民國時(shí)期大學(xué)治理：基于立法與章程的研究

蔡連玉+寧宇

收稿日期：2014-09-14

作者簡介：蔡連玉，浙江師范大學(xué)田家炳教育科學(xué)研究院副教授，教育學(xué)博士;寧宇，浙江師范大學(xué)教師教育學(xué)院碩士生。（浙江金華/321004）

*本文系浙江省高校人文社科重點(diǎn)研究基地浙江師大教育學(xué)一級學(xué)科基地重大招標(biāo)項(xiàng)目“民國時(shí)期大學(xué)制度及其文化基礎(chǔ)研究”（ZJJYX201202）研究成果。

摘 要：民國時(shí)期，大學(xué)在戰(zhàn)火頻仍、物質(zhì)匱乏的環(huán)境中取得了令今人鉤沉追憶的發(fā)展，得益于當(dāng)時(shí)事實(shí)形成的大學(xué)治理框架。民國初期受“學(xué)術(shù)獨(dú)立”思潮影響，政府治理大學(xué)具有自覺的權(quán)力邊界;國民黨時(shí)期，“黨化教育”日盛，但政治干預(yù)受到抗?fàn)幣c抵制，政府治理大學(xué)權(quán)力邊界呈非自覺狀。民國時(shí)期大學(xué)內(nèi)部，校長、行政會(huì)議、事務(wù)處一脈的行政權(quán)力，受到評議會(huì)、教授會(huì)的制衡。教授會(huì)和評議會(huì)都彰顯了學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力受到了“外部立法”、“內(nèi)部建章”的保障。受啟蒙思想影響，以及政府因戰(zhàn)爭力所不逮所賜，民國時(shí)期大學(xué)治理的事實(shí)框架促進(jìn)了當(dāng)時(shí)高等教育的較快發(fā)展，也給今天高教改革以啟示。

關(guān)鍵詞：民國大學(xué);大學(xué)治理;學(xué)術(shù)權(quán)力;行政權(quán)力

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于民國時(shí)期大學(xué)教育的話語，一種是懷舊情緒，基于對當(dāng)前大學(xué)教育實(shí)踐的不滿，通過個(gè)別枚舉的方式，鉤沉過往“美好”圖景;另一種則相反，對當(dāng)下國內(nèi)高等教育發(fā)展成就充分肯定，于是相關(guān)學(xué)術(shù)爭論廣泛存在。其實(shí)建國前后高教誰優(yōu)誰劣之爭，尤似“關(guān)公戰(zhàn)秦瓊”，沒有想象中重要。對當(dāng)前國內(nèi)高等教育發(fā)展而言，相比更有必要的是，以立法和大學(xué)章程為抓手，深入研究民國時(shí)期大學(xué)治理框架本身，以資反思借鑒。

一、民國時(shí)期政府治理大學(xué)的權(quán)力邊界

民國自1912年肇始，一方面歷經(jīng)多年政局不穩(wěn)，戰(zhàn)事頻仍，當(dāng)局無暇顧及教育;另一方面在相當(dāng)長時(shí)間，國民政府又在強(qiáng)化“黨化教育”，鉗制思想。但是總而觀之，在大學(xué)治理上，民國政府治理高校的權(quán)力還是存在一定的合理邊界，特別是在當(dāng)時(shí)特定的社會(huì)與思想環(huán)境里，政府干預(yù)大學(xué)的企圖經(jīng)常受到了事實(shí)上的抵制。

民國成立伊始，教育部即于當(dāng)年10月頒布了大學(xué)治理專門法令《大學(xué)令》（1912）。爾后，南京臨時(shí)政府教育部又陸續(xù)頒布了《專門學(xué)校規(guī)程》（1912）、《大學(xué)規(guī)程》（1913）等;北洋政府教育部相繼頒布了《修正大學(xué)令》（1917）、《國立大學(xué)校條例》（1924）;南京國民政府相繼頒布了《大學(xué)組織法》（1929）、《大學(xué)規(guī)程》（1929）、《大學(xué)法》（1948）。從上述可看出，雖然民國時(shí)期政府戰(zhàn)事繁忙，但對大學(xué)治理的法制建設(shè)并未放棄。

