓勵農(nóng)民工取得職業(yè)資格證書和專項職業(yè)能力證書，并按規(guī)定給予職業(yè)技能鑒定補貼。加大農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策扶持力度，健全農(nóng)民工勞動權益保護機制。實現(xiàn)就業(yè)信息全國聯(lián)網(wǎng)，為農(nóng)民工提供免費的就業(yè)信息和政策咨詢?！苯陙?，政府先后出臺的一系列有關農(nóng)民工教育的政策，充分表明政府解決農(nóng)民工職業(yè)教育問題的積極態(tài)度與意愿。

（一）政策、法律保障

改革開放后，由于職業(yè)教育對于農(nóng)村勞動力素質的提升和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要性愈發(fā)凸顯，國家出臺了一系列的政策和法律為農(nóng)村勞動力職業(yè)教育的發(fā)展提供了一定的制度保障。1996年國家頒布《職業(yè)教育法》，明確規(guī)定了職業(yè)教育在整個國民教育體系以及社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位。國務院2002年發(fā)布《關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)[2002]16號）強調，各級政府部門要采取切實措施，加快農(nóng)村和西部地區(qū)職業(yè)教育的發(fā)展。國務院2003年發(fā)布《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》，指出要把農(nóng)村職業(yè)教育的快速、健康發(fā)展作為國家整個教育工作的重點。2005年國務院發(fā)布《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2005]35號），進一步確立了農(nóng)村職業(yè)教育改革的目標、辦學格局、管理體制、各級政府職責、經(jīng)費來源機制等。這些政策法規(guī)顯示出國家對農(nóng)村勞動力職業(yè)教育發(fā)展的重視。

（二）財政保障

為提升農(nóng)村勞動力的整體素質和勞動技能，國家“十一五”期間，中央財政支持開展農(nóng)村轉移勞動力培訓“陽光工程”的專項資金達48億元。2010年，中央財政還安排專項資金1130萬元，會同國務院扶貧辦在9省開展“雨露計劃”實施方式改革試點，支持農(nóng)村貧困家庭初高中畢業(yè)生未就業(yè)的新生勞動力接受中高等職業(yè)教育和長期的技能培訓。全國各地方也加強了財政投入，其中天津為3.4億元，江西省為2.96億元。為了確保農(nóng)村轉移勞動力教育培訓資金使用的有效性，中央強調要建立規(guī)范的培訓資金管理制度，提出以省級統(tǒng)籌為重點，集中使用培訓資金，制定農(nóng)民工培訓補貼標準。同時要對培訓資金實行全過程監(jiān)管，要嚴肅查處違規(guī)違紀行為，并要求各地方政府要按照政府信息公開的有關規(guī)定向社會公開培訓資金使用管理情況，接受監(jiān)察、審計部門和社會的監(jiān)督。

據(jù)統(tǒng)計，2006-2013年，中央財政職業(yè)教育投入從18.5億元增加到233.3億元，年均增長43.6%。在中央財政的帶動下，2006-2013年全國職業(yè)教育經(jīng)費總投入由1141億元增加到3450億元，年均增長17.1%，其中：財政性職業(yè)教育經(jīng)費從525億元增加到2543億元，年均增長25.3%，占職業(yè)教育總投入的比例從46%提高到74%。政府投入已成為職業(yè)教育經(jīng)費的主渠道。

（三）執(zhí)行保障

近年來，政府主導和出資的各種農(nóng)村勞動力職業(yè)教育培訓項目持續(xù)不斷地開展，成為農(nóng)村勞動力職業(yè)教育培訓的重要形式。2003年我國在50個縣開展農(nóng)村勞動力轉移培訓試點，2004年農(nóng)業(yè)部、財政部和科技部等6部委聯(lián)合組織實施農(nóng)村勞動力轉移培訓“陽光工程”。在中央政府的帶動下，許多地方政府積極執(zhí)行上級政府的農(nóng)民培訓政策，組織實施相關培訓行動，如浙江省從2001年開始實施“百萬農(nóng)民培訓工程”、“百萬職工雙證教育培訓工程”、“失地農(nóng)民培訓工程”、“十萬技能人才培訓工程”及“外來農(nóng)民工教育培訓工程”五大培訓工程等?！笆晃濉逼陂g，各種形式的農(nóng)村勞動力職業(yè)教育培訓進一步發(fā)展，每年培訓農(nóng)村勞動者近億人次。這些項目的實施，充分顯示了我國政府對農(nóng)村勞動力職業(yè)教育培訓工作的重視，對提升農(nóng)村勞動力的就業(yè)素質和能力具有重要作用。隨著國家城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)的職業(yè)教育培訓需求迅速增長，農(nóng)村勞動力職業(yè)教育培訓機構不斷增多和發(fā)展。

