運(yùn)用法治思維、法治方式推進(jìn)和規(guī)范改革

卞彬

〔摘要〕 運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)和規(guī)范改革，一要堅持規(guī)則至上，引領(lǐng)改革方向，使改革與規(guī)則深度互動，相向而行，牢固確立規(guī)則至上的理念和思維，確保規(guī)則的到位跟進(jìn)；二要堅持權(quán)利本位，平衡改革利益，將權(quán)利本位作為劃分權(quán)利與義務(wù)的根基，作為界定合法與非法的依據(jù)，并使其成為人權(quán)保障的具體體現(xiàn)；三要堅持權(quán)力控制，保障改革進(jìn)程，將權(quán)力控制作為懲罰越權(quán)行為的法寶，切實堅持“法無授權(quán)不可為”及“法定職責(zé)必須為”；四要堅持程序優(yōu)先，規(guī)范改革程序，程序優(yōu)先是協(xié)調(diào)利益的實現(xiàn)方式，是保障改革秩序的基本方式，體現(xiàn)在對司法程序的尊重。

〔關(guān)鍵詞〕 法治思維，法治方式，改革，規(guī)則至上，權(quán)利本位，權(quán)利控制，程序優(yōu)先

〔中圖分類號〕D90 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）02-0108-06

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)，在整個改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式”①，還闡明了全面深化改革的新的歷史任務(wù)，即建立更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。提出法治思維和法治方式，從思想和實踐兩個層面為新時期治國理政指明了具體路徑。運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)和規(guī)范改革，是依法治國理念和實踐的重要提升，這要求厘清法治下的改革與改革中的法治的關(guān)系，從根本上消除思維上和行動上的錯誤，將黨的十八屆三中全會提出的336項改革舉措，四中全會提出的依法治國的180多項改革舉措，納入全面深化改革總臺賬，一體部署，一體落實，一體督辦。

一、堅持規(guī)則至上，引領(lǐng)改革方向

法治是各個項目相互依存又相互制約的統(tǒng)一整體，具有系統(tǒng)性、根本性和長遠(yuǎn)性。法治思維與法治方式是內(nèi)在和外在的關(guān)系，規(guī)則至上的法治思維就是以既定的法律規(guī)則為依據(jù)，以法治為先、法治為重、法治為大的基本要求，在管理社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)中進(jìn)行觀察、判斷和思考。

（一）改革與規(guī)則要深度互動，相向而行?！疤煜聫氖抡?，不可以無法儀；無法儀而其事能成者，無有也。”當(dāng)下中國的改革思路，即“以制度建設(shè)為中心”。未來中國制度建設(shè)的頂層設(shè)計，黨的十八大是總綱領(lǐng)，三中全會與四中全會是姊妹篇，在兩次全會之間架起了一座橋梁，一破一立，前者聚焦于深化改革，后者著力于依法治國。規(guī)則至上是全方位綜合聯(lián)動改革中其他領(lǐng)域改革的關(guān)鍵樞紐，法律和法規(guī)至上思維就是在法治概念、法治邏輯、法治論斷之下，形成概念主義或注釋主義的思維和方法，正確認(rèn)識特點(diǎn)是“定”的規(guī)則與特點(diǎn)是“變”的改革要求，處理好法的穩(wěn)定性與適應(yīng)性、原則性與靈活性之間的辯證關(guān)系。兩者之間具有很強(qiáng)的動態(tài)互動內(nèi)在邏輯關(guān)系，改革就是破除頑疾，拔掉暗釘，往往以突破現(xiàn)有法律、制度和政策為先導(dǎo)，具有較強(qiáng)的變動性、挑戰(zhàn)性和激進(jìn)性。法律和法規(guī)以守護(hù)和維持既有秩序為己任，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性、長期性和保守性。法治作為國之重器，基本核心思想就是規(guī)則治理?！胺墒亲畋ｋU的頭盔”，正在實施的法律和法規(guī)不僅要受社會習(xí)慣和習(xí)俗的非正式約束，還要受既有法律和法規(guī)的正式約束。規(guī)則需要改革精神推進(jìn)，改革期待規(guī)則護(hù)航。改革與規(guī)則都是手段、方法、舉措和過程，兩者的價值特征、本質(zhì)屬性和目的追求具有一致性，需要在矛盾的統(tǒng)一中把握二者之間的平衡。如果說改革是奔流不息的滔滔江河，規(guī)則就是約束河水流向的堤岸，沒有法治提供規(guī)則，改革就會進(jìn)退失據(jù)，就如河水泛濫成災(zāi)。改革、發(fā)展與穩(wěn)定之間的關(guān)系需要規(guī)則來維持，公權(quán)與私權(quán)的分辨需要規(guī)則來確證，權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系需要規(guī)則來擺正，政府與市場的界限需要規(guī)則來劃定，效率與公平的矛盾需要規(guī)則來平衡。法律和法規(guī)與改革是國家政治生活中的兩種屬性不同但又不可或缺的的制度安排、體制機(jī)制。全面推進(jìn)依法治國與全面深化改革，兩者在法治層面有機(jī)結(jié)合，其目標(biāo)方向是一致的，共同構(gòu)成治國理政的相向而行，如車之兩輪、鳥之兩翼，達(dá)到通過規(guī)則來規(guī)范改革，確保改革正確推進(jìn)、準(zhǔn)確推進(jìn)、有序推進(jìn)、協(xié)調(diào)推進(jìn)的狀態(tài)。