民國初期，在西方“學(xué)術(shù)獨(dú)立”、“教授治?！崩砟钣绊懴?，政府對大學(xué)的治理主要從宏觀層面實(shí)施。1912年頒布的《大學(xué)令》規(guī)定：“大學(xué)設(shè)校長一人，總轄大學(xué)全部事務(wù)”，“大學(xué)設(shè)評議會(huì)，以各科學(xué)長及各科教授互選若干人為會(huì)員;大學(xué)校長可以隨時(shí)齊集評議會(huì)，自為議長”。[1]從《大學(xué)令》可以看出，大學(xué)實(shí)行的是“校長負(fù)責(zé)制”，由校長統(tǒng)一管理大學(xué)內(nèi)部各種事務(wù)。大學(xué)設(shè)立評議會(huì)、教授會(huì)、行政會(huì)議等組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)大學(xué)的辦學(xué)宗旨、規(guī)章制度、學(xué)科設(shè)置與廢止、課程設(shè)置、學(xué)位授予、人事聘任等方面事項(xiàng)的確定和執(zhí)行。政府對大學(xué)內(nèi)部治理事務(wù)，并不具有深入干涉的權(quán)力。可以認(rèn)為，民國初期的大學(xué)較為獨(dú)立，較好地體現(xiàn)了“大學(xué)自治”、“教授治?！钡睦砟睢?927年南京國民政府教育行政委員會(huì)公布《大學(xué)教員資格條例》，將大學(xué)教員分為教授、副教授、講師和助教四等，并分別對教授、副教授、講師和助教的任職資格和審查程序作出了明確規(guī)定。但該條例附則指出，“國內(nèi)外大學(xué)同等級之學(xué)位而取得之度有差別者，可由大學(xué)評議會(huì)指定之”，“凡于學(xué)術(shù)有特別研究而無學(xué)歷者，經(jīng)大學(xué)之評議會(huì)議決，可充大學(xué)助教或講師”。[2]此附則內(nèi)容表明，即使到了國民黨時(shí)期，民國大學(xué)在人事聘任方面仍具有相當(dāng)?shù)淖灾鞑昧繖?quán)。

但是另一方面，民國政府又在試圖加大大學(xué)外部治理力度，甚至企圖對大學(xué)進(jìn)行控制。北洋政府1924年頒布的《國立大學(xué)校條例》規(guī)定：“國立大學(xué)校設(shè)校長一人，總轄校務(wù)，由教育總長聘任之”，“國立大學(xué)校得設(shè)董事會(huì)，審議學(xué)校進(jìn)行計(jì)劃及預(yù)算、決算暨其他重要事項(xiàng)，以左列人員組織之：例任董事，校長。部派董事，由教育總長就部員中指派者;聘任董事，由董事會(huì)推選呈請教育總長聘任者。第一屆董事由教育總長直接聘任。國立大學(xué)校董事會(huì)議決事項(xiàng)。應(yīng)由校長呈請教育總長核準(zhǔn)施行?！盵3]該條例要求國立大學(xué)設(shè)立董事會(huì)對學(xué)校重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，但是董事會(huì)成員人選卻很大程度上是由教育部來決定，且董事會(huì)議定的事項(xiàng)也須經(jīng)過教育部批準(zhǔn)方可執(zhí)行，可以明確地看到政府對大學(xué)進(jìn)行控制的企圖。1929年頒布的《大學(xué)組織法》規(guī)定：“大學(xué)分文、理、法、農(nóng)、工、商、醫(yī)藥、教育、藝術(shù)及其他各學(xué)院。凡具備三學(xué)院以上者，始得稱大學(xué)，不合上項(xiàng)條件者，為獨(dú)立學(xué)院，得分兩科”?！按髮W(xué)設(shè)校長一人，綜理校務(wù)，國立大學(xué)校長由國民政府任命之，省立市立大學(xué)校長由省市政府分別呈請國民政府任命之，除國民政府特準(zhǔn)外，均不得兼任其他官職?！盵4]同年公布的《大學(xué)規(guī)程》更是對大學(xué)的學(xué)系建制作出了具體詳細(xì)的規(guī)定。政府對大學(xué)的治理開始從宏觀立法，向微觀的學(xué)院、學(xué)系設(shè)置轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出政府對大學(xué)加強(qiáng)控制的企圖。

