善治視角下的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔過程研究

王涓

【摘要】通過闡述黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的過程和原則，論述了治理和善治的內(nèi)涵和價值，認(rèn)為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔制度是國家治理運行必須依靠的有效制度架構(gòu)。從善治的角度來分析黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔機制存在的問題以及善治引發(fā)的一些啟示和思考。

【關(guān)鍵詞】黨政領(lǐng)導(dǎo)干部；公開選拔；善治

【中圖分類號】C933

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】2095-5103（2015）10-0023-03

一、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的過程和原則

1.過程

公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是指“黨委及其組織（人事）部門面向社會采取公開報名、考試與考察相結(jié)合的辦法選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的一種方式”。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的一般過程是：組織領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)布公告、報名與資格審查、民主推薦、考試、組織考察、決定任用、紀(jì)律與監(jiān)督。

2.原則

我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔機制借鑒了西方國家的公務(wù)員選拔任用原則。西方國家公務(wù)員選拔任用原則包含四個方面。第一，公開競考擇優(yōu)錄用原則。第二，功績制原則。第三，依法管理原則。第四，政治中立原則。由于國情不同，我國在借鑒西方國家公務(wù)員選拔任用的基礎(chǔ)上，針對社會主義國家的社會經(jīng)濟政治制度，呈現(xiàn)我國特有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用原則，它是黨的干部路線、方針、政策的集中體現(xiàn)。具體體現(xiàn)就是2014年新頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的七項原則：（一）黨管干部原則；（二）五湖四海、任人唯賢原則；（三）德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄仍瓌t；（四）注重實績、群眾公認(rèn)原則；（五）民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則；（六）民主集中制原則；（七）依法辦事原則。其中，黨管干部、群眾公認(rèn)和依法辦事原則是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的核心內(nèi)容，七項原則各有側(cè)重，但都是圍繞著黨管干部、群眾公認(rèn)和依法辦事三者的有機統(tǒng)一。這些原則是在社會主義民主政治條件下實現(xiàn)最大多數(shù)人有序政治參與的表現(xiàn)。

二、治理及善治的內(nèi)涵和價值

“治理”一詞已經(jīng)被廣泛用于公共管理領(lǐng)域，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，其基本含義仁者見仁智者見智。治理理論學(xué)者格里·斯托克進行了概括，目前對“治理”的理解主要有五種觀點：一是治理意味著一系列來自政府又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。二是在為社會問題和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。三是治理肯定了在設(shè)計集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。四是參與者終將形成一個自組織網(wǎng)絡(luò)。五是辦好事情的能力不限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。

善治其實是對治理的發(fā)展和升華。治理主要有三個成分——過程、內(nèi)容和可用性，過程包括透明和公信力等要素，內(nèi)容包括平等和公平等價值觀。只有當(dāng)這三個條件都滿足的時候，治理才能成為“善治”。學(xué)者俞可平認(rèn)為，善治應(yīng)該包括七個方面：合法性、透明性、責(zé)任、法治、回應(yīng)性、有效性和穩(wěn)定。善治最核心的觀點就是以社會群體和個人為本，它本質(zhì)上是民主的，它關(guān)注公共性和公信力及人權(quán)。善治認(rèn)為秩序是政府、公民社會和市場互動的行為結(jié)果。

善治強調(diào)國家與公民社會的合作，強調(diào)治理主體的多元性與合作性。而黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的程序恰好涉及公眾的參與、政府和公眾之間的互動以及政府行為和政府決策在公民社會中獲得的反饋和影響。

為政之要，首在擇人。國家選用什么樣的人進行治理與政府系統(tǒng)的秩序和運轉(zhuǎn)緊密相關(guān)，也決定著國家公共事業(yè)的興衰。領(lǐng)導(dǎo)干部更是政府部門中的領(lǐng)頭羊，起著指揮和領(lǐng)導(dǎo)作用。若要實現(xiàn)國家治理的目標(biāo)，就必須選擇合適的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，給他們指以正確的方向。學(xué)者汪繼紅指出，公選考試制度就是國家治理運行所必須依靠的有效制度架構(gòu)之一，而且同時也是將國家治理所需人才吸納到國家治理制度框架中來的人才選拔機制。因此，筆者嘗試從善治的角度來分析黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔機制存在的問題以及善治引發(fā)的一些啟示和思考。

