從偵查一體化邁向偵查立體化——以鷹潭市檢察機關偵查一體化機制為藍本

摘要：2013年，鷹潭市檢察機關總結多年的偵查一體化經驗，對鷹潭市檢察機關偵查一體化建章立制。鷹潭市檢察機關偵查一體化機制運作具有立足于鷹潭地小民寡的地緣根基，以偵查一體化為杠桿，發(fā)揮寸有所長的機理，扭劣為優(yōu)，以小搏大的特點。從未來趨向來看，鷹潭市檢察機關偵查一體化機制正邁向“上下聯動、內外結合、左顧右盼、瞻前顧后”偵查立體化格局。

收稿日期：2015－05－20

作者簡介：江瑜，江西省鷹潭市人民檢察院黨組成員、副檢察長、反貪污賄賂局局長；趙斌良，江西省鷹潭市人民檢察院反貪污賄賂局助檢員。

一、偵查一體化建章立制

（一）提綱挈領，繪制偵查一體化機制總綱性文件

2013年，鷹潭市人民檢察院黨組會議通過了《鷹潭市檢察機關職務犯罪偵查一體化機制實施細則》（簡稱《鷹潭實施細則》）?！耳椞秾嵤┘殑t》（共四章24條）主要規(guī)定了偵查一體化的概念；偵查一體化應遵循統一指揮、嚴守程序、整分結合與確保安全的原則；職務犯罪大案要案偵查指揮中心辦公室為實施偵查一體化機制的常設機構，負責組織指揮專項行動、專案偵查，負責案件的交辦、提辦、領辦、督辦、參辦，負責指令偵查協作與偵查人員、偵查裝備的調配使用；確立了市院檢察長（總指揮）、市院分管自偵副檢察長（副總指揮），市院自偵部門負責人（指揮長）與基層院檢察長（副指揮長）“四長”層級指揮機制；規(guī)定了偵查一體化機制人員調配機制、各指揮層級權限，總（副）指揮把關決策重要偵查流程，指揮長負責偵查指揮，副指揮長配合指揮長指揮所在基層院偵查事務；規(guī)定了偵查一體化機制初查運作（初查報總指揮批準）、線索登記分流程序（線索向指揮長匯報并統一分流）。

（二）夯實平臺，搭建支體，強化偵查一體化機制運作載體

《鷹潭實施細則》出臺之后，鷹潭市檢察院相繼制定了《市院反貪局領導對口督查指導各基層院反貪局進行辦案工作制度》（簡稱《督導制度》）與《鷹潭市人民檢察院關于提高貪污賄賂案件查辦質量和效率的意見》（簡稱《提高查辦質量》）兩份文件。

《督導制度》構筑了強化指揮與加強服務相統一的良性機制，建立了市院反貪局三位局領導對口督導三個基層院反貪局工作的常態(tài)制度；明確了市院反貪局應幫助各基層院提高辦案質量，解決案件久偵不結，起訴率低，有罪判決率偏低和職務犯罪輕刑化等問題。

《提高查辦質量》建立了市院反貪局對基層院初查的統一指揮機制；強化了市院反貪局對基層院偵查階段認定的自首、立功情節(jié)的審查力度；籌劃了與兩級院公訴部門分管領導對貪污賄賂案件訴后跟蹤協調機制。

（三）偵查一體化建章立制的目標與成效

通過對偵查一體化建章立制，構筑了以優(yōu)化全市檢察機關自偵部門的偵查資源配置、提高整體效能為目標，以市院為主體，以基層院為基礎，以偵查指揮中心及辦案小組為組織形式，以提辦、交辦、督辦、聯合辦案為主要辦案方式，實行偵查活動統一組織指揮，偵查人才和技術裝備統一調配使用，執(zhí)法環(huán)境統一營造的查辦職務犯罪偵查機制。

偵查一體化機制實踐以來，2009年至2014年6月，鷹潭市檢察機關共立案查處貪污賄賂案件154 件185人，大案137件179人，要案18人。其中包括貴溪市市委原副書記、鷹潭市人大常委會內務司法委員會原副主任李長華，鷹潭市市政府原副秘書長陳某，鷹潭市旅游局原局長黎某等多位正處級大員。