（二）推進(jìn)改革要牢固確立規(guī)則至上的理念和思維。規(guī)則至上的法治思維是一種以法律規(guī)范為基本準(zhǔn)則的邏輯化的理性思考方式。制度的安排與變遷則必須通過國家的法律程序、權(quán)力機(jī)構(gòu)頒布的命令，人們相互之間的契約協(xié)定等才能完成。在法治軌道中改革，就要經(jīng)受住是否符合規(guī)則的檢驗。在中國特色社會主義法律體系已基本形成的今天，“先行思維”仍然在各地的改革施政者腦中形成慣性，認(rèn)為法律的條條框框阻擋和延緩了改革，是改革的“絆腳石”、“鐵鐐銬”。馬克思講：“問題是時代的聲音”，當(dāng)下流行“改革要上路，法律先讓路”，“不突破法律，就沒有創(chuàng)新”。只要是主政者認(rèn)為出效果的政策和措施，只要能夠達(dá)到其目標(biāo)，不顧是否違法。這些甚至被用以衡量主政者是否具有改革精神，違法甚至違憲形式推進(jìn)改革的例子比比皆是。我們不難聽到“我上面有人”的故事，不難看到“誰耽誤發(fā)展一陣子，就讓他難受一輩子”的強(qiáng)悍標(biāo)語，這些都是不惜脫離規(guī)則軌道的典型事例。法治或規(guī)則下的改革就是要拋棄“邊抓牌、邊定規(guī)則”的傳統(tǒng)思維方式，確立“定好規(guī)則、再抓牌”的規(guī)則至上的法治思維方式。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，重大改革都要于法有據(jù)，要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式。這種提法可謂對改革和法律規(guī)則關(guān)系的“撥亂反正”?！胺矊僦卮蟾母锒家诜ㄓ袚?jù)”是正確處理改革與法治關(guān)系的指導(dǎo)思想和基本原則。尊重規(guī)則就是不論涉及任何領(lǐng)域的改革舉措，都應(yīng)該在規(guī)則框架下進(jìn)行實施。改革的具體內(nèi)容、范圍、幅度、條件都不得與法律相出入。由此可見，推進(jìn)全面深化改革必須堅持規(guī)則至上。

