大數(shù)據(jù)時(shí)代政府對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)問(wèn)題

胡忠惠

〔摘要〕 作為社會(huì)管理者及公共服務(wù)提供者，政府是個(gè)人信息的最大消費(fèi)者。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府收集個(gè)人信息呈現(xiàn)領(lǐng)域廣泛、范圍擴(kuò)展、手段多樣、增值利用的特征，這是政府履職和時(shí)代發(fā)展的必然要求。但是，由于個(gè)人信息保護(hù)立法和一些政府部門保護(hù)個(gè)人信息意識(shí)的缺失，個(gè)人信息隱私權(quán)面臨在收集、公開(kāi)、管理、利用等各個(gè)環(huán)節(jié)的侵害。為此，應(yīng)強(qiáng)化政府保護(hù)個(gè)人信息的意識(shí)，盡快出臺(tái)個(gè)人信息保護(hù)法，加強(qiáng)政府對(duì)個(gè)人信息管理和使用的監(jiān)督職責(zé)，并完善信息隱私侵害的救濟(jì)體系。

〔關(guān)鍵詞〕 大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府，個(gè)人信息，隱私權(quán)

〔中圖分類號(hào)〕D082 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）02-0103-05

信息時(shí)代，在計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的推動(dòng)下，公民個(gè)人信息的收集、存儲(chǔ)和傳遞逐步數(shù)字化，個(gè)人信息成為政府管理、社會(huì)服務(wù)和商業(yè)拓展的重要手段與資源。作為社會(huì)管理者和公共服務(wù)的提供者，政府是一國(guó)最大的信息生產(chǎn)、收集、使用和發(fā)布單位。大規(guī)模系統(tǒng)化地收集利用信息是伴隨大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)而出現(xiàn)的。之所以稱為大數(shù)據(jù)，不僅因?yàn)槠涔芾砗头治龅男畔⑷萘看?，更重要的是通過(guò)對(duì)大量數(shù)據(jù)的交換、整合和分析，可以發(fā)現(xiàn)新的知識(shí)，創(chuàng)造新的價(jià)值。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，一些政府部門在收集、利用、公開(kāi)和整合利用信息時(shí)存在侵犯公民個(gè)人信息隱私的問(wèn)題，給受害者帶來(lái)不同程度的困惑甚或是危害。因此，如何保護(hù)個(gè)人信息是每一個(gè)政府不得不考慮的問(wèn)題。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府收集個(gè)人信息呈現(xiàn)新特征

政府為履行其職責(zé)，會(huì)以一定形式收集、獲取、保存、公開(kāi)和利用信息，公民個(gè)人信息是政府信息的重要組成部分。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府收集利用個(gè)人信息呈現(xiàn)出新的特征。

（一）政府收集個(gè)人信息的領(lǐng)域廣泛。傳統(tǒng)行政權(quán)的目的旨在建立一個(gè)安全有序的社會(huì)，信奉“管得最少的政府是最好的政府”。隨著社會(huì)發(fā)展，行政權(quán)的運(yùn)行不僅追求安全秩序，還包括提供細(xì)致的公共服務(wù)和普遍的社會(huì)福利。面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，政府的管理逐漸專門化與專業(yè)化，涉及收集個(gè)人信息的領(lǐng)域越來(lái)越廣泛，包括人口普查、公安戶籍、民政婚姻、車輛管理、稅收、犯罪記錄、社會(huì)保障等方方面面。廣義的政府機(jī)關(guān)，還包括提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如醫(yī)院、學(xué)校、慈善基金會(huì)等公益性社會(huì)組織；銀行、保險(xiǎn)等營(yíng)利性公法人，他們?cè)谔峁┕卜?wù)過(guò)程中收集的個(gè)人教育、健康、收入等信息，也是政府信息的重要內(nèi)容。

