簡述行政訴訟中的行政機關負責人出庭應訴制度

摘要：值得注意的是，新修改的《行政訴訟法》在“總則”第3條第3款新增了關于行政機關負責人出庭應訴的制度，值得我們思考。對于該項制度來說，不斷探索、不斷研究是非常緊迫的工作。因此，本文試去研究行政機關“負責人”的具體界定范圍，研究該項制度是否具有立法價值，對于我國行政訴訟法的發(fā)展具有何種意義。

關鍵詞：行政首長；行政機關負責人；立法價值

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）05-0017-04

作者簡介：李英（1991-），女，朝鮮族，吉林延吉人，延邊大學，碩士研究生，研究方向：訴訟法學。

2014年的《行政訴訟法》修改，是《行政訴訟法》實施20余年來的第一次大修。本次修改增加了33條、刪除了5條、修改了45條，修改后的行政訴訟法從明確法院和行政機關應當保障當事人的起訴權利、擴大受案范圍、強化受理程序約束等五大方面保證了行政訴訟程序進行暢通，完善了對訴訟當事人的權利保護。

無論是1989年《行政訴訟法》還是其他政策性文件里，一直沒有對行政機關的相關負責人作為被告親自出庭應訴制度給予了具體的法律規(guī)范。而從1998年8月，陜西省合陽縣人民政府和人民法院聯(lián)合出臺的《關于貫徹行政首長出庭應訴制度的實施意見》開始逐漸被人們所認可。

一、行政機關負責人出庭應訴制度中關于“負責人”的范圍界定

《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭?！逼駷橹梗碚撘埠?，實踐也罷，對于行政機關負責人出庭應訴制度的理解較為籠統(tǒng)，存在許多漏洞，大部分的理論以及實踐成果都比較相似，也比較空曠，筆者認為，其主要原因在于沒有準確的去定位好該項制度的含義及立法價值的情況下，大部分地區(qū)根據(jù)陜西省、江蘇省等個別地區(qū)的實踐成果“原封不動”的去實施，造成了很大的一塊漩渦。要試用該制度，應當首先要弄清楚的是出庭應訴的“被告”的范圍，最基本的問題是“負責人”的范圍應如何界定。

（一）“負責人”的定義

“負責人”譯為Person In Charge，是指擔負責任的人，一般指負責某項事務的人，包含主辦人、部門負責人、組織負責人、承擔人之意。按照行政法學角度分析，行政機關的“負責人”包括主要負責人即為最高層領導，通常我們所說的“單位一把手”。還包括分管領導，比如副局長、科長、主任等。所以“負責人”并非是一個單一的概念，它具有很豐富的含義。

我國于1998年就開始推行了關于行政機關的負責人親自出庭應訴的新行政訴訟制度，該項制度在推動《行政訴訟法》的發(fā)展的同時也給予了一個很大的發(fā)展空間。歷經(jīng)十幾年，作為被告的行政機關“負責人”一直被各方各界解釋為行政機關的“首長”應當親自出庭應訴。“首長”譯為Leading Cadre Or Senior Officer，是指某個范圍內位居首位的一個人或一群人，或指部隊中的領導人，也指政府部門中的高級領導人。以行政學角度分析“首長”意為行政機關的最高領導人或行政機關及其活動的最高指揮者。一般來說，在行政活動中行政“首長”具有組織、指揮、命令、監(jiān)督等權力。

（二）“負責人”的不同解釋

學界對此作出的劃分大同小異。有學者認為，行政相對人依法向人民法院提起行政訴訟時，被訴行政機關的“首長”親自出庭應訴的一項訴訟制度；[1]有學者認為，人民法院在審理行政案件和執(zhí)行行政機關的具體行政行為時，行政機關的“法定代表人”必須按照人民法院的要求出庭應訴、參與執(zhí)行的一項制度；還有一種觀點認為，行政相對人依法向人民法院提起行政訴訟，被訴行政機關的“法定代表人或主持工作的負責人或分管負責人”親自出庭應訴的一項訴訟制度。

