論“以人為本”的誠信政府建設問題及原因

張攀

摘要：“以人為本”，構建和諧社會，是當前和今后社會發(fā)展的大趨勢，也是法治政府的建設目標之一，法治政府必然是具有公信力的政府。因此，政府的誠信建設事關政府的威信、群眾的切身利益和社會秩序的穩(wěn)定，也是構建和諧社會的重要保障。但是目前在我國很多地方、領域，還存在著大量政府失信的情況，反復無常的政府行為在不斷消弱政府的執(zhí)政能力的同時，也不斷使民眾喪失對政府的社會責任感和歸屬感。因此找出政府誠信建設中存在的問題，并分析原因，才能有的放矢地加強政府誠信建設，真正實現(xiàn)“人本思想”的社會化。

關鍵詞：誠信政府；信賴保護；行政行為

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2015）06-0159-02

對信賴保護的研究始于20世紀50年代的德國，是德國行政法的一項基本原則，20世紀中后期開始，信賴保護原則在大陸法國家得到了廣泛的認可。行政信賴保護是指行政過程中，政府在作出某種行為、承諾等具有一定可預見性的活動之后，不得隨意改變，若基于維護公共利益的需要必須改變由此所形成的法律狀態(tài)，應對公民、法人或者其他組織正當?shù)募鹊脵嘁婧秃侠眍A期加以保護，否則政府應承擔相應的法律責任。

構建誠信政府，提高政府行為的公信力是社會穩(wěn)定與發(fā)展的前提條件，也是構建和諧社會的重要組成部分。政府行為具有鮮明的公共性，而相對人對政府行為的信賴度直接關系著政府行為的誠信度。當前，我國正處于社會變革過程中，行政管理領域行政行為反復無常，侵害相對人合法權益的現(xiàn)象時有發(fā)生，政府面臨著信任危機。因此，在建設法治政府、誠信政府的今天，如何提高相對人對政府行為的信賴度，保證公眾的信賴利益不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變，是我們當前和今后要長期思考的問題。

1誠信政府的內(nèi)涵及基本要求

“民無信不立”、“水能載舟、亦能覆舟”，早在兩千多年前我們的老祖宗就留下這樣的警言，告誡歷代統(tǒng)治者政府誠信的重要性，也就是要求政府要對人民講信用，政府對人民不講信用，人民就會對政府失去信任。人民對政府失去信任，政府就不能存在。這個簡單的道理也在歷史的長河中得以檢驗，充分證實了“誠信乃立政之本”這句古話。

目光移至當今中國政府，法治政府、“以人為本”、和諧社會、科學發(fā)展觀、依法治國等這些詞不斷出現(xiàn)在各大媒體以及學界的研究成果之中，在經(jīng)濟發(fā)展的大潮中，加強政府廉政建設、確保民眾權益、實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展已成為歷屆中央乃至地方政府共同奮斗的目標，也是民眾翹首以盼的美好治國藍圖。

早在黨的十六大和十六屆三中全會中就強調(diào)指出，要建立健全社會信用體系，政府部門的信用建設是社會信用體系建設的核心和樞紐，其誠信狀況不僅直接關系到行政職能的實現(xiàn)、行政工作效率和水平，而且對全社會的信用體系建設起著示范和引導作用。2013年3月20日，國務院總理李克強在新一屆國務院第一次全體會議上指出，要不斷提高政府的公信力、執(zhí)行力和效率，政府說到就要做到，不能“放空炮”。

伴隨著中國經(jīng)濟社會的全面進步，民眾對政府的信譽度和公信力提出了更高的要求。但是，由于諸多因素的影響，我國政府的行政誠信建設始終未能取得突破性進展。所謂誠信政府，即在行使國家行政權力，實施公共管理過程中，堅持誠實守信的原則，并以此規(guī)范和約束自身的行為方式的政府。但是，受傳統(tǒng)觀念的影響及各種社會因素的制約，我國政府的誠信建設還存在著諸多問題，民眾對政府的期待往往隨著政府行為的“強制性”和“隨意性”而發(fā)生著改變，民眾的信賴利益得不到有效保證，甚至于不少民眾對黨和政府的執(zhí)政能力提出了質(zhì)疑，政府的誠信建設任重道遠。

