“一把手”權(quán)力盲區(qū)在哪里

目前，對(duì)于無(wú)法對(duì)“一把手”進(jìn)行有效權(quán)力監(jiān)督的情況，有人歸納為四個(gè)“不”管：“上級(jí)管不到，同級(jí)不好管，下級(jí)不敢管，群眾管不了”。

據(jù)報(bào)告顯示，在2000年到2014年3月底所公布的367名廳局級(jí)以上官員腐敗案例中，擔(dān)任“一把手”職務(wù)的有219名，占比約60%。

國(guó)家行政學(xué)院教授許耀桐研究認(rèn)為，腐敗案中之所以“一把手”比例較高，主要是因?yàn)椤耙话咽帧睓?quán)力存在盲區(qū)。要科學(xué)地配置權(quán)力，就須把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)這“三權(quán)”分離。

“一把手”應(yīng)該有什么權(quán)力

以黨政“一把手”為例，“一把手”是指在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)成員中居于首位的領(lǐng)導(dǎo)者、負(fù)責(zé)人。例如，黨的各級(jí)黨組織首位領(lǐng)導(dǎo)者、負(fù)責(zé)人是書(shū)記;政府方面是總理、各個(gè)部長(zhǎng)、各省省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)這樣的行政首腦或行政主管。

從現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)看，黨章和憲法對(duì)黨政部門以及黨政“一把手”的權(quán)力，可以說(shuō)在其“權(quán)重”“權(quán)值”“權(quán)規(guī)”“權(quán)界”等方面，都有相應(yīng)規(guī)定。

例如，對(duì)書(shū)記和黨委的權(quán)力規(guī)定是：要“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”;“黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度”。

對(duì)政府各行政首腦或行政主管的權(quán)力規(guī)定是：要“加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施”，加強(qiáng)“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理”;“國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。

許耀桐表示，以上這些都只是原則性規(guī)定，造成了當(dāng)前我國(guó)“一把手”權(quán)力事實(shí)上存在著模糊地帶，即權(quán)力存在盲區(qū);同時(shí)權(quán)力過(guò)分集中。為此，需要在黨章之下的黨內(nèi)其他規(guī)則規(guī)制和在憲法之下的其他法律條例，作出更具體的規(guī)定。

決策參與權(quán)。十八屆三中全會(huì)提出，要“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”。對(duì)照中央規(guī)定，要對(duì)“一把手”進(jìn)行分權(quán)?？茖W(xué)決策要求實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo);執(zhí)行堅(jiān)決就必須落實(shí)分工負(fù)責(zé);監(jiān)督權(quán)要做到有力監(jiān)督，就必須保證監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性。

分權(quán)后，“一把手”應(yīng)擁有哪些權(quán)力呢？首先，應(yīng)該擁有決策參與權(quán)。實(shí)施決策過(guò)程中，必須充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛征求意見(jiàn)。決策是否可行，要采取會(huì)議表決的形式，票數(shù)超過(guò)半數(shù)或2/3的才能通過(guò)。

專屬執(zhí)行權(quán)。分權(quán)后，“一把手”還應(yīng)擁有專屬執(zhí)行權(quán)。在各級(jí)黨的委員會(huì)集體分工、個(gè)人負(fù)責(zé)的情況下，以及在各級(jí)政府中作為各級(jí)行政長(zhǎng)官或行政部門主管的情況下，“一把手”具有完成任務(wù)的執(zhí)行權(quán)，即首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的辦事權(quán)力。

許耀桐認(rèn)為，該權(quán)力是為執(zhí)行和完成任務(wù)過(guò)程中所負(fù)有的一定的用事權(quán)、指揮權(quán)、督查權(quán)、處罰權(quán)等。這樣的執(zhí)行權(quán)是專屬的，必須是有職有權(quán)、實(shí)實(shí)在在且能夠令行禁止的權(quán)力。

紀(jì)律監(jiān)督權(quán)?！耙话咽帧币蚕碛屑o(jì)律監(jiān)督權(quán)，就是對(duì)班子其他成員和黨內(nèi)其他人員所具有的違紀(jì)違規(guī)違法行為的監(jiān)督權(quán)。

具體來(lái)說(shuō)，“一把手”與普通人一樣，享有黨的規(guī)章制度和法律規(guī)定所賦予的檢舉揭發(fā)權(quán)、罷免撤換權(quán)，以及控告權(quán)、申訴權(quán)、辯護(hù)權(quán)、保留意見(jiàn)權(quán)等。但這一系列監(jiān)督權(quán)非專屬，“一把手”自身也要受到來(lái)自他人和專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

