基層檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督問題研究

余建法　朱曉琴

摘 要： 基層檢察室對社區(qū)矯正工作的法律監(jiān)督，是權力制約原則的需要，是刑罰正義的內在要求，也是檢察能動性的體現(xiàn)，順應了新形勢下檢察工作發(fā)展和檢察職能轉變的趨勢。但是當前，基層檢察室在開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作中遭遇諸多問題，如法律地位不明確、自身建設不夠完善、法律監(jiān)督剛性不足等，限制了基層檢察室法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。應當從法律層面明確檢察室地位和開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督的職能定位，加強檢察室自身建設，提高監(jiān)督剛性，從而提高法律監(jiān)督的主動性、實效性和權威性，促進社區(qū)矯正工作依法進行，推進中國特色檢察社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度的自我完善和發(fā)展。

關鍵詞： 基層檢察室；社區(qū)矯正；法律監(jiān)督

中圖分類號：D916 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.02.11

《刑法修正案（八）》首次將社區(qū)矯正寫進《刑法》，新修改后的《刑事訴訟法》也增加規(guī)定了社區(qū)矯正的適用對象及執(zhí)行主體，標志著我國社區(qū)矯正刑事法律制度的正式確立。社區(qū)矯正作為一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行措施，由于其在執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在較大的權力尋租空間，并且其執(zhí)行的成效如何直接關系到刑罰懲罰、修復和挽救價值的發(fā)揮，故更需要受到嚴格的法律監(jiān)督。實踐中，社區(qū)矯正工作主要由轄區(qū)司法所負責，而基層檢察室作為檢察機關檢力下沉的前沿陣地，其深入基層的特點恰好能夠滿足對社區(qū)矯正工作全方位監(jiān)督的需求。

一、基層檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督之基礎理論

1.權力制衡——監(jiān)督制約的外在要求

孟德斯鳩在《論法的精神》中指出，“權力沒有受到限制，必將導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”“只要是權力，就有擴張的傾向，有濫用的可能，因此，權力擴張到哪里，法律控制就應該跟到哪里”。[1]59當今，在基層權力體系的架構中，主要有基層法庭、公安派出所、司法所以及工商、稅務、土地等司法和行政執(zhí)法機構。既然各種權力已經延伸到基層，肩負法律監(jiān)督職責的檢察機關也應將監(jiān)督觸角延伸到基層，確保司法與行政執(zhí)法依法規(guī)范運行。在社區(qū)矯正工作中，主要負責的司法所并不是專門的刑罰執(zhí)行機構，對于犯罪人的管理和約束缺乏剛性，在實踐中可能存在重教育、輕懲罰、甚至權力尋租的現(xiàn)象。此外，司法所的工作人員在法律素養(yǎng)和執(zhí)法能力等方面參差不齊，也易出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范的情況。因此，社區(qū)矯正這項非監(jiān)禁刑的執(zhí)行，包括決定權、實施權都應該受到必要的監(jiān)督。

2.刑罰正義——司法公正的應有之義

司法公正是維護社會公平正義的最后一道防線，是依法治國的必然要求，其基本內涵是在司法活動的過程和結果中體現(xiàn)公平、平等、正當、正義的精神。我國憲法第33條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！惫裨诜擅媲耙宦善降?，不僅僅要保障其在訴訟程序中平等享有訴訟權利，接受公平、正義的審判，而且還要保證其在刑罰的執(zhí)行過程中享有同等的對待，即在刑罰執(zhí)行期間要履行法定義務，不得違法增加或減少刑期。刑罰是最嚴厲的法律責任，刑罰權作為國家權力的組成部分，具有國家強制力。一定程度上來說，法院裁判文書僅是文字的判決，而刑罰的執(zhí)行才是真正加諸于當事人人身和自由的判決。因此，刑罰正義無疑是重中之重，刑罰執(zhí)行的不公，不僅是對司法裁判權威的蔑視，更是對被害人權利的踐踏，甚至是對整個司法秩序的破壞。社區(qū)矯正是非監(jiān)禁刑罰的執(zhí)行措施，直接關乎刑罰的懲罰、恢復與挽救價值，必須受到監(jiān)督。只有這樣，才能防止錢權交易，才能有效維護司法公正。