2當前政府誠信建設中存在的問題

2.1政府政策缺乏連續(xù)性

眾所周知，政府的行政管理事務多而瑣碎，雖然目前我國已出臺了諸如《行政許可法》、《行政強制法》、《行政處罰法》等相關的法律法規(guī)及規(guī)章，但至今沒有制定一部統(tǒng)一的行政法典對所有的行政事務進行統(tǒng)一的規(guī)定。實踐中，政府行政管理行為的依據(jù)往往是政府因地因時制宜所制定的各種行政政策，這些政策具有靈活性、易操作性等特點，能夠有效地提高地方政府的行政管理效率，促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。但地方政府的政策往往缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，甚至有些政策的制定缺少對現(xiàn)實問題的研究，這往往是不少地方政府的通病，有些地方政府官員在其任職期限內(nèi)，為了撈取所謂的“政績”，勢必會提出自己的一套觀點，制定出一套在其看來既能惠民，又能增加其政治資本的管理措施。不可否認的事，有些政策的制定確實符合客觀規(guī)律，符合當?shù)氐膶嶋H情況，有利于民生工程的發(fā)展。但是也有不少政策往往帶有隨意性和盲目性，這些政策往往難以落實。即便是一套好的政策，在下一屆領導班子的眼中情況可能并不樂觀，存在一屆官員一套政策的情況，很多政府部門在政策制定時未考慮關聯(lián)性和前后銜接，有的甚至是前后矛盾，出爾反爾。正是因為政府政策的不確定性導致民眾對政府的不信任，對未來缺乏堅定的信心。

2.2政府行政管理行為不規(guī)范

十八屆四中全會將“依法治國”提到了前所未有的高度，建設法治國家就要做到“科學立法、嚴格執(zhí)法、全民守法、公正司法”，嚴格執(zhí)法就是對當前政府行政管理行為的要求，政府是法律的執(zhí)行者，政府的執(zhí)法行為直接面對的是廣大的民眾，但近年來因政府的執(zhí)法行為導致“官民”直接沖突的事件時有發(fā)生，嚴重削弱了政府在民眾中的形象。構建社會主義和諧社會，實現(xiàn)政府與公民關系的和諧是關鍵，而要實現(xiàn)政府與公民關系的和諧，政府誠信是前提。這就要求政府“會用權”、“用好權”，政府的權力是人民賦予的，為了政府更好地對社會事務進行管理，法律賦予了政府較大的自主管理權，但這并不是說政府就可以無所顧忌的行使人民賦予的權力，政府在行政執(zhí)行過程中要做到謹慎用權，規(guī)范用權，適度用權。但就目前社會現(xiàn)實來說，政府行政管理行為還不是很規(guī)范，主要表現(xiàn)在三個方面，一是職責不明確，存在行政越權行為，特別是在一些聯(lián)合執(zhí)法中情況尤為明顯；二是行政不作為，執(zhí)法不到位，有些政府工作部門怠于履行職責，如監(jiān)管不力等；三是濫用自由裁量權，相同情況不同對待，辦關系案等。

2.3服務型政府理念難以落實

“以人為本”的理念要求政府職能轉(zhuǎn)變時，要將民眾的利益放在第一位，做到全心全意為人民服務，構建服務型政府。這就對政府的地位和職能做了明確的定位，政府雖然是社會的管理者，但更應該是經(jīng)濟發(fā)展的掌舵者和民眾的服務者，服務型政府的職責應該圍繞經(jīng)濟發(fā)展和群眾利益兩個方面。在經(jīng)濟建設方面，政府要做到“抓大放開”，賦予市場主體更多的自主權，這是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然，也是現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，政府不能過多地、不恰當?shù)亟槿虢?jīng)濟活動，侵犯經(jīng)營者的合法權益。但有些地方政府卻不惜犧牲國家整體利益，采取種種非正常的手段，肆意介入經(jīng)濟活動，完全把“公仆”的身份忘在腦后。在群眾利益方面，作為服務型政府清醒地認識到群眾利益無小事，要做到密切聯(lián)系群眾，一切為了群眾，做到“言必行、行必果”。但實際上，有些地方官員好大喜功，承諾過多，實事不落實，好事沒辦好，失信于民。諸如此類現(xiàn)象如果不加以克服，必定嚴重破壞國家和政府的信用。

