高等學(xué)校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理的內(nèi)部控制研究

【摘 要】高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理歷來(lái)是高校財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)。本文從高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理的內(nèi)部控制著手，旨在發(fā)現(xiàn)高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理內(nèi)部控制存在的問(wèn)題并提出解決措施。

【關(guān)鍵詞】高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理 內(nèi)部控制 問(wèn)題 措施

【中圖分類(lèi)號(hào)】G647 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-4810（2015）29-0136-03

一 引言

高等學(xué)校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金是指在政府年度預(yù)算中安排的用于高等教育事業(yè)發(fā)展，為完成既定目標(biāo)任務(wù)及落實(shí)國(guó)家補(bǔ)貼政策而撥付的具有特定用途的資金。其特點(diǎn)是財(cái)政撥付，有特定的專(zhuān)項(xiàng)用途，財(cái)務(wù)核算需單獨(dú)進(jìn)行。

根據(jù)我國(guó)《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則第5號(hào)——內(nèi)部控制審計(jì)》，內(nèi)部控制是指組織內(nèi)部為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)安全完整，保證遵循國(guó)家法律法規(guī)，提高組織營(yíng)運(yùn)的效率及效果而采取的各種政策和程序。根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

近年來(lái)，財(cái)政部門(mén)在對(duì)高等教育撥款方面進(jìn)行了一系列的改革，目前高校普遍采用生均撥款制度，生均撥款主要由三部分組成：一是“保運(yùn)轉(zhuǎn)”的固定資金部分；二是體現(xiàn)辦學(xué)成本差異的學(xué)科差異（調(diào)控資金）部分；三是省委、省政府確定的重點(diǎn)項(xiàng)目資金部分，即專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。從撥款政策的改變來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)成為生均撥款的一個(gè)固定組成部分。因此，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理也就越發(fā)的重要了。

二 文獻(xiàn)綜述

從目前對(duì)高等學(xué)校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的研究現(xiàn)狀來(lái)看，國(guó)內(nèi)對(duì)該項(xiàng)研究主要集中于發(fā)現(xiàn)或?qū)ふ邑?cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金在審批、使用及結(jié)算過(guò)程中存在的問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出解決措施。在審批過(guò)程中：劉航（2013）認(rèn)為審批環(huán)節(jié)存在申報(bào)金額與實(shí)際金額差距大、通用物品申報(bào)頻率高、類(lèi)似項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)等問(wèn)題，預(yù)算比較粗，且習(xí)慣于“先確定資金，后論證項(xiàng)目”，影響使用效益；賀靜（2013）認(rèn)為財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)申報(bào)缺少有效論證等。在使用過(guò)程中：徐紅麗（2014）認(rèn)為在專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，存在項(xiàng)目開(kāi)支范圍不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行偏差大的問(wèn)題；劉慧（2012）認(rèn)為擠占、挪用專(zhuān)項(xiàng)資金的現(xiàn)象比較普遍。劉航（2013）認(rèn)為存在突擊、集中使用專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)項(xiàng)資金中政府采購(gòu)部分使用率不足，單位“軟性”項(xiàng)目多，資金很難把握等問(wèn)題；周扉（2014）認(rèn)為高校內(nèi)審機(jī)制未形成，專(zhuān)項(xiàng)資金管理缺乏審計(jì)監(jiān)督；魏欣、奚曉雪（2014）認(rèn)為存在財(cái)務(wù)核算不規(guī)范的問(wèn)題。在結(jié)算過(guò)程中：從研究成果來(lái)看，結(jié)算過(guò)程中存在的問(wèn)題較為集中，主要集中認(rèn)為專(zhuān)項(xiàng)資金所做項(xiàng)目缺少績(jī)效考評(píng)。針對(duì)整改問(wèn)題的措施：徐紅麗（2014）提出完善管理制度，強(qiáng)化各部門(mén)間的協(xié)作，科學(xué)合理地預(yù)算編制，嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目支出等；周嘉（2014）提出對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行全過(guò)程審計(jì)，完善固定資產(chǎn)內(nèi)部控制；孫黎明（2013）提出專(zhuān)項(xiàng)資金需要科學(xué)管理，交叉論證，公開(kāi)程序，公示績(jī)效，集中下?lián)?，分散管理，?guī)范核算，有效監(jiān)管等；魏欣、奚曉雪（2014）提出需全面履行財(cái)務(wù)的職能，構(gòu)建績(jī)效考評(píng)體制。