當(dāng)政府承擔(dān)公共服務(wù)和社會(huì)福利時(shí)，成為大規(guī)模數(shù)據(jù)的原始采集者，而且政府可以強(qiáng)迫公民提供自己的信息，不必加以說(shuō)服和支付報(bào)酬。如今，我們的日常生活已經(jīng)和行政權(quán)的行使緊密相連，公民提交個(gè)人信息以便政府判斷是否給予服務(wù)。伴隨著政府福利權(quán)力的擴(kuò)展，社會(huì)生活本身就是個(gè)人不斷向政府提供自己的信息以獲取公共服務(wù)。從1993年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始推行“金”字工程，電子政務(wù)得到飛速發(fā)展，巨型的、計(jì)算機(jī)化、網(wǎng)絡(luò)化的個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)也開(kāi)始出現(xiàn)。除了很多單獨(dú)的、專業(yè)化的數(shù)據(jù)庫(kù)外，一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)巨型個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)也正在建設(shè)當(dāng)中 〔1 〕。這說(shuō)明，政府掌管著公民生老病死各方面的信息。

（二）政府收集個(gè)人信息的手段多樣。語(yǔ)言、書寫以及印刷技術(shù)，是傳統(tǒng)信息的主要儲(chǔ)存和傳播載體?，F(xiàn)代信息技術(shù)的變革突出地表現(xiàn)在信息收集、儲(chǔ)存及傳播形式的轉(zhuǎn)變。網(wǎng)絡(luò)、搜索引擎、無(wú)線傳感器等新技術(shù)的廣泛運(yùn)用，極大提高了政府的行政管理能力，也使政府收集個(gè)人信息的方法更加便捷，手段更加多樣化。首先，傳統(tǒng)的以紙質(zhì)為載體的個(gè)人檔案信息，逐步被電腦為載體的個(gè)人數(shù)據(jù)信息所替代。其次，原來(lái)的人工收集方式已被新型技術(shù)采集方式取代，無(wú)論是出生、求學(xué)、結(jié)婚、離婚還是就診，個(gè)人信息時(shí)時(shí)刻刻在被采集，因?yàn)椴杉瘋€(gè)人數(shù)據(jù)的工具就在我們?nèi)粘Ｉ瞽h(huán)境中。再次，政府收集個(gè)人信息的方式從告知獲取發(fā)展到在當(dāng)事人不知情的情況下采集，呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)的公共場(chǎng)所的監(jiān)控設(shè)備便是一個(gè)絕好的例證。從實(shí)體監(jiān)控到遠(yuǎn)程控制再到數(shù)據(jù)化生存中通過(guò)數(shù)據(jù)痕跡的無(wú)形監(jiān)控，為政府出于安全和秩序目的進(jìn)行的行政管理提供了效能，也為收集個(gè)人生活信息提供了方便。

（三）政府收集個(gè)人信息的范圍擴(kuò)展。最初政府收集的個(gè)人信息，大多是靜態(tài)的個(gè)人識(shí)別性信息，既包括個(gè)人的出生時(shí)間、民族、家庭住址、血型、婚姻狀況等基本信息，也包括個(gè)人的教育、醫(yī)療、刑事或職業(yè)記錄、財(cái)務(wù)資料等信息。但是隨著信息技術(shù)的進(jìn)步，通過(guò)高科技手段收集個(gè)人信息的方法正在不斷擴(kuò)展個(gè)人信息的范圍。比如，由于移動(dòng)通訊工具的出現(xiàn)，個(gè)人所處的位置很容易通過(guò)手機(jī)定位查明。政府出于偵查犯罪的需要，通過(guò)技術(shù)手段使方位變成數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的時(shí)實(shí)性能夠?qū)⒈欢ㄎ皇謾C(jī)位置的變化時(shí)時(shí)刻刻生成信息，將個(gè)人所處位置反饋給有關(guān)機(jī)構(gòu)。再比如，政府基于發(fā)現(xiàn)犯罪、維護(hù)治安和社會(huì)秩序服務(wù)的要求，監(jiān)控設(shè)施幾乎覆蓋了個(gè)人在公共場(chǎng)所的全部活動(dòng)，甚至包括個(gè)人的私密生活?！皾?jì)南全市視頻監(jiān)控?cái)z像頭總數(shù)已經(jīng)超過(guò)13萬(wàn)個(gè)。這13萬(wàn)個(gè)攝像監(jiān)控報(bào)警系統(tǒng)，分布在全市主次干道以及重點(diǎn)區(qū)域。其中市政府、區(qū)政府、警方等部門安裝的攝像頭有近5000個(gè)，2012年年底這一數(shù)字將會(huì)翻一番?！?〔2 〕這些監(jiān)控所獲取的個(gè)人在特定場(chǎng)所的活動(dòng)信息成為個(gè)人信息的重要組成。公民個(gè)人信息的范圍從靜態(tài)的識(shí)別性信息擴(kuò)展到包括日常生活、婚姻戀愛(ài)、夫妻生活、家庭生活、社會(huì)交往等動(dòng)態(tài)的活動(dòng)信息。而且隨著我國(guó)要求住宿、電話、存款、上網(wǎng)等“實(shí)名制”的增加，個(gè)人被政府記錄下來(lái)的活動(dòng)信息也越來(lái)越多。