（三）推進(jìn)改革要確保規(guī)則的到位跟進(jìn)。任何改革的決策和推行，必須立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！备母锊皇菍σ?guī)則的破壞，而是規(guī)則的建構(gòu)，改革既是“破”的過程，不可避免要打破傳統(tǒng)的瓶瓶罐罐；改革同時也是“立”的過程。首先，法治作為治國之道，其內(nèi)在要求是立法引領(lǐng)改革，改革推動立法。改革的核心是制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，應(yīng)把立法決策、立法規(guī)劃、立法項目、立法草案等與改革決策緊密結(jié)合起來。越是重大改革，越要法治先行，需于法有據(jù)進(jìn)行，如所有制改革、財政體制改革、金融體制改革、收入分配體制改革，一定要于法有據(jù)，通過法治的權(quán)威來確保改革的順利推進(jìn)。其次，法有良法與惡法之分，基于善法之上的規(guī)則才能稱為真正的法治。亞里士多德在其《政治學(xué)》中指出：“法治應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。”在改革開放之初，選擇“摸著石頭過河”的改革路徑，在法律體系尚不健全時期，法律草案主要由主管部門負(fù)責(zé)進(jìn)行初步草擬，這在當(dāng)時具有合理性。現(xiàn)在看來，不少法規(guī)帶有該部門的局限性，甚至演化為地方的爭利和部門壟斷，出現(xiàn)“五龍治水”的規(guī)章相互打架，出現(xiàn)有令不行和有禁不止的現(xiàn)象。而且其中不少是“暫行”的，沒有明確試行的時間限制，規(guī)則成為可以隨意拉扯的“橡皮筋”，留下了諸多不確定的制度模糊和權(quán)限不清的地帶，導(dǎo)致許多領(lǐng)域的改革處于有始無終的狀態(tài)。這主要表現(xiàn)在不少地方政府與職能部門，在法律明令禁止的情況下，通過變通繞道的辦法，以“紅頭文件”、“內(nèi)部規(guī)定”等途徑確立“授權(quán)”的合法性。當(dāng)下部分地方和行政機(jī)關(guān)“權(quán)大于法”“以權(quán)壓法”的問題嚴(yán)重，黑頭（法律）不如紅頭（文件），紅頭不如筆頭（領(lǐng)導(dǎo)批示），筆頭不如口頭（領(lǐng)導(dǎo)交代），這種司空見慣的“怪象”后面，就在于政府職能的“授權(quán)”不清晰，政府的權(quán)力尚未關(guān)進(jìn)制度的籠子。黨的十八屆四中全會《決定》中提到的“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)” 〔1 〕 （P15 ），政府的“機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化” 〔1 〕 （P15 ），這些表述說明一方面要激發(fā)各職能部門和各級政府在法定的職責(zé)范圍內(nèi)，主動性和創(chuàng)造性地改革，另一方面要用法律法規(guī)取代和減少“紅頭文件”。改革不能以犧牲法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威為代價。隨著社會主義法治建設(shè)的深入推進(jìn)，改革的路徑選擇，已由先破后立轉(zhuǎn)到先立后破。當(dāng)前清理有違上位法、有違市場規(guī)律、有違公平自由的法規(guī)，尤顯必要和迫切。再次，改革要建立在法治理性的基礎(chǔ)上，改革本質(zhì)上就是法治思維和法律的改革。法因時而立，法因時而進(jìn)。改革舉措必然引起法律體系的調(diào)整，引起法律規(guī)則和原則的變動，深化改革攻堅到哪里，法治建設(shè)就應(yīng)跟進(jìn)到哪里。我們把改革的成果以立法形式固化下來，這是對改革的承認(rèn)，是鞏固改革成果的最好方式。要從制度上保證改革舉措與法律、法規(guī)、規(guī)章的“立、改、廢”同步推進(jìn)，把改革實踐轉(zhuǎn)化為法治實踐，又把法治實踐融入到改革實踐中。

二、堅持權(quán)利本位，平衡改革利益

國家治理體系實際上就是經(jīng)濟(jì)社會管理制度體系，法治與改革是當(dāng)前的時代潮流。博弈論認(rèn)為，制度是N人經(jīng)過N次博弈的均衡解。 法律的基本關(guān)系就是權(quán)利義務(wù)關(guān)系，可以這么說，法學(xué)也可以稱之為“權(quán)利之學(xué)”。