二、鷹潭市檢察機關偵查一體化的特點

偵查一體化機制在全國檢察機關已“遍地開花”，鷹潭檢察機關偵查一體化機制之所以能亮出特點，主要緣由在于：鷹潭檢察機關立足于鷹潭地小民寡的地緣根基，以偵查一體化為杠桿，發(fā)揮寸有所長的機理，扭劣為優(yōu)，以小搏大。主要體現在戰(zhàn)略、戰(zhàn)術與戰(zhàn)果三個層面：

（一）民寡則關系網密，網密則線索串聯，線索串聯則便于實施“以案養(yǎng)案，抓窩案串案”的偵查戰(zhàn)略

鷹潭市人口不過百萬人，城區(qū)人口不過20余萬人，但地緣狹小，人口居住密集。按照常態(tài)偵查思維，人口少則線索少，線索少則案件少。但鷹潭市檢察機關抓住人口密集，關系網緊湊，牽一發(fā)而動全身的“蜘蛛網”格局，以偵查一體化機制為杠桿，整合全市檢察機關案源，制定“以案養(yǎng)案，抓窩案串案”的偵查戰(zhàn)略，步步為營，抽絲剝繭，實現“鞭炮”式案件“燃放不息”的格局。

例如，“3.26” ①專案整體的線索流線為：高新區(qū)龍崗街道辦路底居委會書記兼主任汪某保職務犯罪牽出龍崗街道辦事處黨工委書記汪某東（正科級）職務犯罪線索；汪某東案線索牽出龍崗街道辦事處其他工作人員在征地拆遷過程中的職務犯罪線索并牽出房地產開發(fā)商和個體工商戶行賄線索；房地產開發(fā)商和個體工商戶行賄線索又指向鷹潭市市政府原副秘書長陳某職務犯罪線索；陳某職務犯罪線索又帶出系列開發(fā)商行賄線索。“3.26”專案偵查“自下而上、由易到難、步步為營、抽絲剝繭”，淋漓盡致地貫徹了“以案養(yǎng)案，抓窩案串案”的偵查戰(zhàn)略。

（二）地小則巧，巧則靈通，有利于實現戰(zhàn)術上的快速出擊

孟德斯鳩在《論法的精神》中長篇大論氣候、地域對立法、司法的影響，誠哉斯言。鷹潭下轄三個市縣，屬典型的袖珍城市。同時鷹潭為“火車拉出來的城市”，軌道交通與公路交通通達，余江縣、貴溪市至市中心月湖區(qū)交通線路呈“等邊三角形狀”，三地之間公路路程均在20分鐘左右。按照常態(tài)偵查思維，地小則辦案資源少，辦案阻力來得快、多。但鷹潭市檢察機關善于利用這種通達的地緣，扭劣為優(yōu)。通達的地緣，在偵查一體化命令下達之后，人員聚集，信息傳遞均十分快捷。加之，近年來，鷹潭市檢察機關進行的檢察信息網絡一體化改造。借助快捷的“公路”與光速的“網路”，鷹潭市檢察機關偵查一體化機制實現命令下達暢通，人員調集靈動，信息傳遞無阻，從而以“迅雷不及掩耳”的亮劍速度指向貪腐，排除外界對偵查的干擾。例如，在查處龍虎山管委會水利局原局長李某時，市院經過長期初查將線索交辦給貴溪市反貪局，貴溪市反貪局偵查人員直接將李某從辦公室?guī)У綄徲嵤?，在外界“營救勢力”來不及反應時，就順利突破李某的口供并刑拘收押。再如，在查辦余江縣國土局原局長何某受賄案時，市院反貪局通過異地交辦的形式將案件交由貴溪市反貪局辦理，貴溪市反貪局接令后立刻奔襲余江，將何某從辦公室?guī)ё哒{查，在外界干擾滲透之前，貴溪反貪局已經順利突破何某口供并將何某刑拘收押。

（三）地小民寡，案件偵辦威懾力明顯，有利于擴大戰(zhàn)果

以偵查一體化機制為杠桿，以專案偵查為形式，集中全市力量查辦“一人”，這種“集中力量打沙包”的方式，在小地市更加容易形成地震式的以“一點輻射全面”的震懾力，猶如在面積小巧的湖面上扔下一顆水雷，波及效果明顯。例如，在市院部署涉農職務犯罪專項偵查行動之后，余江縣反貪局在查辦鄧某、戴某等村委會干部騙取國家糧農補貼涉嫌貪污犯罪時，通過上法制課，當天就有20名涉案人員主動投案，上交贓款70余萬元。 [1]再如，在“3.26”專案偵查中，龍崗街道辦主任劉某勇（正科級）與龍崗開發(fā)區(qū)建設指揮部副指揮長彭某有（副處級），在強大的偵查勢力下，投案自首。