民國時(shí)期政府治理大學(xué)的權(quán)力邊界在不同時(shí)期呈現(xiàn)的情形有異。民國早期，由于受到了西方大學(xué)教育理念的啟蒙，特別是以蔡元培為代表的一批從西方留學(xué)歸國的教育精英影響甚至主導(dǎo)了當(dāng)時(shí)的教育政策制定，學(xué)習(xí)西方大學(xué)理念的意識(shí)彰顯，政府對大學(xué)治理存在某種程度上自覺的權(quán)力邊界，以不干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)為度。其中一個(gè)例證是，1913年的《中華民國憲法草案（天壇憲草）》規(guī)定“政黨不得干預(yù)學(xué)校之教育”。而后，則是軍閥混戰(zhàn)，政府對大學(xué)干預(yù)有心無力。1919年起，國立高校經(jīng)費(fèi)奇缺，大學(xué)身處危局，教育界要求經(jīng)費(fèi)、體制獨(dú)立之聲大起，匯成“教育獨(dú)立”思潮。[5]接著，在國民黨得勢之期，政府明顯呈現(xiàn)出加大對大學(xué)干預(yù)的意圖，以強(qiáng)力推進(jìn)“黨化教育”、“三民主義教育”為甚。但此時(shí)國內(nèi)大學(xué)已形成“學(xué)術(shù)獨(dú)立”、“教授治校”常態(tài)，社會(huì)啟蒙思想蔓延，國民政府的教育干預(yù)在事實(shí)上受到了較大抵制。其后，八年抗戰(zhàn)及解放戰(zhàn)爭期間，大學(xué)一方面因戰(zhàn)爭受難，四處遷移，另一方面大學(xué)生態(tài)在艱難時(shí)局下，因政府精力不濟(jì)而得以喘息。統(tǒng)而言之，國民黨政府治理大學(xué)的權(quán)力主觀上在強(qiáng)化，但是事實(shí)上由于受到強(qiáng)烈抵制和戰(zhàn)爭影響，存在一種非自覺態(tài)的邊界。

二、民國時(shí)期大學(xué)行政權(quán)力及其制衡

民國時(shí)期，國家內(nèi)憂外患，政府長期忙于戰(zhàn)事而無暇他顧，讓大學(xué)獲得了一個(gè)相對寬松的發(fā)展環(huán)境。這時(shí)期大學(xué)主要是根據(jù)各自章程（組織大綱）來對學(xué)校實(shí)施內(nèi)部治理，校內(nèi)機(jī)構(gòu)各司其職，大學(xué)按規(guī)律運(yùn)行。

民國時(shí)期，雖然各大學(xué)章程，在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和各自職權(quán)方面不盡一致，但本質(zhì)觀之，存在諸多共同之處。首先，民國時(shí)期大學(xué)實(shí)行“校長負(fù)責(zé)制”，校長作為最高行政領(lǐng)導(dǎo)，其權(quán)責(zé)是統(tǒng)轄全校校務(wù)，校內(nèi)工作均在校長領(lǐng)導(dǎo)下開展。其次，大學(xué)設(shè)立行政會(huì)議機(jī)構(gòu)。行政會(huì)議主要職責(zé)是協(xié)助校長規(guī)劃、推行全校公共行政事務(wù)。行政會(huì)議所討論事項(xiàng)囊括了當(dāng)前大學(xué)行政機(jī)構(gòu)所負(fù)責(zé)事項(xiàng)的大部分。行政會(huì)議以校長為議長，由教務(wù)長和各常設(shè)行政委員會(huì)委員長組成。譬如，北京大學(xué)《國立北京大學(xué)現(xiàn)行章程》（1920）第五章所確定的大學(xué)行政會(huì)議所負(fù)責(zé)的事務(wù)和所擁有的權(quán)力如下：規(guī)劃校內(nèi)行政事務(wù)，給評議會(huì)提供建議，領(lǐng)導(dǎo)和管理各行政委員會(huì)的工作。組織委員會(huì)負(fù)責(zé)編制大學(xué)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu);預(yù)算委員會(huì)負(fù)責(zé)編制預(yù)算;審計(jì)委員會(huì)審核資產(chǎn)用途，審查決算，改良簿記法;任用委員會(huì)具有人事任免權(quán)，但只有教授才能擔(dān)任任用委員會(huì)委員;圖書委員會(huì)和儀器委員會(huì)負(fù)責(zé)發(fā)展事宜;庶務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)庶務(wù)推行;出版委員會(huì)負(fù)責(zé)圖書出版的審查和編譯等。此外，還設(shè)有臨時(shí)委員會(huì)。[6]第三，民國時(shí)期大學(xué)還設(shè)立事務(wù)處?！督煌ù髮W(xué)大綱》（1921）第三十四節(jié)規(guī)定：“事務(wù)處管理庶務(wù)。設(shè)事務(wù)長一人，事務(wù)員若干人，分掌各事務(wù)?！盵7]《國立中央大學(xué)組織規(guī)程》（1930）第十八條明確了事務(wù)處所負(fù)責(zé)的事項(xiàng)：“掌握全校預(yù)算、決算事項(xiàng)”;“掌理款項(xiàng)出納事項(xiàng)”;“辦理建筑工程事項(xiàng)”;“修繕各項(xiàng)工程事項(xiàng)”;“支配及整理校舍事項(xiàng)”;“處理齋舍事項(xiàng)”;“管理警衛(wèi)、消防、校工等事項(xiàng)”;“購置校具事項(xiàng)”;“掌理學(xué)校醫(yī)藥衛(wèi)生事項(xiàng)”;“保管各項(xiàng)校產(chǎn)事項(xiàng)”;“本處其他事項(xiàng)”。[8]從以上章程可以看出，事務(wù)處的職責(zé)與當(dāng)前大學(xué)后勤部門相似，主要是為大學(xué)師生提供生活服務(wù)，為師生創(chuàng)造良好的學(xué)習(xí)研究條件。