（一）權(quán)利本位是劃分權(quán)利與義務(wù)的根基。權(quán)利與義務(wù)的劃分是法治的根本基礎(chǔ)和要求。人類歷史上的任何制度，都是當(dāng)時人們的利益及其選擇的結(jié)果。現(xiàn)代法治的基本精神是權(quán)利保障，權(quán)利本位是法治基本制度安排的原點(diǎn)。首先，法治思維在不同領(lǐng)域的運(yùn)用具有不同的層次和要求，堅持權(quán)利本位，通過法律確定市場各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并且將物質(zhì)利益關(guān)系轉(zhuǎn)化成為法定的義務(wù)與權(quán)利，從而可以實現(xiàn)利益分配的制度化和規(guī)范化。其次，市場經(jīng)濟(jì)是一種以交換為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)形式，建立在各主體之間具有平等性和自主性，承認(rèn)其各自物質(zhì)利益的基礎(chǔ)上。權(quán)利本位和權(quán)利保護(hù)與市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求高度契合，兩者相互促進(jìn)。改革在重新資源配置的過程中，必然會觸及權(quán)力調(diào)整的問題，有些喪失既得利益集團(tuán)和新產(chǎn)生的既得利益集團(tuán)，很有可能成為妨礙推進(jìn)改革的巨大阻力，從而影響改革的部署和進(jìn)程。面對更加“難啃”的改革硬骨頭，沒有具有強(qiáng)大權(quán)威的法律予以確認(rèn)和保障市場主體的權(quán)利義務(wù)，獨(dú)立的企業(yè)制度與市場自由交易就沒有根本保障，市場活力的根基也就不存在了，這于改革和法治而言，都是不可想象的。再次，法定權(quán)利可以為改革提供基礎(chǔ)性規(guī)則和程序性規(guī)范，權(quán)利本位和權(quán)利保護(hù)的最終目的是為改革廓清拓寬道路，全面深化改革的過程是依法依紀(jì)的過程，只有以權(quán)利本位化的法治思維，依法設(shè)定和調(diào)整權(quán)利義務(wù)，才能確保改革有序推進(jìn)、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（二）權(quán)利本位是界定合法與非法的依據(jù)。舒爾茨認(rèn)為，將制度定義為一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟(jì)行為。首先，堅持權(quán)利本位，就是要以法治逐步厘清政府與市場、社會和個人之間的行為邊界。法是社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，規(guī)范、引領(lǐng)人們可以這樣做或不得這樣做，從而對行為者的行為產(chǎn)生約束，權(quán)利本位作為一種行為規(guī)范，為人們提供行為的模式。人在本性上不愿意接受約束，所以一定要有強(qiáng)大的外部力量來引導(dǎo)決策者遵守法律、厲行法治。其次，權(quán)利本位中內(nèi)含的限權(quán)要求為改革設(shè)定了法治標(biāo)準(zhǔn)?！胺ㄕ撸沃艘??！备母镞M(jìn)入“深水期”，水越來越深，遇到的阻力也越來越大，面對的“暗礁”、“漩渦”、“潛流”也越來越多，利益盤根錯節(jié)，必然要涉及到牽動全局的敏感問題和重大問題。法治的兩個主題“法無授權(quán)則不能”、“法不禁止則自由”主要用來約束政府行為和保護(hù)私人權(quán)利。限制政府行為和保護(hù)私人權(quán)利的目的是根治政府和企業(yè)、個人“裁判員”與“運(yùn)動員”角色的混同。再次，“天下從事者，不可以無法儀；無法儀而其事能成者，無有也”。法治方式強(qiáng)調(diào)措施和方法的規(guī)定性，突出表現(xiàn)在實踐與行為要遵循基本準(zhǔn)則，尤其在社會生活的操作執(zhí)行層面要有明確規(guī)定和要求。行為方式要合法，即采取的措施應(yīng)符合法律和法規(guī)的原則、精神，包括方式來源合法和方式適用合法兩個方面。權(quán)利本位的賦權(quán)就是市場主體真正放開手腳，繼續(xù)加大簡政放權(quán)力度，把該放的權(quán)放到位，讓市場活起來，這就是所謂“法無禁止即自由”；各類市場主體可以依法平等、自由進(jìn)入清單之外的領(lǐng)域，這充分體現(xiàn)了權(quán)利本位的法治思維。

（三）權(quán)利本位是人權(quán)保障的具體體現(xiàn)。法治是保護(hù)權(quán)利與自由的基本價值，依法治國的終極標(biāo)靶就是制衡缺失和打破利益集團(tuán)固化的僵局。法治只有建立在充分保障人權(quán)與自由的基礎(chǔ)上，其存在才具有目的性。權(quán)利本位思維表現(xiàn)出的人權(quán)思維，在利益多元化的條件下，可以遏制腐敗與分配不公，疏導(dǎo)與緩和各種社會矛盾。首先，權(quán)利本位思維是對產(chǎn)權(quán)與自由的呵護(hù)，因而保障人權(quán)也是改革的任務(wù)。改革主要是對市場主體的權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系的調(diào)整，重新確定利益的歸屬或權(quán)力的歸屬，建立健全財產(chǎn)權(quán)的法規(guī)體系，知識產(chǎn)權(quán)法、物權(quán)法等確定了明晰的市場主體的產(chǎn)權(quán)，為市場交易提供了法律依據(jù)。其次，全面深化改革解決的是發(fā)展動力問題，產(chǎn)權(quán)保護(hù)與自由是護(hù)航保障的問題。新常態(tài)之“新”，意味著激發(fā)市場主體的活力，夯實發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。“讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。” 〔2 〕 （P3 ）讓市場主體真正放開手腳，把該放的權(quán)放到位，這樣才能打破利益集團(tuán)固化和制衡缺失的僵局，被壟斷禁錮的財富才能更多地涌向農(nóng)民、企業(yè)家、工人和農(nóng)民工等階層，他們才能擁有更多的資源加入到拉動內(nèi)需的洪流當(dāng)中去，經(jīng)濟(jì)和社會管理體制才有可能成功轉(zhuǎn)型。“法令行則國治”、“奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)”，不僅是數(shù)千年治亂相替留下的經(jīng)驗，而且也是共和國幾代人的切身感受。改革需有更加充分完善的合法性依據(jù)、更加科學(xué)可行的行為規(guī)范性指引和更加有效及時的制度性保障?！肮兄平?jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯” 〔2 〕 （P8 ）；建立健全產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，清理有違公平的法律法規(guī)條款，“企業(yè)有權(quán)拒絕任何組織和個人無法律依據(jù)的要求” 〔1 〕 （P12 ）。如果我們的行為和措施總是體現(xiàn)為對法律規(guī)則的突破和再突破，其導(dǎo)致的后果恐怕難以想象。

