麗水：奏響扶貧改革四步曲

麗水市是浙江省扶貧工作的重點(diǎn)區(qū)域，據(jù)2013年調(diào)查認(rèn)定，全市有低收入農(nóng)戶261221戶616425人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?7.92%，占全省扶持低收入農(nóng)戶總?cè)藬?shù)的19.41%；全市扶貧重點(diǎn)村有1569個(gè)，占行政村總數(shù)的55.05%和全省扶貧重點(diǎn)村總數(shù)的31.38%。

2013年1月16日，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了《關(guān)于設(shè)立扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的意見(jiàn)》，明確麗水市為全國(guó)三個(gè)“扶貧改革試驗(yàn)區(qū)”之一。自此，惠及216萬(wàn)農(nóng)民的扶貧改革試驗(yàn)正式在麗水大地拉開(kāi)帷幕。近兩年來(lái)，麗水市異地搬遷扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧三大體制創(chuàng)新試驗(yàn)取得明顯突破，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利永久化、社會(huì)權(quán)利屬地化為目標(biāo)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革深入推進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

異地搬遷化農(nóng)民為市民

為發(fā)展人口集聚城鎮(zhèn)，麗水制定了《麗水市農(nóng)民異地搬遷規(guī)劃（2013-2017年）》，堅(jiān)持“依城鎮(zhèn)建區(qū)、依村設(shè)點(diǎn)”原則，要求各縣（市、區(qū)）在城區(qū)或中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)，安排一定規(guī)模的農(nóng)民異地搬遷安置用地，建設(shè)相對(duì)集中連片的安置小區(qū)。2013年，麗水市投入專(zhuān)項(xiàng)資金12.6億元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民異地搬遷6607戶21046人，其中整村搬遷2個(gè)行政村、140個(gè)自然村、2449戶7419人，取得了經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益的三贏。

突出政策傾斜引導(dǎo)。市委“一號(hào)文件”明確了農(nóng)民異地搬遷目標(biāo)任務(wù)、方法措施和優(yōu)惠政策。在省財(cái)政人均補(bǔ)助8400元的基礎(chǔ)上，對(duì)整村搬遷的農(nóng)戶，市級(jí)財(cái)政人均補(bǔ)助1000元（蓮都區(qū)3000元），并要求各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助總計(jì)不少于人均1.2萬(wàn)元。同時(shí)，出臺(tái)規(guī)費(fèi)、土地、特別補(bǔ)助等政策優(yōu)惠。

創(chuàng)新搬遷安置方式。根據(jù)下山搬遷農(nóng)戶的多樣化需求，麗水市采取集中安置型、分散安置型和困難救助型三種安置方式。其中集中安置為主要方式，主要有三種模式：政府統(tǒng)建、農(nóng)戶購(gòu)房模式，即由政府建成公寓式套房，在政策享受面積內(nèi)以成本價(jià)出售給異地搬遷農(nóng)戶；政府規(guī)劃、農(nóng)戶自建模式，分為間房排屋和聯(lián)建套房?jī)煞N，政府引導(dǎo)鼓勵(lì)群眾聯(lián)建公寓式套房；整村搬遷、整村重建模式。

促進(jìn)搬遷農(nóng)民增收。麗水市各級(jí)政府部門(mén)有針對(duì)性地開(kāi)展了各類(lèi)職業(yè)技能培訓(xùn)，讓搬遷農(nóng)民掌握一技之長(zhǎng)，促進(jìn)就業(yè)素質(zhì)和技能提高。同時(shí)，麗水市依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)大力扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和專(zhuān)業(yè)合作組織，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，讓更多農(nóng)民融入當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，參與產(chǎn)業(yè)鏈分工；依托工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)務(wù)工、從事物流商貿(mào)或直接進(jìn)入城鎮(zhèn)從事二產(chǎn)，帶動(dòng)下山農(nóng)民增收。