民國時(shí)期大學(xué)內(nèi)部各行政機(jī)構(gòu)事實(shí)上更類似后勤與服務(wù)部門，行政權(quán)力受到了學(xué)術(shù)權(quán)力的有力制衡。1912年民國政府成立后，教育部頒發(fā)《大學(xué)令》，第一條即指明大學(xué)的主要責(zé)任是“以教授高深學(xué)問，養(yǎng)成碩學(xué)閎材，應(yīng)國家需要為宗旨”，這就突出了大學(xué)的主要功能為“治學(xué)”，學(xué)校其他活動(dòng)都是以服務(wù)學(xué)術(shù)為旨?xì)w，為大學(xué)發(fā)展明確了“學(xué)術(shù)至上”的良好環(huán)境。以此法令為指導(dǎo)，民國時(shí)期各大學(xué)的章程都突出強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)中的首要地位，這一點(diǎn)在各大學(xué)所制訂的章程中都有清晰地體現(xiàn)出來?！秶⒈本┐髮W(xué)現(xiàn)行章程》（1920）第十條規(guī)定：“各行政委員會(huì)，協(xié)助校長規(guī)劃推行各部分事務(wù)，各委員會(huì)委員由校長從職員中指任，征求評議會(huì)同意。每委員會(huì)人數(shù)自七人至十三人（但臨時(shí)委員會(huì)及有特別情形者亦得酌量增加人數(shù)），設(shè)委員長一人，由校長于委員中指認(rèn)，以教授為限?！盵9]各行政委員會(huì)的委員長只有教授才能擔(dān)任，這無疑鞏固了學(xué)術(shù)在大學(xué)中的主體地位，讓行政為學(xué)術(shù)服務(wù)。《國立北京高等師范學(xué)校組織大綱》（1922）第四章第十五條也作出了類似規(guī)定：“各部主任分掌各部事務(wù)，由校長于本校教授中加任之，任期一年，得連任。但遇不能加任時(shí)，得由校長聘請與本校教授相當(dāng)之資格者任之。”[10]《清華學(xué)校組織大綱》（1926）第八條規(guī)定，“本校設(shè)評議會(huì)，以校長、教務(wù)長，及教授會(huì)互選之評議員七人組織之。校長為當(dāng)然主席”;第九條規(guī)定評議會(huì)之職權(quán)如下：“規(guī)定全校教育方針”;“議決各學(xué)系之設(shè)立、廢止及變更”、“議決校內(nèi)各機(jī)關(guān)之設(shè)立、廢止及變更”;“制定校內(nèi)各種規(guī)則”、“委任下列各種常任委員會(huì)”、“審定預(yù)算決算”、“授予學(xué)位”、“議決教授、講師與行政部各主任之任免”、“議決其他重要事件”。[11]相關(guān)立法與章程表明，清華學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)評議會(huì)不僅其組成成員主要是學(xué)術(shù)權(quán)力代表教授，評議會(huì)所作出的部分決議更須征得教授會(huì)的同意，如果教授會(huì)三分之二的成員否決，評議會(huì)需要重新議決。教授在大學(xué)治理中處于主導(dǎo)地位，擁有學(xué)校諸多重大事務(wù)的決策權(quán)，而大學(xué)校長一定程度上只是扮演評議會(huì)的召集人和協(xié)調(diào)者角色，這從基礎(chǔ)上保障了“教授治校”得以實(shí)施。