3.能動檢察——檢察機關職能發(fā)展的需要

所謂能動司法，就是法律應對社會改革和變遷起指導、保障和推動作用，即檢察應當主動回應社會的需要，肩負起服務和保障經濟社會發(fā)展與民生改善以及保障國家法制的統(tǒng)一與正確實施雙重使命。[2]在中國社會轉型期，司法也面臨著適應經濟社會發(fā)展所帶來的社會矛盾的轉型，產生了對自身功能重新定位的需求。[3]84為適應經濟社會發(fā)展所帶來的新的社會矛盾，檢察機關迫切需要通過新的方式、新的面貌和新的途徑來拓展和鞏固其法律監(jiān)督職能。以縣級為最基層的檢察機關對遍布全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的社區(qū)矯正工作監(jiān)督鞭長莫及、捉襟見肘。而設立基層檢察室，深入基層，全方位開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作，正是適應了新形勢對檢察工作職能發(fā)展的客觀需要，有助于發(fā)揮檢察能動性，與基層法庭、公安派出所、司法所等部門形成協(xié)作聯(lián)動機制，推進檢察法律監(jiān)督職能的發(fā)展。

二、基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作之困境

1.基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的法律依據缺失

一是基層檢察室法律地位不夠明晰?，F(xiàn)有的基層司法機構體系中，關于基層法庭和公安派出所設置及其職能的法律依據較為明確。《人民檢察院組織法》第2條規(guī)定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區(qū)、農墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設置人民檢察院，作為派出機構?！钡窃摋l對于派駐基層檢察室設立的規(guī)定并不明確，基層檢察室的法律地位和職能定位也不明晰，嚴重阻礙了其各項工作的開展。基層檢察室在與基層法庭和公安派出所溝通聯(lián)系中，也因法律地位尷尬而往往得不到應有的支持和尊重。

二是高位階的法律依據缺乏。關于檢察機關社區(qū)矯正法律監(jiān)督的規(guī)定僅限于最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《社區(qū)矯正實施辦法》，該法規(guī)定：“人民檢察院對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實行法律監(jiān)督”。但對于基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的規(guī)定主要為各省、自治區(qū)、直轄市的地方規(guī)定，如浙江省檢察院出臺《關于監(jiān)所檢察部門與基層檢察室協(xié)作配合加強社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的若干規(guī)定》、江蘇省人大常委會公布的《社區(qū)矯正工作條例》等，但是這些規(guī)定并非法律法規(guī)，位階較低。

2.基層檢察室自身建設不夠完善，職能運行不統(tǒng)一

一是設置類型、運行模式不夠統(tǒng)一?，F(xiàn)階段，各地檢察機關檢察室主要類型有派駐式、巡回式、依托式等。[4]137派駐式是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立檢察室或工作室，選派檢察人員定期派駐，開展工作；巡回式是指根據需要抽調控申、民行、預防等部門人員輪流到檢察室值班；依托式是指不增設派出機構，依靠司法所或綜治辦等機構在基層設立工作站點，依托開展工作。檢察室類型不一，沒有統(tǒng)一的運行模式，實踐中各行其道，不利于維護法律監(jiān)督工作的嚴肅性和權威性。

二是職責虛化、泛化、異化。最高人民檢察院《關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》僅從范圍上提出了七項職責和工作重點，并未明確檢察室的具體職能，導致檢察室職能的虛化。實踐中有些地區(qū)檢察室以服務功能為主，有的以偵查功能為主，有的以辦理輕微刑事案件為主，各地區(qū)檢察室職能并不統(tǒng)一，導致檢察室職能的泛化。另外，有些檢察室超越工作職責范圍，參與地方黨委政府的工作，成了協(xié)助部門甚至從屬機構，導致檢察室職能的異化。