改革戶籍管理制度。在改革試驗(yàn)區(qū)域，麗水市取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”，加快推進(jìn)與戶口性質(zhì)相關(guān)的配套制度改革，使有關(guān)政策與戶口性質(zhì)相分離。通過(guò)落實(shí)和完善土地等相關(guān)配套政策，尊重農(nóng)民進(jìn)城或留鄉(xiāng)的自主選擇權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民戶籍在城鄉(xiāng)之間的雙向流動(dòng)。農(nóng)民進(jìn)城落戶變?yōu)槭忻窈螅^續(xù)保留其原有土地（山林）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)其依法自愿有償流轉(zhuǎn)；保留其原有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，鼓勵(lì)其自愿有償退出。農(nóng)民進(jìn)城后，其在原戶籍所在村經(jīng)濟(jì)合作社中的集體資產(chǎn)收益分配等權(quán)益保持不變，其擁有的股權(quán)可依法繼承或流轉(zhuǎn)。健全村經(jīng)濟(jì)合作社組織，明確社員身份，推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的股份量化，確權(quán)固化，保障留鄉(xiāng)或是異地搬遷安家農(nóng)民的長(zhǎng)期權(quán)益。

創(chuàng)新社區(qū)管理服務(wù)方式。麗水市以異地搬遷進(jìn)城人員為對(duì)象、以異地搬遷進(jìn)城人員安置小區(qū)為重點(diǎn)，不斷提升社區(qū)建設(shè)、管理和服務(wù)水平，讓異地搬遷進(jìn)城農(nóng)民不再“邊緣化”，真正實(shí)現(xiàn)生活方式轉(zhuǎn)變。

分權(quán)賦權(quán)化固產(chǎn)為動(dòng)產(chǎn)

在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2014年4月，麗水市以市場(chǎng)化改革為取向，以“確權(quán)賦能”為核心，全面啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作。市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)麗水市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，成立了麗水市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了市直有關(guān)部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)主體責(zé)任和縣（市、區(qū)）的工作推進(jìn)主體責(zé)任，形成了自上而下、分線推進(jìn)的工作機(jī)制，為扶貧改革乃至全市農(nóng)村改革夯實(shí)基礎(chǔ)。

出臺(tái)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革政策文件。市級(jí)陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)麗水市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)計(jì)劃的通知》、《麗水市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革指導(dǎo)性操作意見(jiàn)》等8個(gè)文件，各區(qū)縣也出臺(tái)了各類(lèi)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施方案。

穩(wěn)步推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、水利產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地房屋產(chǎn)權(quán)等，其中調(diào)查登記是整個(gè)改革中最基礎(chǔ)、最重要的環(huán)節(jié)。

一是開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革。2014年4月份以來(lái)，全市以農(nóng)村二輪土地承包工作為基礎(chǔ)，對(duì)未簽訂承包合同、未頒發(fā)或未依法需要變更承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的，查漏補(bǔ)缺、整改落實(shí)。依法推進(jìn)新一輪土地確權(quán)登記工作，充分利用現(xiàn)代科技手段對(duì)承包地進(jìn)行空間定位，實(shí)現(xiàn)承包面積、承包合同、經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿、經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)“四相符”，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記管理系統(tǒng)。

二是開(kāi)展農(nóng)村林權(quán)制度改革。加快完善林地所有權(quán)勘界，建立健全林地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)信息，規(guī)范林權(quán)變更登記、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記、林權(quán)抵押登記，推進(jìn)林地流轉(zhuǎn)。

三是開(kāi)展農(nóng)村水利產(chǎn)權(quán)制度改革。建立產(chǎn)權(quán)明晰化、投入多元化、服務(wù)社會(huì)化的農(nóng)村小型水利工程建設(shè)管理體系。實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相一致、所有權(quán)和管理權(quán)相統(tǒng)一的農(nóng)村水利工程運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，推動(dòng)所有權(quán)、使用權(quán)以租賃、承包、拍賣(mài)、股份合作等多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

四是開(kāi)展農(nóng)村宅基地使用權(quán)改革。加快農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，2015年年底前對(duì)符合登記條件的農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)確權(quán)發(fā)證。推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。探索創(chuàng)新農(nóng)村住房抵押處置流轉(zhuǎn)方式，采取多種途徑確保抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)。

五是開(kāi)展農(nóng)村集體土地房屋產(chǎn)權(quán)制度改革。制定農(nóng)房（宅基地）違章認(rèn)定及處置辦法，歷史久遠(yuǎn)農(nóng)房權(quán)屬認(rèn)定辦法，破解農(nóng)房登記確權(quán)難，全面啟動(dòng)農(nóng)房登記。

有序推進(jìn)村經(jīng)濟(jì)合作社股份制改革。各縣（市、區(qū)）制定出臺(tái)了村經(jīng)濟(jì)合作社股份制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)及實(shí)施方案，正有序推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。一是清產(chǎn)核資、摸清家底；二是界定成員、明確股東；三是確權(quán)固化、量化股權(quán)。