三、民國時(shí)期大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力及其保障

《大學(xué)令》規(guī)定：“大學(xué)設(shè)評議會(huì)，以各科學(xué)長及各科教授互選若干人為會(huì)員;大學(xué)校長可隨時(shí)齊集評議會(huì)，自為議長?！痹u議會(huì)審議的事項(xiàng)有：“各學(xué)科之設(shè)置及廢止”、“講座之種類”、“大學(xué)內(nèi)部規(guī)則”、“審查大學(xué)院生成績及請授學(xué)位者之合格與否”、“教育總長及大學(xué)校長咨詢事件”。凡關(guān)于高等教育事項(xiàng)，評議會(huì)如有意見，得建議于教育總長。[12]《大學(xué)令》還規(guī)定，“大學(xué)各科各設(shè)教授會(huì)，以教授為會(huì)員;學(xué)長可隨時(shí)召集教授會(huì)，并自為議長”。教授會(huì)審議的事項(xiàng)有：“學(xué)科課程”、“學(xué)生試驗(yàn)事項(xiàng)”、“審查大學(xué)院生屬于該科之成績”、“審查提出論文請授學(xué)位者之合格與否”、“教育總長、大學(xué)校長咨詢事件”。[13]

評議會(huì)是民國時(shí)期大學(xué)組織結(jié)構(gòu)中的最高立法和決策機(jī)構(gòu)，由校長、學(xué)科長和教授互選規(guī)定的人數(shù)構(gòu)成，校長為當(dāng)然議長。評議會(huì)對關(guān)系學(xué)校發(fā)展的各種重要事情具有決策權(quán)。譬如，1920年《國立北京大學(xué)章程》規(guī)定，評議會(huì)由校長和教授互選的評議員組成，校長為議長，如下事項(xiàng)須經(jīng)評議會(huì)決議：“各學(xué)系之設(shè)立廢止及變更”、“校內(nèi)各機(jī)關(guān)之設(shè)立廢止及變更”、“各項(xiàng)規(guī)則”、“各行政委員會(huì)委員之委任”、“本校預(yù)算及決算”、“教育總長及校長咨詢事件”、“贈(zèng)與學(xué)位”、“關(guān)于高等教育事件將建議于教育部者”、“關(guān)于校內(nèi)其他重要事件?！盵14]在大學(xué)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)評議會(huì)中，代表學(xué)術(shù)權(quán)力的教授是其中最為重要的力量。

教授會(huì)擁有學(xué)術(shù)事務(wù)決策權(quán)?！秶⑶迦A大學(xué)規(guī)程》（1929）第十五條規(guī)定，清華大學(xué)設(shè)教授會(huì)，由全體中國教授組成，外國教授也可以同等參加。審議如下事項(xiàng)：“教課及研究事業(yè)改進(jìn)之方案”、“學(xué)風(fēng)改進(jìn)之方案”、“學(xué)生之考試成績及學(xué)位之授予”、“建議于評議會(huì)之事項(xiàng)”、“由校長或評議會(huì)交議之事項(xiàng)”。[15]《交通大學(xué)大綱》（1921）第三十一節(jié)規(guī)定，各科教授會(huì)，由各科教授、助教和講師組成，規(guī)劃本學(xué)科教授上的事務(wù)。[16]《國立東南大學(xué)大綱》（1921）第十七條規(guī)定，大學(xué)設(shè)立教授會(huì)，其職權(quán)有：“建議系與科之增設(shè)廢止或變更于評議會(huì)”、“贈(zèng)予名譽(yù)學(xué)位之議決”、“規(guī)定學(xué)生成績之標(biāo)準(zhǔn)”、“關(guān)于其他教務(wù)上公共事項(xiàng)”。[17]