三、邁向偵查立體化

目前來看，建章立制后的偵查一體化機制在鷹潭市檢察機關運轉良好，并有邁向偵查立體化的勢頭。相對于偵查一體化，更多強調上下兩級檢察機關偵查力量整合而言，偵查立體化旨在構建以市院反貪局為“坐標軸”， [2]上下聯動、內外結合、左顧右盼、瞻前顧后，偵查力量四射的“圓柱型”格局。

（一）上下聯動：兩級檢察機關層級之間的互聯互動

上下聯動，意在形成以上命下從為根本，以基層院積極自主為成長點，以帶動區(qū)域互動為延伸的上下級、同級互聯互動機制。

1.上命下從是偵查一體化的根本

偵查一體化機制中的上命下從既有法律依據，也有理論擁躉， [3]更有實踐模式（“四長”層級指揮機制）。在“四長”層級指揮機制中，首先，市院檢察長對偵查一體機制具有啟動權，未經市院檢察長批準不得啟動偵查一體化機制，同時市院檢察長對于強制措施等重大偵查事項具有決策權；其次，要堅持市院檢察長對市院反貪局長的領導，檢察長根據案件辦理需要，決定啟動偵查一體化機制，市院反貪局長應當執(zhí)行；再次，各基層院檢察長對市院檢察長的命令要不折不扣地執(zhí)行，并協助市院反貪局長負責具體的偵查指揮工作。

2.大力推動基層院積極自主辦案

偵查一體化機制事實上為市院對基層院自偵案件的“收權”。因此，要克服基層院“靠上級、等案子”與“有怨言、拒配合”的懶怠抱怨情緒，必須協調好以下幾大關系：

第一，處理好上級院強化指揮與對基層院幫助服務的關系。上級院要明確對基層院自偵案件“收權”是為了“收力”而不是為了“集權”。上級院強化指揮時，應尊重基層院檢察長和基層院自偵部門對案件偵查進程的把握、對案件的事實認定和法律定性的把握。上級院應做到重要偵查隘口時“發(fā)聲”，在日常偵查事務中“莫言”。同時，上級院應增強為基層院排憂解難的力度，幫助基層院協調與當地黨群口關系，派員參辦復雜案件的突破，及時運用提辦、指定管轄等方式幫助查辦情況特殊的案件。還應建立激勵機制，在考核方面獎勵在偵查一體化機制中成績突出的基層院，表彰表現突出的偵查員，對于基層院偵查一體化過程中挖掘的窩案線索在考核時加分。

第二，妥善處理政績關系與利益分配問題。 [4]偵查一體化的作戰(zhàn)成果雖屬于兩級檢察院整體合力。但在目標考核體制中，妥善切好偵查一體化所取的“大蛋糕”既是現時體制所需，也是穩(wěn)固偵查一體化力量所需。在立案數方面，市院交辦線索與基層院自行發(fā)現的線索應“明記賬”；在贓款贓物追繳方面，原則上由市院通盤考慮，照顧基層院。遵循“哪級院主辦，哪級院追繳”的通行做法；在抽調的辦案力量方面，對于抽調力量多的單位可探索“按人頭考核加分機制”。

3.帶動同級區(qū)域間互聯互動機制

同級基層院在目標考核方面相對而言是競爭對手，在偵查一體化機制中同級基層院則更應成為步調一致的戰(zhàn)友。例如，2014年鷹潭市人民檢察院反貪局在查處江銅集團系列職務犯罪案件時，三個基層檢察院步調一致、信息共享，偵查相關行賄人，實現“一個弓手（市院反貪局）三箭齊發(fā)”。

（二）左顧右盼：檢察機關內設機構業(yè)務一體化

左顧右盼，旨在說明反貪部門要跳出“眼里只有偵查”的直視角度，“斜看掃視”內設機構運作，左看控申、派駐檢察室等線索接核機構，右顧偵監(jiān)、公訴等偵查監(jiān)督機構。