建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理信息系統(tǒng)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，制定出臺(tái)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理等相關(guān)制度和規(guī)定，開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理、評(píng)估、擔(dān)保等業(yè)務(wù)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行，維護(hù)交易各方的合法權(quán)益。

保權(quán)活權(quán)化資源為資產(chǎn)

近年來(lái)，麗水市賦予農(nóng)村土地承包（流轉(zhuǎn)）經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、水域開(kāi)發(fā)利用權(quán)、村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)等貸款抵（質(zhì)）押或擔(dān)保權(quán)能，積極支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組建互助擔(dān)保組織或資金互助會(huì)，逐步構(gòu)建低收入農(nóng)戶集中村資金互助體系，真正解決農(nóng)民融資難的問(wèn)題。鼓勵(lì)地方建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，有效防范金融（擔(dān)保）風(fēng)險(xiǎn)。

建立研究決策機(jī)制。市委、市政府成立麗水市農(nóng)村金融改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，編制了《浙江省麗水市農(nóng)村金融改革試點(diǎn)規(guī)劃（2013-2017年）》五年規(guī)劃，并制定了《麗水市農(nóng)村金融改革試點(diǎn)推進(jìn)三年行動(dòng)方案》和14項(xiàng)農(nóng)村金融改革的具體實(shí)施辦法及逐年工作計(jì)劃。同時(shí)，加強(qiáng)金融理論研究，與浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)共同籌建了“麗水農(nóng)村金融改革研究院”，合力推進(jìn)農(nóng)村金融改革試點(diǎn)。

推進(jìn)扶貧普惠金融。以林權(quán)抵押貸款為切入點(diǎn)，在市縣兩級(jí)建立了以林權(quán)管理中心、森林資源收儲(chǔ)中心、林權(quán)交易中心、森林調(diào)查評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)為主要架構(gòu)的“三中心一機(jī)構(gòu)”服務(wù)平臺(tái)，創(chuàng)新設(shè)計(jì)了林農(nóng)小額循環(huán)貸款、林權(quán)直接抵押貸款和森林資源收儲(chǔ)中心擔(dān)保貸款等多種貸款方式。建立了從林權(quán)評(píng)估、登記、抵押擔(dān)保到發(fā)生不良貸款處置的一系列制度機(jī)制，形成了林權(quán)抵押貸款“麗水模式”。

創(chuàng)新農(nóng)村金融載體。一是扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款。出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理辦法，先后下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村住房抵押貸款工作的實(shí)施意見(jiàn)》等文件，全面推進(jìn)“三權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，初步構(gòu)建了較為完整的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資體系。

二是加大金融產(chǎn)品集成創(chuàng)新。引導(dǎo)各金融機(jī)構(gòu)集群創(chuàng)新，推出以茶園、石雕抵押貸款，小水電股權(quán)、農(nóng)副產(chǎn)品倉(cāng)單質(zhì)押貸款及農(nóng)民工扶持貸款。龍泉市成立了竹垟鄉(xiāng)資金互助聯(lián)合會(huì)，共有入會(huì)農(nóng)戶905戶，互助資金總量達(dá)到303.4萬(wàn)元，進(jìn)一步規(guī)范了村級(jí)資金互助組織活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了村級(jí)互助資金資源共享、余缺調(diào)劑。

三是推進(jìn)多層次農(nóng)村擔(dān)保體系建設(shè)。全面推進(jìn)財(cái)政出資、行業(yè)協(xié)會(huì)組建、商業(yè)性運(yùn)作、村級(jí)擔(dān)?；鸬人膫€(gè)層次的農(nóng)村擔(dān)保體系建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政性出資與村級(jí)擔(dān)保組織建設(shè)。目前，已有10家農(nóng)民擔(dān)保公司開(kāi)展業(yè)務(wù)，累計(jì)為農(nóng)民擔(dān)保貸款3.8億元；建成13個(gè)村級(jí)擔(dān)?；?。