3.對基層檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督對象和范圍存在爭議

一是監(jiān)督對象不夠明確。監(jiān)督對象解決的是監(jiān)督誰的問題，有學者認為，基層檢察室的監(jiān)督對象應當是擔負監(jiān)外執(zhí)行交付、管理、矯正社區(qū)服刑人員的司法所及公安派出所的司法、執(zhí)法活動；也有學者認為，檢察室監(jiān)督對象既包括社區(qū)矯正的工作主體——司法行政機關，又包括執(zhí)行主體公安機關，還包括授權履行教育矯正、幫困扶助職責的社會團體和組織，也包括與交付執(zhí)行、更變執(zhí)行和終止執(zhí)行有關的法院、監(jiān)獄、看守所等。[5]16但對于承辦社區(qū)矯正職能的企業(yè)、社區(qū)等組織，檢察室能否開展監(jiān)督，并沒有明確規(guī)定。

二是監(jiān)督范圍較為狹窄。監(jiān)督范圍即檢察室是對社區(qū)矯正整個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督還是僅對某個環(huán)節(jié)或特定司法、執(zhí)法行為進行監(jiān)督的問題。從新《刑事訴訟法》和“兩高兩部”出臺的《社區(qū)矯正實施辦法》看，關于檢察機關對司法行政機關社區(qū)矯正工作的監(jiān)督范圍并不明朗。一些省級規(guī)范文件規(guī)定范圍較為狹窄，如對司法行政機關的不作為和亂作為、對社區(qū)矯正人員的分類管理和考核獎懲制度均不在監(jiān)督范圍。

4.基層檢察室發(fā)出的糾正意見和檢察建議剛性不足

根據新《刑事訴訟法》和《社區(qū)矯正實施辦法》規(guī)定，檢察機關對社區(qū)矯正的主要監(jiān)督方式為提出糾正意見、發(fā)出糾正違法通知書或檢察建議書。然而，檢察建議、糾正意見和糾正違法通知書都存在剛性不足的弱點。

首先，檢察建議權的行使缺乏嚴格的程序規(guī)范。檢察建議權雖具有程序上的法律效力，但是它并不能直接產生實體上的法律效力，[6]387如檢察機關的抗訴權在《刑事訴訟法》中有明確的程序和引發(fā)的法律后果，而檢察建議的程序及產生的法律后果卻未有規(guī)定，檢察機關在行使檢察建議權時，對于提出條件、提出時間、提出程序等均體現(xiàn)一定的隨意性，使得監(jiān)督效果大打折扣。其次，檢察建議和違法糾正通知缺乏強制力。由于未規(guī)定法律后果，在被監(jiān)督者不采納、不改正、不回復的情況下，檢察機關就束手無策，往往只能通過反復督促來達到監(jiān)督的效果，缺乏強制措施保障，使得檢察建議常常被束之高閣。

三、基層檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督困境之破解

1.明確法律地位，細化監(jiān)督工作職能

正所謂“名不正言不順”。雖然基層檢察室如雨后春筍般地設立運轉，但是缺乏法律的承認和授權是制約基層檢察室工作的最大障礙。我們認為，首先，在《人民檢察院組織法》修改時，可以增加規(guī)定，如： 人民檢察院根據地區(qū)、人口和案件情況可以設立若干基層檢察室?；鶎訖z察室是人民檢察院的派出機構，代表人民檢察院依法對基層司法、基層行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，解決基層檢察室地位不明問題。再者，基層檢察室對社區(qū)矯正工作的具體監(jiān)督職能也應當通過立法加以確定，制定全國性的《社區(qū)矯正法》應當提上立法議程。在該法中可以明確規(guī)定基層檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作職能，如：對社區(qū)矯正的適用、交付執(zhí)行、變更、終止等是否合法進行監(jiān)督；受理社區(qū)服刑人員的申訴、控告；對社區(qū)矯正活動中的職務犯罪案件立案偵查，開展職務犯罪預防工作；辦理監(jiān)外罪犯再犯罪案件，等等。