（四）政府收集個(gè)人信息的增值利用。由于科技的發(fā)展，信息作為數(shù)據(jù)被儲(chǔ)存，不同于物質(zhì)性的東西，其價(jià)值不會(huì)隨著它的使用而減少，而是可以不斷地被利用甚至增值利用。個(gè)人信息的增值利用，也被稱為數(shù)據(jù)挖掘，即是對(duì)大量個(gè)人原始信息聚集后，進(jìn)行分類、整合、分析形成新的知識(shí)。大數(shù)據(jù)的價(jià)值不再單純來(lái)源于它的基本用途，而更多地源于它的二次利用，通過(guò)對(duì)分散的個(gè)人信息進(jìn)行整合后加以利用的價(jià)值越來(lái)越受到重視。在政府巨型數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)中，幾乎所有的公民個(gè)人、單位的資源信息都已經(jīng)通過(guò)信息化和網(wǎng)絡(luò)被政府整合。比如政府對(duì)其掌握的大量個(gè)人犯罪記錄的分析，可以觀察到青少年犯罪情況；對(duì)個(gè)人交通違章記錄的分析，可以觀察到交通事故頻繁發(fā)生的時(shí)間和地段。政府基于公共利益目的甚至商業(yè)目的，還授權(quán)許可其他機(jī)構(gòu)包括一些商業(yè)機(jī)構(gòu)利用政府的數(shù)據(jù)庫(kù)。歐盟2003年通過(guò)《政府信息增值利用》，英國(guó)2005年頒布《公共部門信息再利用：規(guī)則和最佳實(shí)踐指南》，都允許特定條件下再利用政府掌握的個(gè)人信息；我國(guó)也于2007年制定《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開(kāi)發(fā)利用工作的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開(kāi)發(fā)利用工作任務(wù)分工的通知》，強(qiáng)調(diào)要加快信息資源的開(kāi)發(fā)利用 〔3 〕。大量個(gè)人信息聚集后的二次利用會(huì)產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)利益，具有社會(huì)價(jià)值和公共價(jià)值。因此，對(duì)個(gè)人信息的控制并非一項(xiàng)絕對(duì)的個(gè)人權(quán)利，它受制于社會(huì)公共利益，并對(duì)民主制度的運(yùn)作、經(jīng)濟(jì)信息的發(fā)展以及和諧社會(huì)的構(gòu)建起著重大作用。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府部門侵犯?jìng)€(gè)人信息權(quán)利的隱患

隨著信息化和大數(shù)據(jù)的發(fā)展，政府作為個(gè)人信息最大的消費(fèi)者，掌握著大量的個(gè)人信息，個(gè)人信息隱私權(quán)面臨來(lái)自政府部門在收集、公開(kāi)、管理、利用等各個(gè)環(huán)節(jié)的侵犯危險(xiǎn)。

（一）一些政府部門在收集數(shù)據(jù)時(shí)存在侵犯?jìng)€(gè)人信息隱私的問(wèn)題。由于我國(guó)個(gè)人信息隱私權(quán)保護(hù)觀念滯后，在行政權(quán)力行使慣性的背景下，一些政府部門在收集數(shù)據(jù)時(shí)侵犯?jìng)€(gè)人信息隱私的行為經(jīng)常發(fā)生。比如：2013年10月11日，山東濱州學(xué)院因?yàn)樗奚崾Ц`，只為揪出學(xué)生宿舍里的小偷，學(xué)院五千多名本科男生全部被采血驗(yàn)DNA 〔4 〕。DNA數(shù)據(jù)是公民的敏感信息，公安局如此執(zhí)法確有輕率和濫用權(quán)力之嫌。但也應(yīng)該注意到，目前我國(guó)對(duì)DNA的采集范圍和程序無(wú)法可依，才會(huì)出現(xiàn)上述公然侵犯公民個(gè)人隱私權(quán)的事件。下面以我國(guó)政府的兩大工程為例，進(jìn)一步說(shuō)明政府收集數(shù)據(jù)侵犯公民隱私的情形。