四是加大三農(nóng)政策性保險(xiǎn)扶持力度。發(fā)揮保險(xiǎn)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用，景寧縣率先創(chuàng)建成為全省首個(gè)保險(xiǎn)服務(wù)民生示范點(diǎn)，通過(guò)銀政保合作模式，該縣開(kāi)展了低收入農(nóng)戶扶貧貸款項(xiàng)目試點(diǎn)。同時(shí)，出臺(tái)并實(shí)施《關(guān)于推廣小額貸款保證保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，推廣小額貸款保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。此外，創(chuàng)新食用菌等特色險(xiǎn)種，率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)森林、水稻、油菜、自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)等政策性保險(xiǎn)全覆蓋。

完善社會(huì)扶貧機(jī)制

麗水市因地制宜，努力動(dòng)員社會(huì)各界主動(dòng)參與扶貧，構(gòu)建了專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的大扶貧工作格局。

加快完善社會(huì)救助機(jī)制。完成全市城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，城鎮(zhèn)增幅10.1-13.7%，農(nóng)村增幅17.1-21.6%，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)68%以上。建立大病醫(yī)療救助自然增長(zhǎng)機(jī)制。加強(qiáng)流浪乞討人員救助，開(kāi)展“夏送清涼、冬送溫暖”和“接送流浪孩子回家”等專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。創(chuàng)新全市特困群眾二次救助制度，按季實(shí)施二次救助，及時(shí)解決部分特困群眾的生活困難。建設(shè)兒童福利院，開(kāi)展孤殘兒童和棄嬰的養(yǎng)育、醫(yī)療、康復(fù)、教育等服務(wù)。

全面落實(shí)省特扶政策。承接和落實(shí)好省特扶政策，深入推進(jìn)特扶項(xiàng)目實(shí)施。通過(guò)扶貧開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)三大類(lèi)特扶項(xiàng)目的實(shí)施，特扶縣全面推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村、農(nóng)民異地搬遷、教育、文化、衛(wèi)生、社保等民生設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)了區(qū)域內(nèi)生發(fā)展功能，加快了群眾增收致富奔小康步伐。

大力推進(jìn)“山海協(xié)作”工程。按照發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)扶貧結(jié)對(duì)的工作要求，圍繞建設(shè)浙江省特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、體制創(chuàng)新先行區(qū)、區(qū)域合作示范區(qū)的總目標(biāo)，麗水市以“共建共管共享共贏”為原則，以“高質(zhì)量推進(jìn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高水平管理”為要求，推進(jìn)共建體制機(jī)制建設(shè)、規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資。

深入推進(jìn)社會(huì)扶貧。按照“一村一計(jì)一部門(mén)”的要求，全市1569個(gè)扶貧重點(diǎn)村實(shí)現(xiàn)了結(jié)對(duì)幫扶全覆蓋。結(jié)對(duì)幫扶領(lǐng)導(dǎo)和單位重點(diǎn)幫扶村子實(shí)施發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)增收、改善民生等項(xiàng)目，幫扶單位還選派優(yōu)秀干部進(jìn)駐重點(diǎn)村，助推低收入農(nóng)戶奔小康。

探索創(chuàng)新社會(huì)扶貧新方式。部分縣市先行先試，探索創(chuàng)新社會(huì)扶貧新方式，取得了一些成效。

例如，青田縣結(jié)合僑鄉(xiāng)實(shí)際，突出特色，著重從三方面創(chuàng)新扶貧方式：一是融合華僑元素，為扶貧改革注入活力。由縣統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭，深化“百個(gè)僑團(tuán)助百村，千名華僑扶千戶”系列活動(dòng)，帶動(dòng)低收入農(nóng)戶、扶貧重點(diǎn)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是把握華僑經(jīng)濟(jì)總部戰(zhàn)略脈絡(luò)，形成扶貧改革持續(xù)動(dòng)力。由縣經(jīng)信局帶頭，深化“百家企業(yè)進(jìn)百村”、“企業(yè)聯(lián)農(nóng)”等結(jié)對(duì)方式，發(fā)揮青商回歸資金優(yōu)勢(shì)，增加本地投資，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是凝聚社會(huì)扶貧力量，形成扶貧改革合力。由縣民政局牽頭，充分發(fā)揮青田慈善力量，提高民眾慈善意識(shí)，逐步形成由政府提供社會(huì)保障資金為基礎(chǔ)，社會(huì)專(zhuān)業(yè)團(tuán)體、組織靈活、全面深入細(xì)分領(lǐng)域進(jìn)行幫扶為主要模式，以農(nóng)戶需求為主導(dǎo)的創(chuàng)新社會(huì)救助、幫扶方式。