三、堅持權(quán)力控制，保障改革進(jìn)程

法治本身就是“控權(quán)”機(jī)制?！胺ǘ氊?zé)必須為，法無授權(quán)不可為”是管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的基本準(zhǔn)則。法定權(quán)限即法無規(guī)定無權(quán)力，權(quán)限合法包括權(quán)限來源合法與權(quán)限使用合法兩個方面。

（一）權(quán)力控制是懲罰越權(quán)行為的法寶。馬克思指出，社會不是以法律為基礎(chǔ)，那是法學(xué)家的幻想。相反，法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)。法律應(yīng)該是社會共同的，由一定的物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益需要的表現(xiàn)，而不是單個人的恣意橫行。首先，改革不是權(quán)力的擴(kuò)張，而是權(quán)力的克制，在現(xiàn)代法治社會中，最終的支配力量不是政府的權(quán)力而是法律?！叭魏谓M織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)?！?〔1 〕 （P6 ）“一切”、“必須”可謂擲地有聲，字字千鈞。在法律面前人人平等，不得以任何理由或者借口拒不執(zhí)行、適用或者遵守法律，更不能違反法律，改革才能不走樣、不變道、有章法。其次，法治文明與物質(zhì)文明不一樣，物質(zhì)文明是要征服自然、改造自然，而法治文明是要約束每個人自己的行為。主體合法是指必須具有法律法規(guī)授權(quán)或委托的主體資格，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用” 〔2 〕 （P5 ）。從市場的“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”無疑是最具挑戰(zhàn)性的一場革命，市場有沒有效，關(guān)鍵取決于政府職能的有效界定。任何不受約束的權(quán)力都會膨脹，必須外加“法無授權(quán)不可為”的法律剛性。面對當(dāng)前部門性權(quán)力、地方性權(quán)力相對強(qiáng)化與國家權(quán)力相對弱化的新變化，必須依法配置和監(jiān)督權(quán)力。如果失去了法治的約束，很容易威脅到市場主體的合法權(quán)益，因為地方性權(quán)力、部門性權(quán)力所享有的行政權(quán)力，或者說公權(quán)力具有單方性、主動性、強(qiáng)制性的基本特征。再次，改革不是權(quán)力的擴(kuò)張而是權(quán)力的克制是理所當(dāng)然的改革方法論。要以權(quán)利義務(wù)思維和行為法限方式，貫徹權(quán)責(zé)一致原則，法律在賦予公權(quán)力的同時也要確立公權(quán)力的界限和責(zé)任。黨的十八屆四中全會《決定》提出建立“政府權(quán)力清單制度”、“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制”、“重大行政決策法定程序”等說明政府應(yīng)依法行政，提出“保證國家法律統(tǒng)一正確實施”、“防止地方保護(hù)和部門利益法制化”“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”等說明要防止權(quán)力過分集中、權(quán)力濫用和權(quán)力失衡，這在深層次上突破了國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的瓶頸，從而把一切公權(quán)力放到法律打造的“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的籠子里，監(jiān)督和制約所有公權(quán)力和每一個公權(quán)力行使者。