在互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)發(fā)展和行政權(quán)力擴(kuò)張的推動(dòng)下，各國(guó)均進(jìn)入建立巨型統(tǒng)一個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)時(shí)代。我國(guó)從2004 年1月在上海市、江蘇省揚(yáng)州市和湖南省啟動(dòng)人口基礎(chǔ)信息共享試點(diǎn)；“自2007 年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始整合政府各部門的人口信息資源，以公安人口信息為基礎(chǔ)，逐步融合計(jì)劃生育、統(tǒng)計(jì)、民政、社會(huì)保障、稅務(wù)、教育等部門的相關(guān)信息資源” 〔1 〕。在政府巨型數(shù)據(jù)庫(kù)面前，公民幾乎完全沒(méi)有個(gè)人隱私。從政府信息化直到巨型數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，我國(guó)都采用政府權(quán)力推進(jìn)的方式，沒(méi)有公民的參與，也沒(méi)有人大立法的監(jiān)督。由此導(dǎo)致巨型數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)更多考慮的是行政效率和管理方便，對(duì)于公民隱私權(quán)尤其是個(gè)人信息保護(hù)的觀念和制度設(shè)計(jì)缺失。

在我國(guó)，技術(shù)安全防范已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)和各級(jí)政府普遍使用的社會(huì)監(jiān)控手段。政府重視利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)技防的全面覆蓋、無(wú)死角的監(jiān)控，但忽略對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)的，從而造成技防建設(shè)的隨意性，對(duì)于技防設(shè)備安裝的地點(diǎn)、部位以及如何使用與管理等方面沒(méi)有顧及個(gè)人隱私。當(dāng)生活在無(wú)所不在的攝像頭下，個(gè)人私生活信息幾乎沒(méi)有藏身之所。隨著技術(shù)的發(fā)展，技防工程建設(shè)正在向地域及全國(guó)性聯(lián)網(wǎng)方向發(fā)展，如果個(gè)人生活隱私保護(hù)制度一直在技防工程建設(shè)中缺失，這樣的聯(lián)網(wǎng)建設(shè)只能導(dǎo)致個(gè)人隱私權(quán)的徹底喪失。

（二）一些政府部門在公開(kāi)數(shù)據(jù)時(shí)存在侵犯?jìng)€(gè)人信息隱私的問(wèn)題。政府是掌握最多信息的機(jī)構(gòu)，擁有整個(gè)社會(huì)信息資源的80% 〔5 〕 （P167 ），其中包括大量個(gè)人信息。而目前各國(guó)都致力于建設(shè)一個(gè)公開(kāi)、透明的政府。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬于2008年就任日發(fā)表一份備忘錄，聲稱要建立一個(gè)前所未有的開(kāi)放政府，同時(shí)命令聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人全面公開(kāi)所掌握的信息。之后美國(guó)建立聯(lián)邦政府公開(kāi)信息資料庫(kù)data.gov網(wǎng)站，截至2012年7月，網(wǎng)站的數(shù)據(jù)集已達(dá)45萬(wàn)個(gè)，涵蓋美國(guó)172個(gè)機(jī)構(gòu)。2011年9月，美國(guó)、英國(guó)、挪威、墨西哥、印度尼西亞、菲律賓、南非等8個(gè)國(guó)家共同發(fā)起了一個(gè)新的國(guó)際組織：開(kāi)放政府聯(lián)盟（OGP），該組織承諾要通過(guò)互相監(jiān)督、共同努力來(lái)推動(dòng)世界各國(guó)政府的信息公開(kāi)工作。目前，該組織已經(jīng)有53個(gè)會(huì)員國(guó) 〔6 〕 （P277-279 ）。我國(guó)2008年5月1日開(kāi)始實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》，要求政府信息公開(kāi)。從開(kāi)放走向透明代表的是數(shù)據(jù)民主權(quán)利的行使，是政府滿足公眾知情權(quán)、公開(kāi)其所掌握的信息的陽(yáng)光舉措。政府信息公開(kāi)有助于公眾了解政府的作為，提高政府的工作效率，促進(jìn)政府更好地履行職責(zé)并建立問(wèn)責(zé)制。