從研究成果來(lái)看，針對(duì)高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金使用過(guò)程中存在的問(wèn)題已經(jīng)研究得極為細(xì)致，亦提出了相應(yīng)的解決措施。但是缺乏對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金內(nèi)部控制進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，并相應(yīng)地提出專(zhuān)項(xiàng)資金內(nèi)部的控制方案。本文的研究即從此處著手。

三 高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.預(yù)算編制及執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

目前，各高校都普遍建立了預(yù)算管理的編制、審批、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度，但是從執(zhí)行的情況來(lái)看，預(yù)算內(nèi)部管理制度的實(shí)施主要針對(duì)財(cái)政撥付的公用經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理，對(duì)財(cái)政撥付的專(zhuān)項(xiàng)資金從申報(bào)環(huán)節(jié)編制預(yù)算開(kāi)始，到財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金下?lián)堋?zhí)行、決算及評(píng)價(jià)等，并沒(méi)有嚴(yán)格實(shí)施預(yù)算管理制度。這就導(dǎo)致了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算管理中出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題：（1）通用設(shè)備購(gòu)買(mǎi)頻率過(guò)高。（2）預(yù)算編制項(xiàng)目過(guò)于概括、可執(zhí)行性不強(qiáng)，如：人才培養(yǎng)模式改革、課程體系建設(shè)等。（3）突擊使用、挪用專(zhuān)項(xiàng)資金現(xiàn)象較為嚴(yán)重。專(zhuān)項(xiàng)資金要求專(zhuān)款專(zhuān)用，但是由于預(yù)算編制的可執(zhí)行性不強(qiáng)，在使用的過(guò)程中，很多高校會(huì)將其他無(wú)關(guān)的業(yè)務(wù)費(fèi)用在其中列支，導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行不一致。同時(shí)，為了提高存量資金的使用效率，財(cái)政嚴(yán)格要求限期使用專(zhuān)項(xiàng)資金，這就造成了高校為了防止經(jīng)費(fèi)到期后被收回，在到期前突擊支付、挪用資金的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

2.收支業(yè)務(wù)內(nèi)部控制方面存在的問(wèn)題

從財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金收支情況來(lái)看，內(nèi)部控制方面的問(wèn)題主要是在支出控制上。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金到學(xué)校賬上后，財(cái)務(wù)部門(mén)會(huì)及時(shí)通知教務(wù)、科技等相關(guān)部門(mén)，由這些部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)組織二級(jí)學(xué)院完成項(xiàng)目的執(zhí)行，并將資金下?lián)艿较嚓P(guān)的職能部門(mén)。內(nèi)控程序基本設(shè)置為使用學(xué)院提出支出申請(qǐng)，教務(wù)、科技等部門(mén)進(jìn)行內(nèi)部審批，財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行付款的審批、執(zhí)行及后續(xù)的會(huì)計(jì)核算。但在執(zhí)行過(guò)程中，“軟約束”的現(xiàn)象就會(huì)出現(xiàn)：盲目安排購(gòu)置不需要的設(shè)備，通過(guò)各種途徑列支經(jīng)費(fèi)，甚至出現(xiàn)直接套取資金的違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。

3.政府采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制方面存在的問(wèn)題

根據(jù)資金來(lái)源，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金支持的項(xiàng)目必須執(zhí)行《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式和采購(gòu)程序。由于財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金是教務(wù)、科技等部門(mén)會(huì)同各二級(jí)學(xué)院申請(qǐng)的，因此從現(xiàn)行的操作流程來(lái)看，各高校的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)主要由二級(jí)學(xué)院向招投標(biāo)管理部門(mén)提出申請(qǐng)，招投標(biāo)管理部門(mén)組織實(shí)施。在實(shí)施過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)察、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等管理部門(mén)對(duì)招投標(biāo)事項(xiàng)事前事后的工作均不知情的情況。由于采購(gòu)的大多是專(zhuān)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)設(shè)備，評(píng)標(biāo)委員會(huì)沒(méi)有建立相應(yīng)的專(zhuān)家?guī)?，甚至?zhuān)家就是提出申請(qǐng)的部門(mén)請(qǐng)來(lái)的，這些都會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)陷入失控狀態(tài)。由于專(zhuān)項(xiàng)資金需及時(shí)、限時(shí)使用，這會(huì)造成高校在采購(gòu)過(guò)程中急于完成采購(gòu)任務(wù)，不嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)計(jì)劃，物資采購(gòu)的實(shí)際數(shù)與預(yù)算數(shù)不相符。

