中間行政行為的可訴性研究 

摘要：我國行政訴訟實(shí)務(wù)中認(rèn)為，中間行政行為是行政機(jī)關(guān)機(jī)在行使行政管理行為過程中做出的程序性和處于中間的階段性行政行為，由于對權(quán)利相對人沒有產(chǎn)生獨(dú)立和終局的行政法律后果，故原則上是不能起訴。本文從作者實(shí)際參與并入選最高人民法院的指導(dǎo)案例入手，通過對該案的分析，最終審判結(jié)果顯示，如果行政機(jī)關(guān)作出的程序性行政行為侵犯了權(quán)利相對人的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益，明顯、實(shí)際影響了權(quán)利相對人的權(quán)利、義務(wù)，且，權(quán)利相對人不可能通過其它訴訟獲得救濟(jì)，則該程序性行政行為就具有可訴性。

關(guān)鍵詞：行政行為；具體行政行為；中間行政行為；可訴性

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）05-0118-02

作者簡介：范秀華（1979-），女，漢族，中共黨員，本科，四川仙山律師事務(wù)所，專職律師，研究方向：行政法及行政訴訟。

一、我國行政法對行政行為、可訴性行政行為、中間行政行為的界定

行政行為，指行政主體行使行政職權(quán)對外作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為，包括以下幾個(gè)要素：一是主體要素；二是職權(quán)或權(quán)力要素；三是對外要素；四是法律要素；五是單方要素。

行政行為理論上通常分為兩大類，抽象行政行為和具體行政行為。

具體行政行為的定義在最高人民法院1991年頒布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第1條中有明確的定義描述。該條文對具體行政行為進(jìn)行了清楚、明確的表述。而司法實(shí)踐，則更是不折不扣遵照該條文執(zhí)行。

中間行政行為是基于行政行為的過程角度而進(jìn)行的定義，對應(yīng)于最終行政行為。政府各部門在行使職權(quán)管理過程中，要經(jīng)過許多環(huán)節(jié)才會(huì)作出一個(gè)決定，這些環(huán)節(jié)一般從提起控告或者發(fā)通知開始，經(jīng)過這些中間環(huán)節(jié)，最后才會(huì)作出決定解決某個(gè)問題。這個(gè)過程和環(huán)節(jié)，或許又由許多行政行為構(gòu)成，當(dāng)政府職能部門為最終對事件處理完畢時(shí)所實(shí)施的，為最終的行政行為而進(jìn)行的步驟，稱之為中間行政行為。

二、我國行政法對可訴性行政行為的認(rèn)定

通常認(rèn)為，抽象行政行為不具有可訴性，只有具體行政行為才可訴。依據(jù)來源于1989年《中華人民共和國行政訴訟法》第2條和第5條規(guī)定。2014年新修改《中華人民共和國行政訴訟法》及相應(yīng)的司法解釋條文當(dāng)中雖然取消了字面上對“具體行政行為”的表述，但是，只有具體行政行為才具有可訴性在司法實(shí)踐中仍然被固守和堅(jiān)持。

三、中間行政行為原則上不具有可訴性的理念，在我國行政訴訟實(shí)務(wù)中表現(xiàn)淋漓盡致

我國司法實(shí)踐中，原則上對于中間行政行為的訴訟均采取了駁回起訴的處理結(jié)果。如：北京市西城區(qū)人民法院（2005）西行初字第191號(hào)北京八達(dá)嶺野生動(dòng)物世界有限公司不服北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局關(guān)于治理整頓戶外廣告通告案，受理案件的法院在裁定書中載明：行政訴訟審查的對象應(yīng)是對公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生確定效力的成熟性行政行為，行政機(jī)關(guān)在作出行政處理決定之前的預(yù)備性或階段性行為，如果尚未對公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際的影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。故該案中，原告起訴的行政行為屬于行政管理機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中的階段性行政行為，不具有可訴性，駁回了原告的起訴。