但是，政府在公開(kāi)這些信息的過(guò)程中必然會(huì)涉及對(duì)公民個(gè)人信息的公開(kāi)，從而存在侵害個(gè)人信息隱私的危險(xiǎn)。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》雖然對(duì)信息公開(kāi)的范圍、方式、程序和監(jiān)督等問(wèn)題作出規(guī)定，同時(shí)該法第14條第4款也規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及個(gè)人隱私的政府信息。經(jīng)權(quán)利人同意公開(kāi)或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開(kāi)。”這一規(guī)定非?；\統(tǒng)，既未對(duì)“個(gè)人隱私”的范圍進(jìn)行界定，也沒(méi)有對(duì)何為“公共利益”，何為“重大影響”作出明確解釋。由此引發(fā)許多爭(zhēng)執(zhí)，比如公安機(jī)關(guān)根據(jù)處罰公開(kāi)原則，將交通車輛監(jiān)控到的不雅視頻曝光，將處罰結(jié)果公開(kāi)曝光，76%的網(wǎng)民認(rèn)為侵犯處罰相對(duì)人的隱私權(quán) 〔7 〕。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府由于其特殊地位，獲取個(gè)人信息的數(shù)量和真實(shí)性都與其他收集主體不同，一旦過(guò)度披露個(gè)人信息，對(duì)公民權(quán)益的危害更為嚴(yán)重。

（三）一些政府部門在數(shù)據(jù)管理中存在侵犯?jìng)€(gè)人信息隱私的問(wèn)題。我國(guó)相關(guān)法律對(duì)政府工作人員保守執(zhí)業(yè)秘密均有規(guī)定①，但政府工作人員出售、非法提供個(gè)人信息給無(wú)權(quán)獲取者的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。中國(guó)青年報(bào)2011年調(diào)查“公民個(gè)人信息是如何泄露的”，86.5%的公民認(rèn)為自己的個(gè)人信息曾被泄露，受訪者認(rèn)為在泄露自己信息可能性的部門與機(jī)構(gòu)中，政府為24.9%、教育為24.3%、銀行為39.8%、保險(xiǎn)公司為37.0% 〔8 〕。被泄露的信息從姓名、性別、出生時(shí)間、住址、婚姻、身份證號(hào)碼等個(gè)人戶籍資料，到學(xué)歷、職業(yè)、生活經(jīng)歷、車輛檔案信息、公司工商檔案、出入境、旅客住宿記錄、財(cái)務(wù)狀況，甚至包括血型、指紋、病歷、生育狀況等。

近幾年，我國(guó)公安部每年都進(jìn)行多次集中打擊非法買賣個(gè)人信息的行動(dòng)。記者調(diào)查2012年被公安部集中統(tǒng)一行動(dòng)抓獲的網(wǎng)名為“黑土草莓”的非法獲取、出售公民個(gè)人信息的犯罪嫌疑人，隨機(jī)查看其2012年3月的1831條交易記錄，發(fā)現(xiàn)其出售的個(gè)人信息中，超過(guò)3/4的信息是由政府部門工作人員提供的 〔9 〕。個(gè)人信息的商業(yè)價(jià)值極大地刺激人們進(jìn)一步利用的野心，也給掌握個(gè)人信息的政府工作人員提供了違法犯罪的機(jī)會(huì)。大數(shù)據(jù)在帶來(lái)價(jià)值的同時(shí)，也會(huì)變成傷害民眾的工具，其導(dǎo)致的不良后果比想象的大得多，個(gè)人信息泄露的更深層次的危害是容易引發(fā)諸如綁架、詐騙、非法討債等下游犯罪。