4.資產(chǎn)內(nèi)部控制方面存在的問(wèn)題

從財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的用途來(lái)看，其較大比例的資金形成了固定資產(chǎn)。購(gòu)置的專(zhuān)項(xiàng)設(shè)備及通用設(shè)備主要是歸口到學(xué)院教學(xué)或科研中使用。專(zhuān)項(xiàng)資金購(gòu)入設(shè)備使用存在的問(wèn)題主要有：現(xiàn)在高校由于資產(chǎn)規(guī)模成倍增長(zhǎng)，所以普遍設(shè)置了資產(chǎn)管理部門(mén)，但對(duì)專(zhuān)項(xiàng)設(shè)備疏于管理，造成賬實(shí)不符；設(shè)備可能已經(jīng)破損，甚至已經(jīng)過(guò)了使用的有效期限，仍然沒(méi)有對(duì)賬簿進(jìn)行及時(shí)的更新；但是資產(chǎn)管理部門(mén)僅對(duì)賬簿專(zhuān)項(xiàng)資金購(gòu)入的大部分是項(xiàng)目所需的專(zhuān)用設(shè)備，在維修和保養(yǎng)方面，缺乏責(zé)任人，缺乏專(zhuān)業(yè)的維護(hù)維修人員，容易造成其使用壽命的非正?？s減。

5.評(píng)價(jià)與監(jiān)督內(nèi)部控制方面存在的問(wèn)題

從內(nèi)部監(jiān)督來(lái)說(shuō)，這是高校在內(nèi)部控制方面的弱點(diǎn)。很多高校都是紀(jì)委和審計(jì)合署辦公，并且工作人員少、不專(zhuān)業(yè)，僅是在形式上建立起了監(jiān)督機(jī)制，但并沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用。專(zhuān)項(xiàng)資金管理缺乏全方位監(jiān)管，從專(zhuān)項(xiàng)資金申請(qǐng)到使用完畢整個(gè)過(guò)程中，主導(dǎo)和完成整個(gè)過(guò)程的只是教務(wù)、科研及二級(jí)學(xué)院，監(jiān)管部門(mén)并沒(méi)有全程參與。

從評(píng)價(jià)體系來(lái)看，各高校普遍沒(méi)有建立相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，也沒(méi)有相關(guān)的獎(jiǎng)懲工作機(jī)制。項(xiàng)目完成后，無(wú)論項(xiàng)目是否發(fā)揮效益或甚至給學(xué)校、國(guó)家造成損失，都與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人無(wú)關(guān)，甚至單向地成為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人評(píng)聘職稱(chēng)或申報(bào)業(yè)績(jī)的重要支撐。

四 高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金內(nèi)部控制設(shè)計(jì)建議

針對(duì)內(nèi)部控制基礎(chǔ)理論及高校在財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金內(nèi)部控制方面存在的問(wèn)題，本文提出下列建議或措施。

1.建立健全財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算管理制度

針對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，高校應(yīng)建立從編制到執(zhí)行一套完整的預(yù)算管理制度，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于專(zhuān)項(xiàng)資金活動(dòng)的全過(guò)程。從目前的情況來(lái)看，預(yù)算的編制是在項(xiàng)目申請(qǐng)過(guò)程中完成的，主要由項(xiàng)目單位完成，財(cái)務(wù)部門(mén)的參與很少甚至沒(méi)有參與，因此容易造成預(yù)算編制過(guò)空，難以落實(shí)。建議在項(xiàng)目編制預(yù)算的過(guò)程中，由項(xiàng)目部門(mén)提出項(xiàng)目的要求，具體由財(cái)務(wù)部門(mén)轉(zhuǎn)換為財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)進(jìn)行編制，根據(jù)各類(lèi)項(xiàng)目管理辦法中針對(duì)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍的規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算，這樣有利于項(xiàng)目預(yù)算能如實(shí)執(zhí)行到位。只要項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制真實(shí)可靠、科學(xué)合理，支出細(xì)化，工作內(nèi)容實(shí)事求是，預(yù)算的執(zhí)行便會(huì)變得順理成章，執(zhí)行過(guò)程中，就不會(huì)輕易出現(xiàn)偏離預(yù)算的現(xiàn)象。