民國時(shí)期大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力由“外部立法”和“內(nèi)部建章”來保障。在外部立法保障上，如初期的《大學(xué)令》（1912）、北洋政府教育部《修正大學(xué)令》（1917）、《國立大學(xué)校條例》（1924）等法律都明確規(guī)定了評議會(huì)和教授會(huì)的具體權(quán)力。南京國民政府頒布《大學(xué)組織法》（1929），更是規(guī)定國立、省立、市立大學(xué)的校長，除了國民政府特許外，都不得再擔(dān)任其他兼職。這主要是為阻止行政官員兼任大學(xué)校長，從而使政治等非教育因素介入大學(xué)，破壞大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的氛圍。[18]以上法令為民國時(shí)期大學(xué)評議會(huì)、教授會(huì)等機(jī)構(gòu)的成立，以及代表學(xué)術(shù)權(quán)力的教授其權(quán)力的實(shí)現(xiàn)提供了法律保證，使得大學(xué)的學(xué)術(shù)人員可以積極投身學(xué)術(shù)及學(xué)術(shù)管理事務(wù)，這不僅符合大學(xué)學(xué)術(shù)獨(dú)立的理念，更體現(xiàn)了教授治校的精神。民國時(shí)期，不僅在國家層面出臺(tái)法律條例對大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力進(jìn)行保障，大學(xué)內(nèi)部規(guī)范學(xué)校各項(xiàng)工作的基本大法章程，也對學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)力進(jìn)行了明確規(guī)范。從前述大學(xué)章程內(nèi)容的例舉中可以看出，以國立清華大學(xué)、國立東南大學(xué)、國立北京大學(xué)等學(xué)校為首的大學(xué)，都在各校的章程中對評議會(huì)、教授會(huì)的成員組成、職權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，為學(xué)校學(xué)術(shù)人員行使學(xué)術(shù)權(quán)力提供了內(nèi)部制度保障。

四、民國時(shí)期大學(xué)治理框架及其啟示

近代大學(xué)起源于西方，西方大學(xué)治理的傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)“學(xué)術(shù)獨(dú)立”、“教授治?！?。清末民初之際，作為啟蒙思想的一部分，西方大學(xué)治理理念傳入國內(nèi)，成為當(dāng)時(shí)國內(nèi)辦大學(xué)的思想基礎(chǔ)。質(zhì)言之，西方大學(xué)治理的框架，其實(shí)它規(guī)范的是“政府與大學(xué)”的關(guān)系，以及大學(xué)內(nèi)部“學(xué)術(shù)與行政”之間的關(guān)系。這兩對關(guān)系是大學(xué)治理的核心。

首先來看民國時(shí)期政府與大學(xué)之間的關(guān)系。民國時(shí)期，一般可以認(rèn)為大學(xué)具有三種類型，一是公立高校，包括了國立和省立兩種亞類型;二是私立高校;三是教會(huì)高校。從總體上看，政府對大學(xué)的控制強(qiáng)度，公立高校較私立和教會(huì)大學(xué)為嚴(yán)。私立大學(xué)不由政府出資辦學(xué)，教會(huì)大學(xué)不只在經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立，而且受到國外教會(huì)勢力影響，所以這兩類大學(xué)與政府之間的關(guān)系較為松散，期間雖然也有政府對教會(huì)學(xué)?？刂浦髨D，但抵制抗?fàn)幾屵@種企圖往往影響較小。從“學(xué)術(shù)獨(dú)立”的角度來審視，我們更多地用政府治理強(qiáng)度最大的公立大學(xué)作例，具有邏輯上的合理性。正如前文所示，民國時(shí)期，政局不穩(wěn)，戰(zhàn)爭頻繁，政府治理高校的意圖與實(shí)踐較為復(fù)雜。從政府治理大學(xué)的實(shí)踐來看，其實(shí)在民國三十多年間，較為符合大學(xué)治理規(guī)律的權(quán)力邊界客觀存在。從前文所例舉的立法和章程來看，民國時(shí)期政府治理大學(xué)，對大學(xué)內(nèi)部干預(yù)較少，具有一個(gè)合理的限度，大學(xué)內(nèi)部綜合執(zhí)行決策機(jī)構(gòu)評議會(huì)、校長一脈的行政權(quán)力和教授會(huì)的學(xué)術(shù)權(quán)力，較為剛性。政府只是通過外部立法的方式，對大學(xué)內(nèi)部的“校長負(fù)責(zé)制”、“評議會(huì)”和“教授會(huì)”作了粗線條的規(guī)定。政府另一治理大學(xué)的途徑是董事會(huì)，董事會(huì)人選，包括校長人選的選定權(quán)力，較大程度保留在教育部，當(dāng)然這一情形更多出現(xiàn)在公立大學(xué)治理中，而且即使是公立大學(xué)，如政府對校長任命，也經(jīng)常受到大學(xué)校友、師生的抵制。國民黨時(shí)期，政府為了加強(qiáng)思想鉗制，強(qiáng)加給大學(xué)“黨化教育”、“三民主義教育”，但事實(shí)上也受到了抵制?？偠灾?，民國時(shí)期政府治理大學(xué)存在一個(gè)較為合理的權(quán)力邊界。這種權(quán)力邊界的最初形成，與當(dāng)時(shí)知識(shí)精英，特別是以蔡元培為首的海外留學(xué)、親歷過西方大學(xué)教育的歸國人員有關(guān)，啟蒙思想包括了西方高等教育的治理理念，這些理念事實(shí)上成為了民國初期大學(xué)建制的基本共識(shí)和思想基礎(chǔ)。所以，民國初期治理大學(xué)的權(quán)力邊界是自覺的。當(dāng)大學(xué)自治的理念在民國大學(xué)形成了某種“常態(tài)”后，國民黨時(shí)期，政府治理大學(xué)受前蘇聯(lián)影響，思想控制在加強(qiáng)，但長年戰(zhàn)爭，政府力所不逮，同時(shí)大學(xué)自治“常態(tài)”下的廣大師生，包括大學(xué)內(nèi)部管理者抵制了政府加強(qiáng)大學(xué)控制的企圖。所以，民國中后期政府治理大學(xué)的權(quán)力邊界呈非自覺態(tài)。