1.左看控申、派駐檢察室等線索接核機構

線索是反貪工作的“生命之源”。反貪部門除了發(fā)揮本部門的力量摸排線索之外，更應學會借力。

第一，發(fā)揮控申部門對職務犯罪偵查的輔翼作用，實現初查權與控申初核權的力量整合。鷹潭市檢察院采取控申部門列席反貪部門例會的做法，實現控申力量與反貪力量的糅合；通過反貪部門提前介入控申部門初核的做法，實現線索在“搖籃期的傳遞”。例如，在“3.26”專案中，市院控申處與月湖區(qū)院反貪局聯合展開初查。

第二，發(fā)揮派駐檢察室的法律監(jiān)督觸角延伸作用。鷹潭市檢察機關是江西省派駐檢察室的試點單位，截止2014年鷹潭市檢察機關共設立12個派駐檢察室。鷹潭市檢察機關采取派駐檢察室聯合或者掛靠反貪部門管理的模式，將派駐檢察室定位為反貪部門的“千里眼”，挖掘職務犯罪線索。例如，2014年，鷹潭市檢察院派駐龍虎山檢察室牽頭查辦了以龍虎山管委會水利局原局長李某為首的系列窩案；余江縣院派駐錦江檢察室發(fā)現了鄧某、戴某等村委會干部騙取國家糧農補貼涉嫌貪污犯罪的窩案線索。 [5]

2.右顧偵監(jiān)、公訴等偵查監(jiān)督機構

反貪部門應樹立“監(jiān)督就是保護”的態(tài)度，消除對偵監(jiān)、公訴的抵觸心理，強化與偵監(jiān)、公訴的溝通。

建立偵監(jiān)、公訴引導大案要案偵查的長效機制。反貪部門成立專案組時應積極商請偵監(jiān)、公訴提前介入引導偵查取證。反貪部門應樹立監(jiān)督就是護航的理念，打消偵監(jiān)、公訴介入性干涉的顧慮。對于偵監(jiān)、公訴提出的案卷閱卷報告應仔細研讀，虛心聽取引導取證的意見，并據此完善證據材料。例如，前文提及的汪某保案、汪某東案與鷹潭市政府原副秘書長陳某案，市院反貪局均商請市院偵監(jiān)處、公訴處提前介入引導偵查。同時，偵監(jiān)、公訴等業(yè)務部門也不能就案辦案，要善于發(fā)現職務犯罪案件線索。 [6]當然，偵監(jiān)、公訴應堅持監(jiān)督立場，“切忌拋開監(jiān)督搞一體化”。 [7]

3.構筑“七部門聯席會議制度”， [8]形成“斜看掃視”的平臺

擴大視界應有平臺支撐。在已有的控申參加反貪例會，偵監(jiān)、公訴常態(tài)性介入模式的基礎上，可探索籌建反貪、偵監(jiān)、公訴、民行、控申、監(jiān)所、反瀆“七部門聯席例會”，例會一月一次，檢察長主持，各部門負責人列席。整合反貪、民行、控申、監(jiān)所、反瀆五部門線索來源，建立線索移送機制和情況反饋通報機制；同時，通過與偵監(jiān)、公訴的聯席平臺，跟蹤審查逮捕與審查起訴進度，協調補證需求。

（三）內外結合：外聯兄弟單位補強己力

所謂內外結合，旨在說明檢察機關在修煉內力的同時，要主動加強對外聯絡機制建設，善借外力，形成合力，以進一步補強己力。

1.加強偵查組織協作建設

2012年鷹潭市檢察機關自行發(fā)現并立案偵查8人，占立案人數的28.57%，2013年鷹潭市檢察機關自行發(fā)現并立案偵查14人，占立案人數的33.33%。除了自行發(fā)現的線索之外，相當一部分線索來自于群眾舉報和其他部門（公安、紀檢）的移送。例如，鷹潭市檢察機關查辦鷹潭市政府原副秘書長陳某案時就與鷹潭市紀檢有信息互動，2013年月湖區(qū)院有3件線索來自于公安移送，2014年貴溪市院移送了3件線索給公安部門。在這種情況下，檢察機關應大力加強與公安、紀檢、國安等偵查組織的協作， ①暢通線索互享機制。同時，還應加強與公安、國安在技偵、邊控、追逃方面的協作，例如，鷹潭市人民檢察院反貪局在春節(jié)期間均會主動商請公安機關加強追逃力度。與這些部門的協作建設，除了加強人際聯絡之外，更應探索建立與這些部門制度化的溝通平臺（可尋求由地方黨委、政法委出面協調）。當然，在與這些偵查組織協作時，應各司其職，不能過分依賴，更不能“借牌辦案”。