（二）切實堅持“法無授權(quán)不可為”。首先，以法無授權(quán)不可為作為保障，約束決策者的恣意，束縛住改革的隨意性和自由性。“法無授權(quán)不可為”，鋒芒所向直指權(quán)力部門的暗箱操作、尋租腐敗和灰色地帶。嚴(yán)峻的現(xiàn)實表明，如果政府權(quán)力不受法律制約和約束，對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多，政府這只“無形的手”往往會亂摸亂動，管了不該管的地方，導(dǎo)致企業(yè)叫苦不迭，市場活力被抑制。所謂“沒有規(guī)矩則不成方圓”，把地方性權(quán)力、部門性權(quán)力列明清單，倘若沒有列入“權(quán)力清單”上的權(quán)力，就不是地方和部門的權(quán)力，并且也不能隨便給自己增加其他權(quán)力。法治既是改革的目標(biāo)，也是改革的手段，規(guī)范政府行為，從而減少政府對市場經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，實現(xiàn)市場主體分散決策、自主決策。如果法律可以隨意突破，在城市規(guī)劃建設(shè)、土地征收征用、企業(yè)改制、環(huán)境評估等環(huán)節(jié)想怎么干就怎么干，法制的尊嚴(yán)和權(quán)威就會蕩然無存。其次，“負(fù)面清單”也是法治限權(quán)和賦權(quán)思維的具體表現(xiàn)，清單雖然面向投資者，實際上限定的是政府的權(quán)力。因為公權(quán)力總是以各種各樣正當(dāng)?shù)睦碛蓙碛|碰市場主體的利益。我們可以說地方政府和權(quán)力部門在多數(shù)情況下，行使權(quán)力的理由不會是不正當(dāng)?shù)?，但是不能因為理由是正?dāng)?shù)模涂梢韵氘?dāng)然亂來。比如城市建設(shè)的理由顯然是正當(dāng)?shù)模荒艹蔀榭梢噪S意進(jìn)行房屋拆遷而觸碰到公民居住權(quán)利，從而侵犯到公民自由或權(quán)利的根據(jù)。目的合法，即其行為達(dá)到的效果應(yīng)當(dāng)是，也必須是符合法律和法規(guī)明示的目的。再次，法治思維決定和支配法治方式，打破當(dāng)下畸形的部門利益、地方保護(hù)主義，既是全面深化改革的任務(wù)，也是法治的基本功能。如果說法治經(jīng)濟(jì)是給社會“賺錢”，那么法治政府則是為了“制權(quán)”、“治權(quán)”。以“法無授權(quán)不可為”思維和職權(quán)法授方式，由于法律對公權(quán)力的約束，行政命令和政策手段的范圍與程度受到了限制，顯然會影響行政效率等問題，但相對于實現(xiàn)國家治理能力和體系現(xiàn)代化目標(biāo)來說，這些代價都是必要的。

（三）切實堅持“法定職責(zé)必須為”。法治方式是法治思維的具體體現(xiàn)，法律的生命力在于實施。改革與法治建設(shè)緊密結(jié)合，目的都在于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而不是就法治論法治。首先，“法定職責(zé)必須為”的實施機(jī)制是其制度結(jié)構(gòu)中不可或缺的一部分，離開了實施機(jī)制，任何制度安排尤其是正式約束便形同虛設(shè)。諾斯認(rèn)為，制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。雖然建設(shè)社會主義法治國家是一個長久的歷史性過程，不可操之過急，但也不能停步不前，必須做到“法立，有犯而必施；令出，惟行而不返”?！胺ǘ氊?zé)必須為”的前提是建立健全各項監(jiān)督制度，包括推行政府權(quán)力清單制度、建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制、終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制等一系列重要制度。其次，切實履行對改革的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，“法定職責(zé)必須為”也就成為政府的法定責(zé)任，不能對部門有利的就改，與部門利益相沖突的就緩改，甚至不改。督促檢查改革任務(wù)落實情況，我國在政府投資、公共資源轉(zhuǎn)讓、政府采購、公共工程建設(shè)等方面出臺了一系列規(guī)定和條例，這應(yīng)成為全口徑預(yù)算和預(yù)算公開的改革，讓權(quán)力的運(yùn)行始終處于陽光之下，堵住公共資金的“跑冒滴漏”和取消政府的“賬外賬”的法律依據(jù)。再次，“法立，有犯而必施；令出，惟行而不返”。堅持失職要問責(zé)，“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系”，突破考核唯GDP的思維。同時根據(jù)“法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越”的原則，在法律法規(guī)的框架內(nèi)追究責(zé)任，違法要追究。倘若改革任務(wù)和制度不落實、監(jiān)督不到位、問責(zé)不徹底，必將前功盡棄。由此可見，“法定職責(zé)必須為”也是法治建設(shè)的一種實現(xiàn)形式。