2.強化自身建設，提高業(yè)務履職能力

首先，要配齊配強基層檢察室工作人員?？梢蕴剿骱驮O置檢察室輪崗式和駐扎式混合的人員配備模式，具體由駐扎式檢察人員負責處理與各司法所、公安派出所、社區(qū)的日常溝通工作，對社區(qū)矯正監(jiān)督工作進行臺賬制作等常規(guī)業(yè)務，形成較好的信息來源網；而輪崗式檢察人員（如每個科室每周一次值班）為檢察室提供復合型人才，確保各項業(yè)務都有對應的專業(yè)型人才來處理和應對，通過組合達到業(yè)務水平的最大值。其次，要加強對基層檢察室人員的業(yè)務培訓。基層檢察室的各項職能具有復合性，對從事檢察室工作人員的綜合知識、業(yè)務能力及素質要求甚高，尤其是社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作剛剛開展，工作人員業(yè)務與職業(yè)經驗尚存有欠缺，更應當注重加強對檢察室工作人員的業(yè)務培訓，密切各地檢察室間的溝通交流，對監(jiān)督方法、監(jiān)督程序進行研究、探討和總結，提高基層檢察室整體業(yè)務水平。

3.厘清監(jiān)督對象，適度擴大監(jiān)督范圍

就監(jiān)督對象而言，我們認為，在社區(qū)矯正工作中所有享有職權、參與社區(qū)矯正工作的機關單位和個人都是監(jiān)督的對象，包括作為社區(qū)矯正工作主體的司法所，與交付執(zhí)行、更變執(zhí)行和終止執(zhí)行有關的法院、看守所等。那么授權履行教育矯正、幫困扶助職責的社會團體和組織是否也是監(jiān)督對象呢？答案是肯定的。因為被授權的團體和組織同樣具有開展矯正工作的權力，就應當受到監(jiān)督。就監(jiān)督范圍而言，我們認為，檢察室的監(jiān)督不能僅局限于對執(zhí)法機關的違法行為監(jiān)督，還要對其不作為、慢作為、亂作為進行監(jiān)督。另外，對于矯正機構制定的罪犯計分考核規(guī)定和獎懲制度等也應納入監(jiān)督范圍，因為這些規(guī)定和制度直接影響罪犯社區(qū)矯正的執(zhí)行。檢察室應當有權對考核規(guī)定和獎懲制度的合法性、合理性進行審查，如果認為相關制度存在不合法、不合理之處，有權提出糾正意見或檢察建議。

4.完善救濟措施，提升法律監(jiān)督剛性

一是要拓展線索來源渠道，為被矯正人員提供救濟途徑。檢察室可以通過發(fā)放聯(lián)系卡片、設立檢察信箱、不定期巡訪等方式，受理被矯正人員及其家屬的控告、申訴和舉報，及時收集司法行政機關存在的不公正、違法情況，并進行調查核實。二是要明確檢察建議書和糾正違法通知書等法律監(jiān)督文書的法律效力，規(guī)范審批主體、審批程序、提出建議的時間、反饋時限和反饋程序等，以統(tǒng)一、規(guī)范各地做法。三是加強違法行為的處置。應當在《社區(qū)矯正法》中明確被監(jiān)督機關單位及其工作人員無視或違反檢察建議的法律后果，如人民檢察院通過檢察建議書或糾正違法通知書履行監(jiān)督職責的，被監(jiān)督單位應當在收到相關文書后及時審查，并在一個月內作出回復。若在規(guī)定期限內未予回復的，檢察院可以要求被監(jiān)督單位的上級單位進行核實處理；涉嫌違法亂紀的，可以提請紀委監(jiān)察部門給予紀律處分；涉嫌犯罪的，應當依法立案偵查。

可以預見，社區(qū)矯正作為一項創(chuàng)新的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，其懲罰和挽救的雙重價值功能決定了社區(qū)矯正工作具有廣闊的適用空間，給基層檢察室的建設和工作職能的開展帶來契機的同時，也帶來了新的挑戰(zhàn)。我們必須正視問題，并通過不斷完善法律法規(guī)，統(tǒng)一工作職能，健全工作機制，為檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的開展掃除障礙，提高法律監(jiān)督的實效性、權威性。

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