其次來看民國時(shí)期大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系。政府通過外部立法和董事會(huì)，包括校長任命來治理大學(xué)，而在大學(xué)內(nèi)部，最為重要的權(quán)力則是行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力。大學(xué)實(shí)行的是“校長負(fù)責(zé)制”。顧名思義，長校者，對大學(xué)發(fā)展的一切均要負(fù)責(zé)。而校長上承政府、董事會(huì)之宗旨戰(zhàn)略，下統(tǒng)大學(xué)事責(zé)，為行政之中樞。在校長之下設(shè)評議會(huì)，評議會(huì)以校長為議長，選學(xué)科長與教授參與之，決策學(xué)校重要事宜。但是校長不是凌駕于評議會(huì)之上的，對學(xué)校重要決策事宜，校長只是一個(gè)召集人，評議會(huì)集行政與學(xué)術(shù)力量，集體決策。從這一角度看，評議會(huì)一方面是民國時(shí)期大學(xué)內(nèi)部治理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但是它呈現(xiàn)的不只是單一的行政權(quán)力，因?yàn)閷W(xué)科長和教授參與決策，所以它彰顯了學(xué)術(shù)權(quán)力。另一方面，評議會(huì)的部分決策，需經(jīng)代表學(xué)術(shù)權(quán)力的教授會(huì)批準(zhǔn)，教授會(huì)具有否決評議會(huì)部分決定的權(quán)力。在以校長為首的行政權(quán)力一脈，在評議會(huì)以下，再設(shè)行政會(huì)議，對行政事務(wù)進(jìn)行決策。其下，則是事務(wù)處等行政執(zhí)行部門。民國時(shí)期，學(xué)術(shù)權(quán)力的一個(gè)重要代表是教授會(huì)，教授會(huì)由教授選舉充任之，對大學(xué)教學(xué)、學(xué)術(shù)事務(wù)具有決策權(quán)，甚至可以否決評議會(huì)的部分決定。由是，制衡行政權(quán)力在民國大學(xué)成為可能。民國時(shí)期大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力，沒有成為一種擺設(shè)，具有剛性，其保障主要來自于“外部立法”和“內(nèi)部建章”，外部立法使評議會(huì)、教授會(huì)職權(quán)明確化，內(nèi)部章程使其職權(quán)進(jìn)一步落實(shí)，再加上當(dāng)時(shí)高等教育領(lǐng)域共享“教授治校”理念，這些因素共同作用，使民國時(shí)期大學(xué)內(nèi)部治理，較合教育規(guī)律。公立學(xué)校如是，私立與教會(huì)大學(xué)則更類同西方大學(xué)治理內(nèi)部建制。民國時(shí)期，大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力的制衡與保障，讓兩種權(quán)力有序運(yùn)行，讓教育家辦學(xué)、教授治校在很大程度上成為了可能，所以也自然難以存在當(dāng)前國內(nèi)大學(xué)盛行的“行政化”傾向。民國時(shí)期，大學(xué)校長因政府干預(yù)過度，掛冠而去;教師因理念不合，離職他就，成為佳話，“學(xué)術(shù)獨(dú)立”、“教授治?！睅诪槌B(tài)。