四、堅持程序優(yōu)先，規(guī)范改革程序

法律規(guī)定和程序正當(dāng)要求是一個以多數(shù)人和多元利益并存為基礎(chǔ)的社會調(diào)整機(jī)制，爭取到最大公約數(shù)，乃是解決利益矛盾成本最低的一種手段，程序優(yōu)先是法治思維邏輯的基本路徑。

（一）程序優(yōu)先是協(xié)調(diào)利益的實現(xiàn)方式。在社會分化加劇、價值沖突增多的社會轉(zhuǎn)型期，人們之間出現(xiàn)不同的利益訴求甚至對立，感受到“帕累托改進(jìn)”②給其帶來的好處在逐漸減少，而對社會不公的抱怨卻逐漸增多。產(chǎn)生不同的政策主張、價值標(biāo)準(zhǔn)，這是正?，F(xiàn)象，沒有什么可怕的?？膳碌氖怯袥]有實施機(jī)制來保障大家平等表達(dá)訴求，當(dāng)下體制脆弱、缺乏活力是因為缺乏公平競爭的環(huán)境，社會矛盾突出是因為老百姓沒有說理的地方?！坝械姆煞ㄒ?guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng)” 〔1 〕 （P13 ），改革不但要體現(xiàn)法治精神，遵守法律規(guī)范，遵循法律程序，還要用法律方式，通過溝通、協(xié)商、妥協(xié)來協(xié)調(diào)各方面的利益。黨的十八大報告提出，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定能力”，程序?qū)⒗婕m紛通過技術(shù)手段來化解，把爭端各方統(tǒng)一到程序中來，使沖突各方最容易達(dá)成一致。因為以程序性思維和程序法定方式可以阻隔對法外因素的過多考慮，并且可以阻隔對結(jié)果過早的下結(jié)論的特殊功能和優(yōu)勢，程序優(yōu)先是糾紛各方唯一能達(dá)成一致的實現(xiàn)方式。如果離開程序來解決社會糾紛和矛盾，就有可能出現(xiàn)智者見智、仁者見仁的結(jié)果，造成對同一問題產(chǎn)生不同處理情況，引發(fā)新的糾紛甚至違法。通過程序協(xié)商對話，即使是非很清晰，也要求我們善于從程序上考慮和處理，一切爭議或糾紛的難題總可以在正當(dāng)程序中突破。新常態(tài)之“新”，意味著不同以往，改革進(jìn)程中吸納大多數(shù)社會成員的參與，“必須保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)” 〔1 〕 （P6 ）。毋庸置疑，底層的廣大老百姓是改革的受益者，又是改革的推動者。只要健全公民參與公共利益、公共事務(wù)管理的機(jī)制，讓爭議各方平等地表達(dá)訴求，讓社會多種力量參與，必將有助于避免只重實效而不顧程序合法性的“變法”，從而形成自上而下、自下而上、上下聯(lián)動的改革勢態(tài)以及最大公約數(shù)的改革共識。由此可見，程序優(yōu)先方式在效益、效率方面可能算不上是最優(yōu)方式，但是從中遠(yuǎn)期效果來看，卻是最優(yōu)的方式。改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者的關(guān)系最直接體現(xiàn)在我們?nèi)绾芜\(yùn)用法治思維和法治方式上，體現(xiàn)了我們黨的治國理念，凝聚了全面深化改革的法治共識，順應(yīng)了治國理政的基本需要。

（二）程序優(yōu)先是保障改革秩序的實現(xiàn)方式。隨著改革進(jìn)入深層攻堅階段，風(fēng)險也驟然加大，必然要涉及到牽動全局的敏感、重大問題，可能闖入“雷區(qū)”，如果一旦產(chǎn)生顛覆性的戰(zhàn)略和決策失誤，其后果很可能覆水難收、一泄千里。新常態(tài)之“新”，意味著體制要擺脫“舊常態(tài)”，改革的決策和行動也必須講究正當(dāng)程序。改革決策過程要經(jīng)歷謀劃、決斷、實施、監(jiān)督四個階段。改革不是規(guī)則的破壞，而是規(guī)則的建構(gòu)，在每一個階段上，都應(yīng)有相應(yīng)的決策程序環(huán)節(jié)。把立法決策、立法規(guī)劃、立法項目、立法草案等與程序法定方式緊密結(jié)合起來，上升為法律規(guī)定，實現(xiàn)法定化，使一個完整的決策必須在憲法法律的解釋空間中進(jìn)行，以明確、具體、可行的實施方式、時限和步驟推進(jìn)。但是有人覺得改革的時間緊迫、任務(wù)繁重，改革事事都要找法律依據(jù)，都要立法，豈不耗費(fèi)時間，因此要敢于突破“法律框框”，允許“良性違法”。習(xí)近平在山東等地方調(diào)研時特別強(qiáng)調(diào)，要有序推進(jìn)改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑。堅持程序法定方式需要下決心改變以往的思維慣性，杜絕所謂良性違法或良性違憲的現(xiàn)象。以程序法定方式推進(jìn)改革，可能時間拖延一些，可能付出一些代價，但改革不會出現(xiàn)重大失誤，不會折騰，因而從長遠(yuǎn)看改革會更快些，更順暢些。老話說得好，“欲速則不達(dá)”。倘若違法行事，表面上改革進(jìn)程的速度快，但是后遺癥更嚴(yán)重，改革成本更高，其后果更嚴(yán)重。上海自由貿(mào)易區(qū)就是通過全國人大常委會的立法授權(quán)下進(jìn)行的，是以程序法定方式確定改革進(jìn)程的一次生動演繹，也是我們今后全面深化改革必須堅持的基本方式。