（2012）泰行終字第25號(hào)孟繁金訴泰安市規(guī)劃局要求“撤銷[2010]第2098號(hào)責(zé)令停止違法行為決定書”一案，二審法院亦認(rèn)為：一系列行政行為組成的一個(gè)行政過程才會(huì)構(gòu)成一個(gè)復(fù)雜的行政行為，最終作出行政處分之前，會(huì)有一些預(yù)備性、程序性和處于中間階段的階段性行政行為。表面上看，一些階段性行政行為雖然與普通的可訴行政行為沒有差別，但從的整體性的行政過程來看這些過程中的行政行為，它其實(shí)對權(quán)利相對人而言，沒有產(chǎn)生獨(dú)立、最終的行政法律效力，不單獨(dú)具有可訴性。就本案而言，孟繁金起訴的停止決定其實(shí)就是泰安市規(guī)劃局在作出最終的行政行為即拆除決定之前的過程性、階段性行政行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，故駁回原告的起訴。

還有《人民司法（案例）》2014年第4期發(fā)布的（2013）行監(jiān)字第40號(hào)重慶市超龍故有限公司訴重慶市酉陽土家族苗族自治縣國土資源和房屋管理局案。類似的案例很多，這些案例表明，中間行政行為原則上不具有可訴性。

四、最高人民法院2016年第14批指導(dǎo)案例第69號(hào)指導(dǎo)案例審判結(jié)果表明，中間行政行為具有可訴性

誠如蔡小雪法官所言：“任何標(biāo)準(zhǔn)都有例外。‘正常行政程序的最后階段已經(jīng)完成的標(biāo)準(zhǔn)不是絕對的。在有的情況下，盡管行政程序的最后階段尚未完成，但行政行為已經(jīng)對公民造成實(shí)質(zhì)性的不利影響的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為這個(gè)行政行為已經(jīng)成熟，具有可訴性。

該案案情為：原告王甲系王乙之父。王乙是某公司保安，于2013年3月18日因交通事故死亡。致王乙死亡的原因是駕駛摩托車倒地翻覆，但如何會(huì)倒地翻覆，原因無法查實(shí)，該市交警大隊(duì)無法做出明確具體的事故責(zé)任認(rèn)定書，故于依據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條的規(guī)定于同年4月1日作出《道路交通事故證明》。2013年4月10日，第三人公司就王乙作為其員工，因交通事故死亡，向工傷認(rèn)定部門申請工傷認(rèn)定。申請時(shí)向工傷認(rèn)定部門提交了《道路交通事故證明》等系列證據(jù)材料。而工傷認(rèn)定部門要求王甲還要提供公安機(jī)關(guān)交通管理部門對本案事故作出的《交通事故認(rèn)定書》，由于王甲無法提供，工傷認(rèn)定部門就在當(dāng)天作出《工傷認(rèn)定時(shí)限中止通知書》（以下簡稱《中止通知》）中止了本案的工傷認(rèn)定，并向原告王甲和第三人送達(dá)了該通知。

此后，原告又于2013年6月24日通過國內(nèi)特快專遞郵件方式，向作為被告的工傷認(rèn)定部門提交了《恢復(fù)工傷認(rèn)定申請書》，要求恢復(fù)對王乙的工傷認(rèn)定。而被告一直未對王乙啟動(dòng)工傷認(rèn)定程序，不得已的情況下，原告才在當(dāng)年7月30日向法院提起行政訴訟，請求判決撤銷被告作出的《中止通知》。