2.4行政公開落實不到位

陽光是最好的防腐劑，政府行為應該接受社會各界的監(jiān)督，特別是群眾的監(jiān)督，在重拳懲治腐敗的今天，更要求政府信息的公開化，信息公開化是誠信政府建設的基礎。這些年，從中央到地方都在走政務公開的道路，也取得了一定的成效，但總體來說，公開的程度還不高，公開的面還不大，這阻礙了公眾對政府部門的監(jiān)督。某些地方、某些機構、某些環(huán)節(jié)暗箱操作的形象仍屢禁不止，政府和民眾完全處在信息不對稱的兩端，公民應有的知情權、參與權得不到維護，勢必會削減政府的威信。

3政府誠信建設中存在問題的原因分析

3.1“官本位”思想遺毒的影響

長期以來，受傳統(tǒng)思想的影響，政府都是居于國家政治生活的上層，為官者高高在上，而普通民眾只是政府管理的對象，這種不平等的官民關系往往會導致政府很難取信于民，政府在社會事務的管理中，大包大攬，權力過大、職能過多，完全是一種全能型政府的狀況。伴隨著經(jīng)濟體制改革的深化，政治體制改革也被黨和政府提高到很重要的戰(zhàn)略地位，“命令——服從”型的政府管理模式已漸漸不適應市場經(jīng)濟的發(fā)展和民眾權益的保障，隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，以“命令——服從”為特征的強制性行政行為的范圍已日益縮小，而以協(xié)商、引導等方式實施的行政指導、行政合同行為大量增加，主體地位平等已成為現(xiàn)代行政法治的重要標志。但受制于各種因素的影響，政治體制改革較經(jīng)濟體制改革存在著嚴重的滯后性，政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，“以人為本”的服務型政府理念還沒有完全深入政府官員的心中，一些地方政府還是習慣于運用強制性的行政手段來實施對社會事務的管理。過大的政府權力和過多的政府職能難免會導致權利的濫用和尋租，其結果必然會導致政府陷入誠信危機。

3.2“重實體輕程序”導致政府行為的隨意性過大

在實體行政法律關系當中，行政主體根據(jù)授權或委托對行政相對人進行管理，行政機關在實體法上具有明顯的優(yōu)勢，在程序法律關系當中，由于舉證責任的倒置，行政機關則屬于相對劣勢的一方。但長期以來我國受傳統(tǒng)封建思想的影響，一直有著“重實體輕程序”的傾向，過于強調(diào)行政機關在實體法上的優(yōu)勢地位，而淡化了程序法上的弱勢地位。程序是實體的保障，程序正義是權利義務實現(xiàn)的合法方法或必要條件，正當?shù)某绦蚰艽偈箼嗬粚嶋H享受，義務得到切實履行。但是“重實體輕程序”導致往往會行政主體的權利過于集中和自由裁量權的濫用等，政策往往由于執(zhí)法者、當權者的個人喜好而隨意變更，行政強制措施及行政處罰措施往往是行政管理的常用手段。這種情況下，民眾往往只能處于一種被動的配合角色，而很難通過程序性的權利進行抗衡。

3.3懲戒機制不完善，政府失信成本過低

雖然有《公務員法》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《國家賠償法》等相關法律法規(guī)對政府部門及其工作人

員的職務行為進行規(guī)制，而且《憲法》也賦予了人民申訴、控告、檢舉、取得賠償?shù)葯嗬?，但這些都是原則性的規(guī)定，對由于政府部門及其工作人員的失誤、過失造成損害后果時，沒有健全的懲戒機制和責任追究辦法，甚至在現(xiàn)代社會還會出現(xiàn)“官官相護”的丑惡現(xiàn)象，違規(guī)或違法的政府部門及其工作人員得不到相應的責任追究。實際中，對于政府失信的行為，往往也只是給予相關的責任人員警告或象征性的行政處分，或者是不痛不癢的經(jīng)濟處罰或法律懲處，這種做法很難有效遏制政府誠信行為的缺失。

總之，誠信政府建設是“依法治國”和服務型政府建設的重要內(nèi)容，也是政府職能轉(zhuǎn)變的必要條件，更是改善官民關系，構建和諧社會的重要保障。對民眾的信賴利益保護是民主政府、開明政府必須考慮的事情，政府只有做到誠信，才能實現(xiàn)社會的長治久安。

參考文獻

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