（四）一些政府部門在利用數(shù)據(jù)時(shí)存在侵犯?jìng)€(gè)人信息隱私的問(wèn)題。政府出于特定目的收集的分散的個(gè)人信息，被整合與利用的數(shù)據(jù)挖掘，是大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)面臨的最大挑戰(zhàn)。即使最初政府收集個(gè)人信息經(jīng)過(guò)個(gè)人許可，但現(xiàn)有大數(shù)據(jù)處理技術(shù)可以很容易地實(shí)現(xiàn)政府信息化的全面整合或無(wú)縫銜接。如果政府暗自將分散在各行政機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)的個(gè)人信息進(jìn)行整合，形成新的信息，完全沒(méi)有經(jīng)過(guò)個(gè)人的許可和其他監(jiān)督，極容易侵害公民的權(quán)益。大數(shù)據(jù)時(shí)代，公民的某些信息分散開(kāi)來(lái)，在不同的地方、在某個(gè)特定的時(shí)候公開(kāi)過(guò)，不能算作隱私。但如果對(duì)其進(jìn)行信息加總、整合可能形成某公民的人格圖，可以解析出其隱私。“這些‘?dāng)?shù)據(jù)腳印，保存在不同的系統(tǒng)中，可能無(wú)傷大雅。如果建立起中央數(shù)據(jù)銀行，通過(guò)數(shù)據(jù)整合和信息加總，就可以再現(xiàn)一個(gè)人生活的全部軌跡和全景，各個(gè)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)可以彼此印證、互相解釋，個(gè)人隱私就無(wú)所遁形?！?〔6 〕 （P161 ）每一個(gè)數(shù)據(jù)都是構(gòu)成個(gè)人隱私的細(xì)節(jié)，這些信息經(jīng)過(guò)加總和數(shù)據(jù)整合，對(duì)隱私的侵害不僅僅是簡(jiǎn)單的相加，更多時(shí)候是倍加，無(wú)異于一種監(jiān)控，公民由此變成“透明人”，個(gè)人的生活無(wú)不在它控制之下。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代我國(guó)政府保障公民個(gè)人信息權(quán)利的對(duì)策

當(dāng)我們風(fēng)馳電掣地進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府作為一國(guó)最大的信息數(shù)據(jù)消費(fèi)者、信息收集使用的監(jiān)管者，卻未能充分做好迎接它的準(zhǔn)備。根據(jù)前文的分析，以發(fā)展的眼光考量，需要從以下方面對(duì)政府保護(hù)個(gè)人信息的策略提出展望。

（一）強(qiáng)化政府人員保護(hù)個(gè)人信息隱私的意識(shí)。我國(guó)是生產(chǎn)個(gè)人信息最大的國(guó)家，因?yàn)槲覀內(nèi)丝谧疃?，但政府相關(guān)人員卻缺乏保護(hù)個(gè)人信息的意識(shí)。應(yīng)加大培訓(xùn)、教育力度，使相關(guān)人員了解：進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人信息的外延不斷地?cái)U(kuò)展，無(wú)論是個(gè)人的靜態(tài)識(shí)別信息，還是其動(dòng)態(tài)的私人活動(dòng)信息；無(wú)論是個(gè)人不愿公開(kāi)的敏感信息，還是其選擇公開(kāi)的生活瑣事信息，都應(yīng)當(dāng)屬于受保護(hù)的個(gè)人信息范圍。因?yàn)?，個(gè)人要在信息社會(huì)生存，無(wú)法不交出自己的信息。但交出這些信息，并不等于放棄其隱私權(quán)保護(hù)，公民有權(quán)利要求基于特定目的獲得個(gè)人信息的政府機(jī)關(guān)、單位遵守信息倫理，按照國(guó)家法律規(guī)定①，妥善使用、保管信息，不得隨意濫用和泄露個(gè)人信息。

在推動(dòng)政府保護(hù)個(gè)人信息的進(jìn)程中，對(duì)自己信息權(quán)益最為關(guān)心的公民起著重要作用，日本“住基網(wǎng)絡(luò)訴訟”便是例證。日本政府根據(jù)相關(guān)立法，開(kāi)通收錄全體國(guó)民確認(rèn)信息的巨型數(shù)據(jù)庫(kù)——“住民基本臺(tái)賬網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”（簡(jiǎn)稱住基網(wǎng)絡(luò)），使全國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。這遭到日本部分國(guó)民的反對(duì)，他們以個(gè)人信息隱私權(quán)受到侵害為由，陸續(xù)提起三十多起訴訟。通過(guò)訴訟，日本最高法院明確，收集和利用個(gè)人信息的前提是“有比較完善的個(gè)人信息保護(hù)法律制度和技術(shù)措施，禁止個(gè)人確認(rèn)信息的目的外使用” 〔10 〕。由此可見(jiàn)，政府強(qiáng)化保護(hù)公民個(gè)人信息的意識(shí)與舉措，是政府與公民社會(huì)博弈的結(jié)果，是協(xié)商式民主的成果。