實踐中，關于行政機關“負責人”的解釋也存在著一些矛盾。在這十幾年的演進過程中，各方各界并沒有對應當出庭應訴的主體范圍進行具體劃分，也沒有統(tǒng)一的主體稱號，而只是按照成功“樣本”，照搬或抄襲，導致將“負責人”統(tǒng)一默認為“首長”，且各地的實踐結果與存在問題也都差不多。但我們還要值得注意，國務院及最高人民法院也對各地實施的行政機關相關負責人親自出庭應訴制度給予了高度的評價。例如，2008年，國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》中規(guī)定：“要認真做好行政應訴工作，鼓勵、倡導行政機關負責人出庭應訴?！保?010年國務院《關于加強法治政府建設的意見》中規(guī)定：“對重大行政訴訟案件，行政機關負責人要主動出庭應訴”等等，卻遇到了對于主體界定模糊的問題，而且學者對于國務院的這類文件做出的解釋也發(fā)生沖突，文件命名為“負責人”，而各方各界默認為“首長”或其他。

筆者認為，這些矛盾應及時解決，主體范圍的不確定、不規(guī)范，是最基本的問題，也是當前該項制度沒有完全實現(xiàn)其價值的最根本的原因。

（三）“負責人”的正確定位

不難發(fā)現(xiàn)，各方各界以及學者們所默認的行政“首長”與新《行政訴訟法》中的行政“負責人”相沖突，按照定義我們也可以看出，“首長”并非等同于“負責人”。我國行政機關是權限分級模式，上級在決定并解決“重大事務”，下級在貫徹上級的精神的同時面對著分管一些較為復雜的各類事務。[2]行政機關的領導階層主管著整個部門和領域的各項事務，但他們并沒有足夠多的時間和精力去直接操作政策決策方面的事務，他們更加關心的是敏感的政治、意識形態(tài)或國家安全問題。[3]在這種模式下，讓一個行政機關上層領導去面對分管部門的行政爭議，是一個不現(xiàn)實的情形。如果某一行政爭議中的行政行為是該行政機關的相關負責人做出的行為而非是最高領導，那么，要出庭應訴的被告應該是該負責人而非是行政首長本人。況且，在實踐中，行政機關某一負責人所作出的具體的行政行為并非是行政首長一人所決定而作出的，每個部門分工明確，都具有相應的負責人所管，“一把手”再管理具體負責人。那么對于這些分管負責人來說，自己所管的范圍內是主管領導，如果出現(xiàn)爭議，應該由對于爭議了解深透的相關“負責人”來承擔。例如，以某市人民政府為例，某市人民政府的“首長”應當是市長，而某市人民政府的“負責人”卻并非是市長本人，市長可以是行政機關的主要“負責人”。“負責人”可以是分管局局長或副局長，也可以是分管辦主任，也可以是具體某一科室主管某一項事務的負責人等。我們應將某一行政機關的“負責人”與“首長”區(qū)分開來進行研究，“負責人”中可以包含“首長”，也可以包含其他性質的主要負責人，因此對“負責人”的范圍應當按照具體行政爭議案件的性質來進行明確的劃分。

筆者認為，行政機關負責人出庭應訴制度中對于“負責人”應當仔細劃分，重新為其定位。第一，對于直接訴訟的案件，做出具體行政行為的具體負責人應當出庭應訴?！缎姓V訟法》第25條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告?！薄Ｖ苯釉V訟是指行政主體作出具體行政行為后，原告對此不服不經(jīng)過行政復議程序而直接起訴到人民法院的案件。在這類案件中，作出該具體行政行為的行政主體是適格被告。且做出具體行政行為的主體就是該行政行為的負責人，而不是此行政機關的最高領導人。第二，經(jīng)復議的訴訟案件，按照復議結果不同而不同。《行政訴訟法》第25條第2款規(guī)定：“經(jīng)復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告”。這就明確了出庭應訴的“負責人”的范圍，即復議維持原具體行政行為的，有做出原具體行為的行政機關相關負責人出庭應訴，改變原具體行政行為的，復議機關做出相關決定的相關負責人出庭應訴。第三，作出共同行政行為的訴訟案件，涉及案件的各行政機關的相應負責人應出庭應訴?！缎姓V訟法》第25條第3款規(guī)定：“兩個以上行政機關作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機關是共同被告。”這是說，當兩個以上的行政主體作出同一個具體行政行為時，它們是共同被告，即應當由作出同一個具體行政行為的各相關負責人出庭應訴。第四，其他幾種特殊情況。如授權關系中的被授權行政機關；委托關系中的被委托行政機關等，應均有授權機關、委托機關出庭應訴相關行政爭議。