建議公布“權(quán)力清單”和“權(quán)力流程”

過(guò)去，“一把手”分工主管的權(quán)力太多，諸如干部人事、財(cái)政金融、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、外資引進(jìn)、工程項(xiàng)目等，無(wú)不經(jīng)由“一把手”，因此有必要進(jìn)行限權(quán)。

一要規(guī)范“一把手”的權(quán)力清單，“一把手”能做什么，不能做什么，應(yīng)當(dāng)有權(quán)力的邊界。對(duì)“一把手”的權(quán)力清單，組織部門應(yīng)該在“一把手”上任前就有明確的告知。二要規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行的程序。防范“一把手”違規(guī)運(yùn)行權(quán)力，需要把形式化程序轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性程序，重要方法就是實(shí)行秘密的投票制度。要實(shí)行班子成員真正的一人一票，而且要在一定的范圍公布決策的過(guò)程和結(jié)果。三要淡化行政首長(zhǎng)的高度集中的權(quán)力。淡化行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，意味著強(qiáng)化集體的負(fù)責(zé)制。

最近，全國(guó)已有不少地方紛紛出臺(tái)了條例規(guī)定，對(duì)“一把手”的權(quán)力進(jìn)行限權(quán)。如山西省、安徽省都要求黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管人事、財(cái)務(wù)等;安徽省還要求實(shí)行做決定時(shí)“一把手”最后表態(tài)。

北京市西城區(qū)黨委常委的權(quán)力一共是116項(xiàng)，其中作為黨的“一把手”的區(qū)委書(shū)記只有15項(xiàng)，作為行政首長(zhǎng)的區(qū)長(zhǎng)，其行政權(quán)力為19項(xiàng)。

限權(quán)還要做到權(quán)力的公開(kāi)透明，應(yīng)曬出各政府部門的“權(quán)力清單”和“權(quán)力流程”，公布每項(xiàng)權(quán)力的承辦崗位、辦理時(shí)限、投訴舉報(bào)途徑和方式等，讓群眾知道哪個(gè)部門有哪些權(quán)力，可有效防止不作為和越權(quán)行為。

監(jiān)督“一把手”須實(shí)現(xiàn)“四個(gè)獨(dú)立”

許耀桐認(rèn)為，目前，對(duì)于無(wú)法對(duì)“一把手”進(jìn)行有效權(quán)力監(jiān)督的情況，有人歸納為四個(gè)“不”管：“上級(jí)管不到，同級(jí)不好管，下級(jí)不敢管，群眾管不了”。

為有效實(shí)行對(duì)“一把手”的權(quán)力監(jiān)督，應(yīng)著手實(shí)行以下四個(gè)方面監(jiān)督的獨(dú)立性。

一是各級(jí)黨的紀(jì)檢委由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，作工作報(bào)告，接受同級(jí)黨的代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)。并且，各級(jí)黨的紀(jì)檢委主要受上級(jí)紀(jì)檢委直接領(lǐng)導(dǎo)。

二是各省市縣監(jiān)察廳（局）和預(yù)防腐敗局不受地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，成為一個(gè)由上至下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，接受上一級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政撥款和人事任命也由上級(jí)決定。

三是各省市縣（至少首先市縣一級(jí)）的反貪污賄賂局不受地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，成為一個(gè)由上至下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，接受由上一級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)。

四是各省市縣的法院不受地方黨委、政法委和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，成為一個(gè)由上至下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，接受上一級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)。財(cái)政撥款、人事任命都由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和最高法院決定。

此外，還需要從治標(biāo)與治本的結(jié)合上采取有效措施。

第一，紀(jì)委要充分運(yùn)用審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)成果。如果黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合起來(lái)查處一些重大案件，就會(huì)加大對(duì)“一把手”的查處率。第二，紀(jì)委應(yīng)當(dāng)充分用好檢察機(jī)構(gòu)的司法權(quán)威。紀(jì)委充分運(yùn)用檢察院的司法權(quán)威，把違法的官員立即送往檢察院審理，可以有效防范上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)案件查處的干擾。第三，紀(jì)委要充分用好社會(huì)監(jiān)督特別是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的影響力。在信息化條件下，社會(huì)輿論監(jiān)督有了新的工具——互聯(lián)網(wǎng)。黨的紀(jì)委機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用信息化網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督。

此外，廉政教育有助于“一把手”樹(shù)立正確的人生觀和價(jià)值觀，更有助于對(duì)“一把手”進(jìn)行警示和提醒。同時(shí)，我們還要加大懲罰的力度。

（《法制晚報(bào)》2015.8.10汪紅/文、新華網(wǎng)2015.8.17）