（三）程序優(yōu)先體現(xiàn)在對司法程序的尊重。法律權(quán)威是指法律在整個社會的調(diào)整機(jī)制與全部規(guī)范體系中，居于主導(dǎo)地位，建立全社會對法律的信仰與遵從機(jī)制，司法獨(dú)立的真正落實是對司法權(quán)和對司法程序的尊重。習(xí)近平總書記曾經(jīng)多次引用《韓非子》中的名言“國無常強(qiáng)，無常弱。奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱”。我們已經(jīng)建立了以憲法為統(tǒng)帥，以多個法律部門的法律為主干，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多層次的法律結(jié)構(gòu)體系。以程序法定方式規(guī)范改革程序，消滅模糊地帶和減少自由裁量權(quán)，避免人為干擾和隨意性，避免個別領(lǐng)導(dǎo)以政策、習(xí)俗、道德等其他社會規(guī)范代替或沖擊法定程序，這是解決以權(quán)代法，維持改革秩序的治本之舉。四中全會《決定》中特別提出必須“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序” 〔1 〕 （P16 ），以確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。要堅持以程序法定方式防范違法行為，摒棄以違法形式推進(jìn)改革的做法，不然依法治國的“改革機(jī)車”就開不動、跑不快，就可能跑偏、脫軌。改革的變動性需要我們將改革的成功基本經(jīng)驗和基本政策以法律形式固定下來，朝令夕改的程序和規(guī)則，必然會削弱社會大眾對法律的信心，缺乏對法律的信仰與敬畏，就不可能建成法治社會主義國家?！凹涌旆慨a(chǎn)稅立法”“農(nóng)村宅基地入市”都是一個“試點(diǎn)—推廣”、“試驗—確立”的改革過程，是以程序法定方式規(guī)范改革的內(nèi)在要求。

綜上所述，法治思維和法治方法本來源于法治的實踐，法律思維往往更側(cè)重強(qiáng)調(diào)職業(yè)化的思維方式，為專業(yè)人士的法律工作者所掌握與運(yùn)用，而在當(dāng)下法治思維更側(cè)重強(qiáng)調(diào)一種治國理政的思維方式，是執(zhí)政者或者公權(quán)力的執(zhí)掌者掌握運(yùn)用的思維方式。在推進(jìn)全面深化改革的整個過程中，倘若把原本來自法律專業(yè)人士的職業(yè)思維普及到大眾，尤其是各級政府中去，把智慧和力量凝聚到全會確定的任務(wù)上來，開創(chuàng)依法治國新局面。這樣，依法治國的道路走通了，中國社會經(jīng)濟(jì)面貌必將脫胎換骨，重振雄風(fēng)。

注 釋：

①法治的對應(yīng)英文翻譯是rule of law，而不是rule by law。黨的十五大報告首次提出“依法治國”時，官方翻譯還是用的后者，直到黨的十七大報告開始，才正式轉(zhuǎn)為前者。

②帕累托改進(jìn)：如果既定的資源配置狀態(tài)的改變使得至少有一個人的狀況變好，而沒有使任何人的狀況變壞，則認(rèn)為這種資源配置狀態(tài)的變化是好的，否則認(rèn)為是壞的，這種以帕累托標(biāo)準(zhǔn)來衡量為好的狀態(tài)改變稱為帕累托改進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〔M〕.北京：人民出版社，2014.

〔2〕中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〔M〕.北京：人民出版社，2013.

責(zé)任編輯 楊在平