二、行政機關負責人出庭應訴制度帶來的影響

（一）行政機關負責人出庭應訴制度的積極意義

第一，法院積極響應。對于法院來說，行政機關負責人的親自出庭，不僅有助于法院順利審理案件，還有利于法官協(xié)調好“民”與“官”，使之逐漸改善我國行政審判環(huán)境，得到了最高人民法院及各級法院的肯定。過去，我國因濃厚的封建專制文化的殘留，行政觀念一直都是“官本位”思想，無論是什么時候，讓“官”親自出庭面對行政爭議的情況非常罕見，使得法院的行政案件解決率持續(xù)低迷，老百姓對法院的可信度一直下滑，上訴、申訴率居高不下，行政審判環(huán)境較艱巨。當前，在行政機關負責人出庭應訴制度的不斷推行，全國各地取得了良好的效果，例如，被稱為“海安樣本”的江蘇省海岸線，連續(xù)六年達到了100%的出庭因素率；例如，上海市也建立起了比較完善的行政機關負責人出庭應訴制度，全市各區(qū)各縣都積極地回應該項制度。[4]江必新大法官說到：“行政機關負責人出庭應訴工作是實現(xiàn)行政爭議實質性解決的重要抓手。在庭前準備階段，要對爭議的實質問題進行深入分析，正確把握焦點，認真謀劃化解爭議的方案；在開庭審理階段，不僅要確保當事人充分的答辯應訴，更要著眼當事人的實質訴求，以實現(xiàn)案結事了為目標，扎實做好協(xié)調和解工作；在開庭結束后，要做好教育疏導、析法明理工作，通過程序的公正性和實體處理的適當性，增強審判結果的說服力和可接受性。同時，要充分利用行政負責人出庭應訴工作搭建起來的聯(lián)動機制，把行政爭議的協(xié)調化解納入到中央推動的‘大調解工作格局和‘多元化解行政爭議框架之中，將解決行政爭議變成社會有關方面共同參與并承擔責任、履行義務的過程?！盵5]

第二，有利于提高行政機關的辦事效率，改善工作作風，維護自身權威。濃厚的“官本位”思想導致“官與民”之間永遠存在著不可破碎的一面墻，老百姓始終對于行政機關具有抵觸心理，對于行政機關的所作所為都帶著質疑的態(tài)度去面對。查找陜西、江西等的一些地區(qū)所實行行政機關負責人出庭應訴制度的成功事例中所能看到，行政機關在解決爭議過程中負責人的親自出庭讓老百姓對于行政機關的抵觸心理有所消除，有效維護了行政機關自身權威。同時，也讓行政機關內部的成員得到了不少啟示，將案例作為典例去認真學法，促進依法行政的具體落實，了解本單位行政行為的具體狀況，不斷改進工作方式，有效提高了行政機關的辦事效率。

第三，老百姓見到了“官”，行政爭議得到了有效解決。據(jù)最高人民法院的統(tǒng)計，上訴率、申訴率逐年提高，近幾年還出現(xiàn)了“上訪潮”。對于這些問題，學界認為，作為被告的行政機關負責人“不出面”是具有直接的關系，原告見不到被告，爭議沒有被解決，只能給原告心中“火上加火”。而實踐中，局部地區(qū)的行政機關負責人出庭應訴制度的成功試驗，讓“官”與“民”拉近距離，促進交流，有效化解了行政爭議的實質性矛盾。而且，該項制度體現(xiàn)了法律面前人人平等的原則，法律面前權大于法的現(xiàn)象逐漸被取代，老百姓得到了尊重，爭議得到了解決，對于該項制度來說，老百姓是持著非?？隙ǖ膽B(tài)度。