二、我國當前農(nóng)村轉移勞動力職業(yè)教育保障制度的缺失

（一）缺少系統(tǒng)的、專門的法律法規(guī)

首先，我國專門涉及到農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓職業(yè)教育的法律法規(guī)并不多，并且內容籠統(tǒng)、分散。例如，《中華人民共和國職業(yè)教育法》中規(guī)定，國家發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，但只是在第7條、第17條和第18條中作了一些原則性規(guī)定。2012年，全國人大常委會《關于修改〈中華人民共和國農(nóng)業(yè)法〉》的決定中指出，要促進農(nóng)村富余勞動力向農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，并要求地方各級人民政府依法保護進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村勞動力的合法權益，不得設置不合理限制。endprint

其次，國家對農(nóng)村職業(yè)教育進行相關規(guī)定時，普遍存在用政策性文件代替法律的現(xiàn)象。我國有關農(nóng)村職業(yè)教育的相關文件雖然較多，但專門性的法律還沒有。筆者從查閱的有關農(nóng)村勞動力職業(yè)教育培訓的政策來看，主要是以辦法、決定、意見或者通知的形式公布的。政策性文件絕不等同于法律，要保證政策的穩(wěn)定性和可操作性，就應當把政策上升為法律，這樣才具有法律所體現(xiàn)的國家意志性、規(guī)范性和強制性。而從美國、日本等發(fā)達國家的情況看，對職業(yè)教育的規(guī)范主要方式還是大量的立法，政策只是作為一種補充。

（二）缺少職業(yè)教育經(jīng)費

雖然近年來我國的職業(yè)教育經(jīng)費逐年增加，但在教育投入上，還存在著較嚴重的欠缺。例如，2012年財政性教育經(jīng)費占GDP的比例為4%，遠低于發(fā)展中國家5.6的發(fā)展水平。我國長期教育總資源在普通教育和職業(yè)教育之間的不合理，導致職業(yè)教育整體辦學情況與現(xiàn)實需求有一定差距，農(nóng)村勞動力的職業(yè)教育在整個教育結構中處于弱勢地位。農(nóng)村轉移勞動力的職業(yè)教育更需要經(jīng)費投入上的有效保障。與普通教育相比，職業(yè)教育由于專業(yè)建設、實訓設施建設等需要更多的資金投入和教育教學條件，因此對國家政策的依賴性特別強。在新型城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村轉移勞動力的教育，需要政府提高扶持力度，采取特殊措施，實行強有力的保護政策。

（三）缺少職業(yè)教育尤其是高等職業(yè)教育的參與

雖然近些年來，我國各級政府高度重視農(nóng)民工的教育培訓問題，并積極開展了多項農(nóng)村勞動力轉移培訓工程，例如陽光工程、春風行動等。但這些教育培訓的層次較低，其焦點都放在文化程度較低的農(nóng)民工身上，教育和培訓通常為基礎性的技能培訓，培訓內容單一，目的通常讓他們掌握一技之長。但在現(xiàn)實生活中，許多接受過初等或中等教育的農(nóng)民工，對更高教育需求的渴望正日趨強烈。但是，現(xiàn)行的政策沒有關注到這部分人的教育需求，也沒有相關的政策規(guī)定。同時，這些培訓大多存在農(nóng)業(yè)、科技、勞動保障等部門機構重疊問題，職業(yè)院校參與較少。即使從目前職業(yè)院校參與農(nóng)村勞動力職業(yè)教育來看，絕大部分都是被動的，是在教育主管部門的促進下開展的。作為新型城鎮(zhèn)化背景下的職業(yè)教育體系保障來說，職業(yè)院校的積極主動介入肯定是必要的。沒有職業(yè)院校的參與，許多地方農(nóng)民工職業(yè)教育就沒有開展的載體和具體的實施機構。職業(yè)院校在農(nóng)村轉移勞動力的教育方面有著得天獨厚的優(yōu)勢，如有“雙師型”教師隊伍、專業(yè)門類齊全、健全的實訓條件和長期積累的教育培訓經(jīng)驗等，這些優(yōu)勢使得職業(yè)院校比其他機構和企業(yè)的培訓更規(guī)范。