（二）盡快出臺(tái)個(gè)人信息保護(hù)法。個(gè)人信息在政府掌控之下，并面臨著政府公開(kāi)的威脅，由此要求制定法律規(guī)范行政機(jī)關(guān)收集、利用和傳播個(gè)人信息的行為，保證政府收集個(gè)人信息的正確性，并不得濫用個(gè)人信息。雖然我國(guó)在收集、使用和傳播個(gè)人信息的技術(shù)上有突飛猛進(jìn)的進(jìn)步，但個(gè)人信息保護(hù)的法律制度與此并不匹配。除了零星法律規(guī)范中的原則規(guī)定和行政機(jī)關(guān)制定一些內(nèi)部工作規(guī)范，缺乏一部全面完整系統(tǒng)保護(hù)個(gè)人信息的法律。因此必須盡快出臺(tái)“個(gè)人信息保護(hù)法”，明確界定個(gè)人信息的范圍；明確行政機(jī)關(guān)收集、使用、管理個(gè)人信息的范圍，政府保護(hù)個(gè)人信息的職責(zé)和義務(wù)；明確“公共利益例外公開(kāi)”的界限等。

立法對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)不能拘泥于個(gè)人信息的客體性，而應(yīng)該回歸個(gè)人信息的主體關(guān)懷，承認(rèn)與尊重個(gè)人隱私權(quán)是個(gè)人信息保護(hù)的立法基礎(chǔ)。在立法中明確個(gè)人的信息自主權(quán)，個(gè)人有權(quán)同意、知悉、查詢、修改個(gè)人信息，這種個(gè)人信息的主體性權(quán)利應(yīng)該貫穿于政府信息收集、利用的全過(guò)程。個(gè)人信息隱私權(quán)立法保護(hù)的核心在于政府尊重信息個(gè)體的主體地位，收集使用個(gè)人信息以知情為原則、以自動(dòng)取得為例外，使用個(gè)人信息以必要、合法目的為限，信息本人對(duì)于個(gè)人信息的利用有知情控制權(quán)。

（三）加強(qiáng)政府內(nèi)部管理。政府對(duì)其工作人員接觸個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)建立完善的管理制度，保證個(gè)人信息處于安全保護(hù)中。首先，各行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確工作人員的權(quán)限范圍，控制接觸具體個(gè)人信息的人員。這樣可以減少對(duì)個(gè)人信息的隨意接觸，從源頭上避免泄露公民個(gè)人信息。其次，對(duì)于必須接觸個(gè)人信息的工作人員，嚴(yán)格設(shè)置進(jìn)入數(shù)據(jù)庫(kù)的登記制度，實(shí)時(shí)監(jiān)控進(jìn)入數(shù)據(jù)庫(kù)的行為。第三，制訂規(guī)則，設(shè)置必要的保護(hù)措施，不能隨意下載數(shù)據(jù)。通過(guò)明確工作人員的權(quán)限范圍，即使出現(xiàn)個(gè)人信息泄露現(xiàn)象，也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)泄露的渠道。通過(guò)設(shè)定完備的操作程序，避免因?yàn)檫`反操作規(guī)程造成個(gè)人信息的泄露，從而侵害他人的合法權(quán)益。

（四）加強(qiáng)政府監(jiān)管職責(zé)。傳統(tǒng)的個(gè)人信息保護(hù)模式，強(qiáng)調(diào)本人對(duì)自己信息的知情、控制和支配權(quán)利。但大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)的價(jià)值主要體現(xiàn)在整合利用上，收集數(shù)據(jù)時(shí)“告知與許可”模式已不能適應(yīng)時(shí)代的需求，應(yīng)該更注重?cái)?shù)據(jù)使用者為其行為承擔(dān)責(zé)任。政府向全社會(huì)公開(kāi)所掌握的數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)公開(kāi)之前，政府負(fù)有保護(hù)數(shù)據(jù)庫(kù)中個(gè)人隱私的責(zé)任和義務(wù)。比如在公共部門信息公開(kāi)網(wǎng)站公布含有個(gè)人隱私數(shù)據(jù)時(shí)，隱去數(shù)據(jù)中關(guān)涉?zhèn)€人隱私的痕跡。政府為了公共利益或商業(yè)利益允許其他機(jī)構(gòu)使用政府信息庫(kù)，我們可借鑒美國(guó)的做法，涉及隱私信息的數(shù)據(jù)集，如出生、死亡、結(jié)婚和離婚等數(shù)據(jù)集時(shí)，只提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)而不能看到元數(shù)據(jù) 〔2 〕。