（二）實踐中行政機關負責人出庭應訴制度帶來的影響

第一，法院處于弱勢地位，無法完成行政審判工作。我國沒有獨立司法權，法院只有審判權，而且我國的層層復雜的科層制度也在說明，在審判過程中法院不能獨立的去擔當一個具體角色。在審判過程中，法官與被訴行政機關的負責人的科層級別到底如何，決定了法官在本案中處于何種地位。而在實踐中，法官大多處于弱勢地位。在這官本位思想濃厚的國家里，如果讓一個比自己低級的法官來審查高于任何人的行政機關負責人，審判工作如何進行，效果可想而知。那么相繼而來的行政審判環(huán)境無法得到改善，也沒有真正的給原告解決問題而有損于法院形象，這是一個非常嚴重的負面影響。

第二，權力集中制的根深蒂固，有礙于提高自身形象，維護自身權威。行政機關負責人出庭應訴制度會是一個“促進劑”，會是相應行政機關的典例來提高自身警惕，但對于行政機關提高自身辦事效率，維護自身權威更是行政機關自身要克服并解決的問題。行政爭議的出現(xiàn)本身說明行政機關并未依法行政或對行政相對人造成了一定的影響，這不是一個法律制度可以去調整的問題。況且，我國是權力集中制度根深蒂固的國家，用一個訴訟制度來無法改善行政機關的固有形象。這是從行政機關的自身體制的改善開始的，行政機關負責人出庭應訴制度只能是起到輔助。

第三，實踐中，行政爭議的實質性問題未能得到全面解決。行政機關負責人出庭應訴制度對于老百姓來說似乎利大于弊，但不少老百姓也持有否定態(tài)度。不少人認為，即使行政機關負責人要出庭應訴，那么行政爭議發(fā)生之際都沒有解決好爭議，何況政府與司法機關官官相護的體系中，能否解決好？大多老百姓認為，法院處于政府“下級機關”，是被管理的對象，最終還是會站在行政機關的背后，那么，行政爭議應如何解決。行政爭議的有效解決是近幾年來最高人民法院著重研究的問題，江必新大法官所談到：“我國處于社會轉型期，各項機制并不全面，在這種情況向難免會產(chǎn)生各種行政糾紛，這種情況下，如果不強調行政爭議的實質性解決方法，會產(chǎn)生司法與社會的矛盾，依法辦事就會與社會穩(wěn)定發(fā)生沖突，這是一個致命點。解決行政爭議的實質性問題的工作上，既要解決理論與觀念上的問題，也要在實踐中找出答案?！盵6]筆者認為，要解決行政爭議的實質性問題，需要各方各界的共同努力下完成。一是我國行政體制需完善，二是我國行政訴訟的理論依據(jù)需完善。我們首先要從解決行政案件的受理范圍、原告資格問題、起訴期限、行政復議等問題出發(fā)，扎實理論基礎，同時具體解決實踐中所遇到的問題，單憑一個行政機關負責人出庭應訴的制度能否在實踐中有效解決行政爭議的實質性問題恐怕是一個難以實現(xiàn)的嘗試。

三、行政機關負責人出庭應訴制度要克服的問題

當前，行政機關負責人出庭應訴制度，全國各地不斷推行，取得了不少良好的效果。例如，被稱為“海安樣本”的江蘇省海岸線，連續(xù)六年達到了100%的出庭因素率；例如，上海市也建立起了比較完善的行政機關負責人出庭應訴制度，全市各區(qū)各縣都積極地回應該項制度。[7]但也存在著不理想的實踐效果。如據(jù)佳木斯市兩級法院2006年至2008年的統(tǒng)計，行政首場出庭應訴率不到5%；[8]例如，借寧波市鎮(zhèn)海區(qū)的現(xiàn)狀來看，出庭應訴率根據(jù)行政機關業(yè)務不同而不同，公安局、勞動局、國土局等行政機關分別達到了100%的出庭率，而人民政府、街道辦事處等行政機關出庭應訴率幾乎為0%。

對于我國行政訴訟的發(fā)展來說，行政機關負責人的親自出庭應訴絕非是唯一的“強心劑”，因存在的諸多漏洞，導致當前的實踐效果不理想。要得到良好的實踐效果，制度應當擁有良好的理論基礎，沒有扎實的理論依據(jù)，無法實現(xiàn)其制度的價值。