三、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔過程存在的問題

1.公選的合法性

所謂合法性，就是指政治主體的政治行為被公民所認(rèn)可，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔過程的合法性是指人民群眾對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的認(rèn)同。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔實現(xiàn)了治理主體的多元化，但在實際操作中，合法性并沒有得到真正的貫徹。如民主推薦過程，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，在領(lǐng)導(dǎo)班子換屆時，參與民主推薦過程的推薦人員的范圍有：黨委成員；人大常委會、政府、政協(xié)黨組成員或者全體領(lǐng)導(dǎo)成員；紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)成員；人民法院、人民檢察院、黨委工作部門、政府工作部門、人民團體的主要領(lǐng)導(dǎo)成員；下一級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員；其他需要參加的人員。民主推薦過程強調(diào)的就是“民主”，堅持群眾公認(rèn)原則。但是通過對這些參與民主推薦范圍的人員的分析研究可以看出，所謂的民主推薦，并沒有真正意義上的讓民作主，參與公選的領(lǐng)導(dǎo)干部職位基本是由各級部門的領(lǐng)導(dǎo)者對其進行推薦，實質(zhì)上還是少數(shù)人選人的過程，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用程序流于形式，民主推薦機會不均等，民主推薦結(jié)果難以被尊重，這就削弱了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的合法性。另外，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中對“其他需要參加的人員”并沒有進行詳細(xì)的說明和解釋，具有很大的不確定性，沒有特定的地位和重要性，權(quán)力和作用可以說微乎其微，十分有限，這些都大大減弱了領(lǐng)導(dǎo)干部公選過程的合法性。

2.公選的透明性

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的實踐過程中，選拔任用干部的環(huán)節(jié)，能夠公開的信息內(nèi)容，并沒有做到盡可能公開透明。從黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的運行過程來看，最終的決策權(quán)還集中在少數(shù)人手里，決策過程還具有很大的封閉性，暗箱操作存在很大的空間。權(quán)力如何運作、按什么規(guī)則和程序運作都是封閉的、神秘的。例如公開選拔的民主推薦結(jié)果和測評結(jié)果不公開、筆試面試成績不完全公開等等。由于監(jiān)督渠道的不暢通，導(dǎo)致缺乏外在壓力，侵占了民眾的知情權(quán)，這就使得黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔過程的公開性和透明度不夠。

3.公選的參與性

善治強調(diào)的就是參與主體的多元性和合作性，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔過程必須要有公眾的參與。在實際操作過程中，公選主體的參與性并沒有得到充分有效的發(fā)揮，具體從以下幾個階段來分析。

一是提名階段。提名是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的首要環(huán)節(jié)，如果被提名的領(lǐng)導(dǎo)干部不是群眾滿意的，那么接下來的組織考察、決定任用等環(huán)節(jié)將直接受到影響。在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔過程中，提名主體相對單一，主要是一把手個人或者黨委集體少數(shù)人，提名權(quán)主要集中在主要領(lǐng)導(dǎo)手中，顯然不符合善治的民主本質(zhì)。在提名環(huán)節(jié)，一般黨員和人民群眾不能有效行使提名權(quán)，民眾的需求就得不到回應(yīng)，脫離了人民群眾、缺少群眾參與就會造成黨內(nèi)缺乏民主，社會缺乏活力，國家治理能力被削弱。

二是考察階段。談話式的組織考察方式在當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔過程中仍然占有一席之地，組織考察在談話內(nèi)容和質(zhì)量方面存在風(fēng)險，談話式的組織考察不能夠深入老百姓中，考察材料大多代表的是組織的意見，民眾對干部的考察作用微乎其微，干部考察結(jié)果在質(zhì)量與群眾是否滿意方面無法得到保證。

三是決定任用階段。經(jīng)過提名和組織考察后確定了擬任人選，在最終決定任用環(huán)節(jié)的討論中卻很容易缺少群眾的積極參與。常委會討論決定人選，還是典型的少數(shù)人選少數(shù)人，甚至是一個人選少數(shù)人，在決定任用環(huán)節(jié)往往是沒有群眾參與的。另外，缺乏任前公示在很大程度上割斷了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與民眾的聯(lián)系，在制度上限制了人民群眾參與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的權(quán)利。

綜上所述，當(dāng)前我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔過程在善治視角下存在著公選合法性缺失、透明性不高以及群眾參與程度較低的問題。

四、善治對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔過程的啟示

1.擴大民主，提高公選過程的合法性

善治的本質(zhì)是民主和以人為本，在公選過程中要擴大民主，堅持群眾公認(rèn)原則，獲得群眾的認(rèn)同，提高公選的合法性。筆者認(rèn)為最重要的是完善《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》，雖然最新修訂的《條例》已出臺，但其中仍存在不足和需要改進的地方。其中，民主推薦是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的必經(jīng)階段，民主推薦制度的完善，可以從以下兩個方面去努力。