政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其他機(jī)構(gòu)與人員授權(quán)利用個(gè)人信息的管理，對(duì)于利用數(shù)據(jù)庫(kù)的其他社會(huì)組織，因?yàn)樘幚砗Ａ繑?shù)據(jù)而知悉個(gè)人信息，負(fù)有保護(hù)個(gè)人信息隱私的責(zé)任，即誰(shuí)利用誰(shuí)負(fù)責(zé)，政府承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。“我國(guó)在政府信息增值利用中的個(gè)人信息保護(hù)立法相當(dāng)薄弱，可借鑒歐美對(duì)于信息利用前、中、后三個(gè)階段進(jìn)行信息保護(hù)法律規(guī)制” 〔10 〕，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管對(duì)象行為的規(guī)制，達(dá)到保護(hù)個(gè)人信息隱私權(quán)的目的。

另外，在我國(guó)當(dāng)前情況下，還需要完善侵害個(gè)人信息權(quán)利的救濟(jì)體系?！盁o(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利” ，信息社會(huì)個(gè)人信息隱私的權(quán)利救濟(jì)是保障其權(quán)益實(shí)現(xiàn)的有效途徑。建立以行政責(zé)任和民事責(zé)任為主，刑事責(zé)任為輔的多重救濟(jì)模式。這種救濟(jì)體例，使得各法之間互為照應(yīng)。在我國(guó)，從侵權(quán)法角度救濟(jì)個(gè)人信息隱私利益，公民可以通過(guò)民事訴訟途徑實(shí)現(xiàn)。但是依據(jù)現(xiàn)有的行政訴訟法，公民針對(duì)政府行政行為侵犯?jìng)€(gè)人信息隱私權(quán)的訴訟，尚沒(méi)有明確的法律依據(jù)。由于政府監(jiān)管不力，導(dǎo)致其工作人員或其授權(quán)使用個(gè)人信息的機(jī)構(gòu)與他人，侵犯?jìng)€(gè)人信息隱私權(quán)時(shí)，立法應(yīng)當(dāng)賦予個(gè)人信息主體通過(guò)復(fù)議和訴訟救濟(jì)其權(quán)利。最后，當(dāng)行政責(zé)任、民事責(zé)任適用無(wú)效，可運(yùn)用刑罰手段加以懲罰，體現(xiàn)刑法作為最后底線的權(quán)利救濟(jì)措施。

注釋：

①《中華人民共和國(guó)身份證法》規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)及其人民警察對(duì)因制作、發(fā)放、查驗(yàn)、扣押居民身份證而知悉的公民的個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)予以保密?！薄吨腥A人民共和國(guó)護(hù)照法》規(guī)定：“護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)因制作、簽發(fā)護(hù)照而知悉的公民個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)予以保密?！薄秷?zhí)業(yè)醫(yī)師法》規(guī)定：“醫(yī)生不得披露治療中獲得的健康信息”。《傳染病防治法》規(guī)定：“故意泄露傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人、密切接觸者涉及個(gè)人隱私的有關(guān)信息、資料”。《檔案法》規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)?！薄多]政法》規(guī)定：“除法律另有規(guī)定外，郵政企業(yè)和郵政工作人員不得向任何組織或者個(gè)人提供用戶使用郵政業(yè)務(wù)的情況?！薄痘ヂ?lián)網(wǎng)安全保護(hù)技術(shù)措施規(guī)定》規(guī)定：“互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者、聯(lián)網(wǎng)使用單位應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的管理制度。未經(jīng)用戶同意不得公開(kāi)、泄露用戶注冊(cè)信息，但法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。”《中華人民共和國(guó)電信條例》定，“電信網(wǎng)絡(luò)和信息安全受法律保護(hù)”，以及2012年12月28日通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》等。

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責(zé)任編輯 周 榮