民國期間，大學(xué)外部與內(nèi)部治理，更為符合高等教育規(guī)律，使教師傾心學(xué)術(shù)與人才培養(yǎng)，校長行政人員克守服務(wù)本職，如此大學(xué)生態(tài)，使當(dāng)時(shí)在物質(zhì)匱乏、戰(zhàn)爭連年的環(huán)境下，高等教育得到了較快發(fā)展。研究者無需“厚古薄今”，只應(yīng)說，無論是自覺還是不自覺，民國時(shí)期大學(xué)事實(shí)存在的治理框架，并非一無瑕疵，但它促進(jìn)了當(dāng)時(shí)中國高等教育的較快發(fā)展，而且這也能夠給當(dāng)下我國大學(xué)治理的改進(jìn)提供些許啟示。首先，自覺構(gòu)建政府治理大學(xué)的合理權(quán)力邊界。當(dāng)前中國發(fā)展進(jìn)入到了向改革要紅利的時(shí)期，簡政放權(quán)是改革的重要趨勢與舉措，這一點(diǎn)對高等教育領(lǐng)域同樣適用。現(xiàn)有的常態(tài)是，政府部門通過干部任命、編制供給、財(cái)政配置、招生控制、職稱評聘、課題發(fā)放等等方式，對高校實(shí)施微觀治理。這種方式的思想基礎(chǔ)屬于科學(xué)管理一路?？茖W(xué)管理通過物質(zhì)激勵(lì)、動(dòng)作時(shí)間規(guī)范等方式，在工業(yè)生產(chǎn)中至今有效，能夠帶來效率、效益的提升。但是大學(xué)非工廠，大學(xué)是研究高深學(xué)問之地，在一定程度上科研創(chuàng)新是一種閑暇的“副產(chǎn)品”，科學(xué)管理的方式強(qiáng)行規(guī)劃，難有成效;大學(xué)是人才培養(yǎng)之所，人才成長有其自身不同于工業(yè)產(chǎn)品形成的規(guī)律，難用整齊劃一的方式批量生產(chǎn)。政府治理大學(xué)過多干涉大學(xué)內(nèi)部，則會(huì)導(dǎo)致大學(xué)難成特色，難按教育規(guī)律辦學(xué)。而對大學(xué)的行政干部身份供給則是導(dǎo)致“大學(xué)行政化”的根源之一。大學(xué)行政干部決定資源配置，導(dǎo)致教授、博士無心安靜治學(xué)育人。民國時(shí)期政府治理大學(xué)的權(quán)力邊界，無論是自覺的還是不自覺的，給我們的啟示是，政府從宏觀治理大學(xué)，簡政放權(quán)，激發(fā)大學(xué)自身的創(chuàng)造性，使大學(xué)百花齊放，特色發(fā)展成為可能。其次，大學(xué)內(nèi)部治理制衡行政權(quán)力，保障學(xué)術(shù)權(quán)力。當(dāng)前“大學(xué)行政化”的根源在于政府對學(xué)校進(jìn)行行政干部身份供給，以及大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力制衡不到位。大學(xué)內(nèi)部行政干部與政府行政官員身份脫鉤，是化解“大學(xué)行政化”的必須。行政服務(wù)人員由于具有干部身份，高高在上，而且顯性與隱性待遇高于教學(xué)科研人員，特別是在資源配置上的決定權(quán)，使干部身份成為了大學(xué)教師入職后的向往所在，“官大則學(xué)問好”成為國內(nèi)高校一道奇景。如此則大學(xué)成為了官場，科研教學(xué)則不是大學(xué)教師的目的，只是其行政升遷的工具。從民國時(shí)期大學(xué)內(nèi)部治理得到啟發(fā)，保障學(xué)術(shù)權(quán)力，制衡行政權(quán)力，讓行政回歸服務(wù)，是改善當(dāng)前國內(nèi)大學(xué)生態(tài)的關(guān)鍵。當(dāng)大學(xué)教學(xué)科研人員地位崇高，行政人員盡職服務(wù)，學(xué)術(shù)權(quán)力保障有力，行政權(quán)力運(yùn)行合理，則中國大學(xué)內(nèi)部治理就會(huì)重回本原生態(tài)，高等教育創(chuàng)新育人，回應(yīng)時(shí)代吁求才更具可能性。當(dāng)前大學(xué)紛紛制訂章程，希圖規(guī)范權(quán)力，但在當(dāng)前環(huán)境下，外部立法更為重要，沒有外部強(qiáng)制，諸多大學(xué)章程作用將難彰顯，原因主要是大學(xué)內(nèi)部固定利益集團(tuán)早已定型，自我革命，有違人性。通過外部立法，用《大學(xué)法》劃出政府治理大學(xué)的權(quán)力邊界，并強(qiáng)制制衡大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力，保障學(xué)術(shù)權(quán)力，將能促進(jìn)我國大學(xué)更好發(fā)展，為邁向高等教育強(qiáng)國夯實(shí)制度基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯 鐘嘉儀）