第一，實行民主推薦預(yù)告制度。在民主推薦實行之前，以通知的形式向全社會發(fā)布民主推薦公告，讓群眾了解民主推薦的職位及資格條件以及時間、范圍、原則和具體的操作流程等。如果在民主推薦之前，不實行預(yù)告制度，就會導(dǎo)致群眾不掌握基本情況而進行盲選，從而影響黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的科學(xué)性和有效性。因此，民主推薦預(yù)告制度的實行尤為重要，黨委和組織部門要積極引導(dǎo)人民群眾學(xué)習(xí)民主推薦的知識和政策，使群眾從一開始就融入到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的過程中，對公選過程有切身的體會，增強群眾對公選的認(rèn)同。

第二，實行民主推薦群眾監(jiān)督制度。民主推薦的決策權(quán)掌握在黨委和組織人事部門的手中，而群眾的參與權(quán)很有可能成為虛權(quán)，徒有其名。權(quán)力一旦集中在少數(shù)人的手中，如果不加以監(jiān)督，就會造成越權(quán)、濫用權(quán)力、以權(quán)侵權(quán)的現(xiàn)象。通過給予群眾監(jiān)督權(quán)力，可以明確組織人事部門的職責(zé)，增強他們的執(zhí)行力。設(shè)置民主監(jiān)督這一平臺，把群眾真正吸納到民主推薦工作中，讓群眾有話敢說，為民主推薦建言獻(xiàn)策，防止公選過程的腐敗，提高公選過程的合法性。

2.信息公開，增強公選過程的透明性

善治要求增強治理過程的透明性，在公選過程中要做到信息公開，擴大公選的透明度。要想杜絕用人環(huán)節(jié)的暗箱操作，就必須將相關(guān)信息公開，將選拔的全過程置于陽光下，接受人民群眾的監(jiān)督。

一要堅持任用職位和資格條件的公開。要向干部群眾公開職位和資格條件以及推薦程序的具體事項，把“德”作為公選的首要條件，確保黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)，加強整體的隊伍建設(shè)。二是堅持領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的公開。要將擬選干部的工作實績向社會公開，使黨員和群眾更全面地了解其工作表現(xiàn)，工作實績一目了然，避免出現(xiàn)托關(guān)系走后門和沒有實干能力的干部，這也確保了公選過程的公正性。三是堅持民主推薦和測評結(jié)果的公開。將擬任人選的民主推薦和民主測評結(jié)果向民眾公開，群眾對自己參與的測評和意見調(diào)查的反饋會很重視，意見得到重視和尊重，參與的熱情也會提高。

3.群眾參與，提高公選過程的參與性

善治強調(diào)治理主體的多元性與合作性，在公選過程中，必須注重公眾參與。領(lǐng)導(dǎo)干部的公開選拔直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，群眾要參與到領(lǐng)導(dǎo)干部公選的各個階段。

在提名階段。一要加大民主推薦和提名的宣傳力度。各級組織人事部門應(yīng)該充分利用各種媒介，對選拔崗位、提名程序等進行公開，確保民眾知情權(quán)，增強其參與的積極性。二要擴大推薦和提名的主體范圍。通過制度化渠道，讓群眾積極參與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔工作，例如以法律法規(guī)的形式規(guī)定人民群眾推薦所占的比例，讓群眾切實參與到公選過程中。

在考察階段。一要改進考察方法，擴大考察談話范圍，將組織部門的考察與人民群眾的意見有機結(jié)合起來。引入民意調(diào)查機制，切實傾聽來自廣大人民群眾的聲音，不流于形式和表面，多角度、多層面地考察干部的表現(xiàn)。二要實行組織考察責(zé)任制度，提高群眾組織考察的積極性。既然賦予了組織部門考察的權(quán)力，就理應(yīng)賦予其組織考察的責(zé)任。通過組織考察責(zé)任制度，能夠防止組織考察過程中的腐敗，營造一種公平公正的選人環(huán)境，在這種考察機制下，群眾參與組織考察的熱情才能提高。

在決定任用階段，一要推行集體決策的投票表決制，有效防止決定權(quán)集中在少數(shù)人手里，防止權(quán)力的腐化。票決制能使每個參與集體決策成員的平等決策權(quán)利得到保障，它也是使民主集中制得以落實、不被濫用的重要方式，能從制度上保證民主決策的氛圍。投票表決使委員的權(quán)利能夠看得著，能集中民意，贏得民心。二是及時公布集體決策的結(jié)果，充分接受廣大人民群眾的監(jiān)督，這就需要建立規(guī)范的公示制度和信息反饋渠道，對決策過程作出說明，接受人民群眾的反饋意見。

責(zé)任編輯：趙春燕