三、農(nóng)村轉移勞動力職業(yè)教育保障制度的完善

（一）將農(nóng)村轉移勞動力職業(yè)教育納入法制化軌道，健全完善法律保障制度。

根據(jù)發(fā)達國家農(nóng)村勞動力職業(yè)教育培訓工作的經(jīng)驗，法制化的管理是農(nóng)村轉移勞動力職業(yè)教育走向規(guī)范化的基礎。我國政府雖然已經(jīng)把職業(yè)教育的發(fā)展擺到了關系國家和民族振興、提高綜合國力、參與國際競爭的重要地位，但如果不能從法律上予以根本保障，這種地位也只能是暫時的和不牢固的。不少國家通過法律手段，鼓勵、支持和保障農(nóng)民提高自身科技文化素質。西方發(fā)達國家普遍重視農(nóng)村轉移勞動力的職前職后教育培訓，形成了完整的職業(yè)教育培訓體系。例如美國、日本、英國，均對農(nóng)村勞動力職業(yè)教育培訓進行了專門立法，通過立法營造良好的職業(yè)教育法制環(huán)境，明確農(nóng)民職業(yè)教育的發(fā)展目標、重要地位以及方針政策和實施措施等，它們的農(nóng)村勞動力大部分已接受了高等職業(yè)教育。

國家要加快農(nóng)村轉移勞動力職業(yè)教育的立法，完善法律體系，加強制度保障。需要借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，加速立法工作，出臺針對性法律法規(guī)，為農(nóng)村勞動力職業(yè)教育培訓工作營造一個良好有序的發(fā)展環(huán)境。要依據(jù)新型城鎮(zhèn)化推進的需求，建立更能反映地方特征和更具可行性的地方性法規(guī)。

（二）建立政府主導、社會積極參與的投入保障制度。

進城務工的農(nóng)村勞動力大多數(shù)是在農(nóng)村物質資本相對匱乏的人群，他們當中即使有參與職業(yè)培訓的意愿，也難以獨自承擔較高的教育費用。政府應當承擔起大部分的教育經(jīng)費，加大教育資源的投入力度，特別是加大對貧困地區(qū)的投入。一方面以政府財政為主、加大經(jīng)費投入;另一方面鼓勵和支持企業(yè)、個人、社會等各方面力量加大對農(nóng)村人才工作的投入，形成多渠道教育資源投入機制，為農(nóng)村勞動力職業(yè)教育培訓工作的經(jīng)費來源、師資建設、基礎設施建設及服務體系建設等提供必要保障。企業(yè)作為農(nóng)民工勞動技能增強和綜合素質提高的直接受益者，應當積極配合政府參與到農(nóng)民工職業(yè)教育培訓中，增加對農(nóng)民工職業(yè)教育培訓的投入。此外，突出農(nóng)村勞動力職業(yè)教育公益性特點，鼓勵社會的慈善組織團體為農(nóng)民工職業(yè)教育培訓籌集善款。

（三）完善職業(yè)院校服務保障。

開展農(nóng)村勞動力職業(yè)教育培訓工作，要以完善機構建設為保障。服務社會是職業(yè)院校辦學的應有功能，要充分發(fā)揮它們的功能?！秶腋叩嚷殬I(yè)教育發(fā)展規(guī)劃》（2011-2015）中特別指出：“職業(yè)院校要成為當?shù)貜臉I(yè)人員繼續(xù)教育、社區(qū)教育、技能培訓、新技術推廣和先進文化傳播的重要基地?！痹撘?guī)劃還提出，要建設四十個左右的繼續(xù)教育示范基地，面向新生代農(nóng)民工、復轉軍人以及企業(yè)職工開展繼續(xù)教育，并率先實現(xiàn)年培訓人次達到本科全日制在校生人數(shù)的2倍。從長遠來看，職業(yè)教育面向農(nóng)村轉移勞動力，也是職業(yè)院校自身生存和發(fā)展的需要。積極主動承擔農(nóng)村轉移勞動力的教育培訓，為職業(yè)院校的發(fā)展尋到了新的支撐點和增長點。

四、結語

人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化建設的核心。職業(yè)教育要想更好地服務于社會發(fā)展，必須樹立以人為本的教育理念，在發(fā)展方向上及時進行戰(zhàn)略性調整。新型城鎮(zhèn)化建設過程中，職業(yè)院校必須深化教育教學改革，實現(xiàn)辦學定位、辦學理念、辦學模式等一系列的創(chuàng)新，為農(nóng)村轉移勞動力更高層次的教育發(fā)展建立一個螺旋式上升的通道。

[參 考 文 獻]

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[2]馬建富.基于農(nóng)村勞動力轉移的職業(yè)教育保障體系的構建[J].職教通訊，2007（1）：5-9

[3]王小艷.基于新型城鎮(zhèn)化的職業(yè)教育發(fā)展研究[J].教育與職業(yè)，2014（7）：5-7

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[5]張佳，趙寶柱.新生代農(nóng)民工職業(yè)教育培訓研究綜述[J].當代職業(yè)教育2011（2）：82-86

[責任編輯：劉玉梅]endprint