2.推進(jìn)高校內(nèi)審機(jī)制的建立，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的審計(jì)監(jiān)督

各高校應(yīng)建立完整、有效的內(nèi)審機(jī)制，針對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，從項(xiàng)目的可行性研究、立項(xiàng)、實(shí)施到驗(yàn)收、結(jié)算，審計(jì)部門(mén)都應(yīng)參與，尤其是財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的實(shí)施過(guò)程，更是審計(jì)的重點(diǎn)。招投標(biāo)過(guò)程是否規(guī)范，合同的簽署是否合法，資金有無(wú)轉(zhuǎn)移、挪用，項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)容是否與預(yù)算一致，資金的整個(gè)使用過(guò)程是否合規(guī)、合法等都是審計(jì)的重點(diǎn)。

3.高度重視資產(chǎn)管理部門(mén)在財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理中的作用

資產(chǎn)的采購(gòu)和管理都是在資產(chǎn)管理部門(mén)進(jìn)行的，各高校資產(chǎn)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃管理、政府采購(gòu)活動(dòng)管理、驗(yàn)收管理等政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度；應(yīng)當(dāng)對(duì)資產(chǎn)實(shí)行分類(lèi)管理，建立健全資產(chǎn)內(nèi)部管理制度。在財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金資產(chǎn)的采購(gòu)和管理過(guò)程中，資產(chǎn)的采購(gòu)容易流于形式，資產(chǎn)的后續(xù)管理更是長(zhǎng)期處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)。這就要求在使用專(zhuān)項(xiàng)資金購(gòu)置資產(chǎn)的過(guò)程中，資產(chǎn)采購(gòu)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與項(xiàng)目部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通，既能達(dá)到項(xiàng)目部門(mén)的使用需求，又能對(duì)所購(gòu)資產(chǎn)進(jìn)行必要的監(jiān)督，確保與預(yù)算編制一致的前提下，保證資產(chǎn)價(jià)格、數(shù)量、質(zhì)量的合理性，并保證采購(gòu)程序的合法、合規(guī)。對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)資金形成的資產(chǎn)，要進(jìn)行必要的分類(lèi)管理，尤其對(duì)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理，確保專(zhuān)業(yè)性設(shè)備后期能得到妥善的維護(hù)和維修。

4.完善并落實(shí)對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的評(píng)價(jià)與監(jiān)督工作

監(jiān)督工作的完成不僅僅在于內(nèi)部審計(jì)的及時(shí)跟進(jìn)，項(xiàng)目完成后的后續(xù)評(píng)價(jià)也是至關(guān)重要的。評(píng)價(jià)工作首要的就是建立科學(xué)、合理又具有可執(zhí)行性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立應(yīng)充分考慮以下幾點(diǎn)：（1）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)的充分討論；（2）評(píng)價(jià)方法應(yīng)采用定量和定性相結(jié)合的方法；（3）評(píng)價(jià)效率的同時(shí)還應(yīng)關(guān)注執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算的契合程度，如果偏離預(yù)算，是否合法、合規(guī)；（4）應(yīng)將項(xiàng)目的執(zhí)行情況與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的責(zé)任緊密關(guān)聯(lián)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不能僅享受項(xiàng)目所帶來(lái)的權(quán)利，而不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金內(nèi)部控制的完善，對(duì)提高專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效益，將有限的資金合法、合規(guī)、高效地用好至關(guān)重要。但是內(nèi)部控制的建立，既需要高校領(lǐng)導(dǎo)的重視，也需要相關(guān)各部門(mén)的充分協(xié)調(diào)、溝通、配合。

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〔責(zé)任編輯：林勁、李婷婷〕