（一）解決立法漏洞

行政機關負責人出庭應訴制度并沒有明確規(guī)定的應當出庭應訴制度的行政機關“負責人”范圍、可以出庭應訴的“負責人”類型、應當出庭應訴的案件類型等要素，而目前的司法解釋也未就此類作相應的細則性規(guī)定，只是統(tǒng)一歸屬到單單一條《行政訴訟法》第3條第3款。這樣的漏洞導致出庭應訴率逐漸下降、出庭形式主義現(xiàn)象普遍發(fā)生，全國各地實施起來“五花八門”。因此，建議應當由具體司法解釋來規(guī)范一下未作出明確規(guī)定的各項要素，規(guī)范一下遍布于全國各地的有關行政機關負責人出庭應訴制度的文件，防止該項制度形同虛設，提高行政機關負責人出庭應訴制度的實施效率。

（二）完善監(jiān)督機制，加強法律約束力

第一，完善監(jiān)督機制。如《寧波市人民政府辦公廳關于在全市行政機關中倡導和逐步推行行政首長出庭應訴工作的通知》中規(guī)定，市政府將把市級行政機關的行政首長出庭應訴的執(zhí)行情況進行通報并納入年的行政執(zhí)法責任制目標管理考核范圍。這就導致，有些行政機關負責人只因為自己的工作年度考核，不得不出庭應訴，導致庭審現(xiàn)場出現(xiàn)“形式化”現(xiàn)象。

筆者認為，盲目的“應付式”考核機制并不能有效的監(jiān)督行政機關的負責人作為被告參加訴訟，應當要完善目前的監(jiān)督機制?？梢杂筛鞯卣畬ｉT對行政機關負責人出庭應訴的行政爭議協(xié)同法院進行監(jiān)督，政府可以通過審批、備案、通報等方式要求行政機關負責人的出庭應訴情況納入到工作述職，作為依據(jù)對相關人員的工作進行詳細考核，同時，應當由政府機關督促相關負責人認真參加庭審。再者，法院可以對這類案件進行公開庭審，可以設立監(jiān)督機構監(jiān)督相關負責人出庭應訴的具體情況，在這里沒有什么級別限定，站在法庭應當讓全社會知道法律面前人人平等。

第二，加強法律約束力?！缎姓V訟法》明確納入了行政機關負責人出庭應訴制度，卻沒有具體的法律來約束該項制度的實施，目前看來大部分文件也沒有任何強制力。拒不出庭的被告很多，這是違背了基本原則的同時，嚴重阻礙了該項制度的立法價值的實現(xiàn)。

四、結語

筆者認為，對于尚未成熟的行政機關負責人出庭應訴制度，各方各界對其稍有夸大之意。該項制度并非是一個從根本上能解決我國行政審判環(huán)境的訴訟制度，但可以使該項制度作出其應有的作用，可以有效的改善政府、法院和老百姓之間存在的問題，這就是它所存在的意義。我們首先要弄清制度本身的含義，劃分好所有界限，補好各個層面的漏洞。行政機關負責人需要弄清其身份和思想認識，對于行政爭議要嚴格要求自己并積極參與解決；法院應當做好自身本職工作，不屈服與行政級別制度，實現(xiàn)法律面前人人平等，做好審判工作及對行政機關負責人的監(jiān)督工作；老百姓應當也要整理思想，積極應付審判程序，要以解決問題為中心出發(fā)，完成作為原告所要做的工作。

對于一項制度來說，其扎實的基礎理論非常重要，行政機關負責人出庭應訴制度之所以尚未完全成熟是因為我們還沒有弄清該項制度的真正含義，還沒有對其做好定位。筆者認為，應當從學術出發(fā)，重新對其作出定位，根據(jù)我國實際情況，對負責人進行具體而全方位的劃分，再者，完善該項制度的監(jiān)督機制，也要對其賦予法律上的強制力，在不夸大其積極面的同時。要細化實踐意義。我們還未看到該項制度對于我國法治建設作出何種貢獻，但有朝一日，也會成為一項無法忽視的行政訴訟制度。

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