訴訟過程中，產(chǎn)生了兩個(gè)爭議焦點(diǎn)：一、《中止通知》是否屬于可訴行政行為。二、撤銷《中止通知》是否符合法律規(guī)定。

筆者作為該案代理律師，對爭議焦點(diǎn)發(fā)表了如下代理意見：關(guān)于爭議焦點(diǎn)一，筆者認(rèn)為：判斷行政行為是否具有可訴性，并不在于該行政行為處在哪個(gè)環(huán)節(jié)，而是在于該行政行為是否符合行政行為可訴的構(gòu)成要件：（1）行政機(jī)關(guān)對相對人形成正式、有效的意思表示；（2）這種意思表示按照法律規(guī)定的時(shí)間和方式對相對人進(jìn)行表述；（3）該意思表示的內(nèi)容對相對人的實(shí)體權(quán)利、義務(wù)造成了影響。這也是判斷行政行為是否可訴的核心要件。只要行政機(jī)關(guān)的行為對相對人的權(quán)利義務(wù)造成了實(shí)際影響即具有可訴性，這是“有損害即有救濟(jì)”法律原則的體現(xiàn)。本案《中止通知》并非被告答辯所稱，對原告不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。交警大隊(duì)作出的《道路交通事故證明》，已經(jīng)是交警部門的最終證明材料，也是終局性的“認(rèn)定”。原告無法也無權(quán)再要求交警部門再出具任何“責(zé)任認(rèn)定”手續(xù)。被告狹隘理解《工傷保險(xiǎn)條例》第20條規(guī)定出具《中止通知》，看似是一個(gè)中止行為，實(shí)質(zhì)上產(chǎn)生的卻是終局性的法律后果，這實(shí)際上就使得王甲的申請工傷認(rèn)定成為不可能，就對原告王甲的權(quán)利造成了實(shí)際影響，而且是永久性影響。因此，其符合行政行為“可訴”的核心要件，具有可訴性。

關(guān)于爭議焦點(diǎn)二：筆者認(rèn)為，被告依據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第20條第3款規(guī)定作出的《中止通知》，系適用法律錯(cuò)誤。該條文是說：如果司法機(jī)關(guān)或者行政管理部門在未作出結(jié)論期間，如果勞動(dòng)部門的工傷認(rèn)定需要以該結(jié)論為依據(jù)的，才可以作出中止工傷認(rèn)定決定。而被告對“結(jié)論”的理解狹隘且錯(cuò)誤。從《道路交通事故處理程序規(guī)定》第50條規(guī)定可以看出，現(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)存在無法查明交通事故發(fā)生原因的情況，在此情況下，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)職權(quán)出具道路交通事故證明，交通事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、當(dāng)事人情況及調(diào)查得到的事實(shí)應(yīng)當(dāng)清楚載明，并依法送達(dá)當(dāng)事人。交警大隊(duì)作出的《道路交通事故證明》已清楚載明“我隊(duì)對案發(fā)時(shí)王乙駕駛的摩托車翻覆的具體原因事實(shí)無法查實(shí)”，這已是道路交通主管部門的最終結(jié)論。也就是說，若被告及第三人沒有證據(jù)證明王乙在交通事故中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任，且不存在《工傷保險(xiǎn)條例》第十六條不得認(rèn)定為工傷或者視同工傷的情形，則本案原告現(xiàn)有要求被告進(jìn)行工傷認(rèn)定的證據(jù)符合《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條職工在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故認(rèn)定工傷的情形，被告應(yīng)當(dāng)結(jié)合本案其它證據(jù)材料認(rèn)定工傷?！吨兄雇ㄖ芬呀?jīng)對原告的實(shí)體權(quán)利義務(wù)造成侵害，應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷。如前所述，《交通事故證明》已經(jīng)是交警部門的最終證明和“終局認(rèn)定”，原告已無法也無權(quán)再要求交警部門再出具任何手續(xù)。被告因適用法律錯(cuò)誤而作出的《中止通知》就像一面高墻，將原告阻隔在救濟(jì)途徑之外，若不予撤銷，原告將永遠(yuǎn)無法獲得救濟(jì)，永遠(yuǎn)無法進(jìn)行工傷認(rèn)定。故原告要求撤銷《中止通知》符合法律規(guī)定。

審理法院于2013年9月25日作出行政判決，撤銷了被告作出的《中止通知》。一審宣判后，被告提起了上訴，二審審理過程中被告遞交撤回上訴申請書而生效。

五、中間行政行為的可訴性亦應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)條件

雖然上述案件法院撤銷了《中止通知書》，但并非所有中間行政行為都具有可訴性，該案的裁判要旨中明確中間行政行為可訴的條件為：如果行政機(jī)關(guān)作出的程序性、中間性行政行為侵犯了權(quán)利相對人的身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，明顯、實(shí)際影響了權(quán)利人的權(quán)利和義務(wù)，權(quán)利相對人不可能通過其它訴訟獲得救濟(jì)，針對該程序性、中間性的行政行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

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