2.探索職偵信息平臺建設 [9]

《鷹潭市人民檢察院2012至2016年檢察信息化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出：要加強職務犯罪偵查與預防信息化建設。建立偵查指揮中心，實現訊問、監(jiān)控和指揮一體化，形成高檢院、省級院、地市級院、縣區(qū)級院互聯互通的職務犯罪偵查指揮網絡。建立職務犯罪情報查詢平臺，實現人口、戶籍、車輛、出入境、工商、稅務、房產、證券、保險等涉案信息的共享和查詢。建立職務犯罪信息數據庫，完善職務犯罪預防信息系統，有效分析犯罪動態(tài)趨勢，充分發(fā)揮行賄檔案查詢系統作用。

（四）瞻前顧后：建立打懲防流線化作業(yè)機制

瞻前顧后，旨在說明反貪部門對于職務犯罪不能“一查了事”，謹記“反腐，嚴懲莫如嚴查，嚴查莫如嚴防的啟示”， [10]應全程跟蹤，密切關注。

1.瞻前，意在指出反貪部門要提高線索敏感度，做到“信息掌握前于人，事態(tài)分析先于人”，增強自行發(fā)現線索能力。

要學會在日常工作、生活、交往中發(fā)現案源。 [11]例如，2009年，鷹潭市院在辦理鷹潭市城投公司原經理艾某等十三人職務犯罪案件時，該案指揮員針對龍虎山大道延伸工程在竣工驗收不到半年即出現路面嚴重破損的情況，引導辦案人員分析其中可能存在職務犯罪問題，創(chuàng)造性地運用“以事立案”機制以玩忽職守罪對艾某立案偵查，為全案的成功偵破打下扎實基礎。同時，要善于利用群眾路線教育實踐活動，例如，利用“百村萬人行”、“四進三改兩覆蓋”、“舉報宣傳周”、“送法進鄉(xiāng)村”等活動，敏銳捕捉有價值的涉農職務犯罪線索。

2.顧后，意在強調反貪部門要密切關注職務犯罪人的羈押狀態(tài)、職務犯罪訴訟進程、職務犯罪的行刑政策與職務犯罪的預防，通過“眼睛向后看”，達致遏制職務犯罪輕刑化、發(fā)現職務犯罪線索與提高職務犯罪一般預防的效果。

第一，偵查實踐表明，職務犯罪嫌疑人在被采取羈押措施之后，心態(tài)會發(fā)生很大的變化。因此，反貪部門不能“一關了事”，除應加大提審力度外，還應加強與看守所、監(jiān)所檢察部門的聯系，防止職務犯罪嫌疑人集中關押（交流對抗偵查心得），視案情開展獄偵特情。對于基層院職務犯罪嫌疑人的取保、監(jiān)視居住等非羈押性措施的適用，鷹潭市檢察院采取取保候審上提一級，實行雙報制度，先報市院反貪局、再報偵監(jiān)處的方式把控非羈押性措施的審批，以遏制職務犯罪輕刑化。

第二，要關注職務犯罪行刑政策。反貪部門要以監(jiān)所檢察部門正在開展的“減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行專項檢察活動”為契機，發(fā)現職務犯罪線索，對于大案要案線索反貪部門應及時介入偵查。

第三，建立貪污賄賂案件訴后跟蹤協調機制，著力提高職務犯罪實刑率。在貪污賄賂案件起訴后，反貪部門和公訴部門應主動與法院刑庭承辦法官加強聯系，及時掌握案件審判進程，了解法庭對證據采信和對事實認定情況，第一時間掌握補證需求。

第四，推行“一案一預防”的做法，由主辦檢察官進行職務犯罪預防講座，實現“辦理一案、教育一片”，切實做到“懲防并用，以懲治標，以防治本，標本兼治”。2014年以來，鷹潭檢察機關反貪部門已在銀行、供電、建筑等行業(yè)開展預防講座5次，取得了良好的社會效果。

從偵查一體化，到偵查立體化，有繼承，也有超越；有堅持，也有發(fā)展。偵查立體化，更加突出反貪部門的在檢察業(yè)務中的主體性地位。反貪部門應學會在“上下聯動、內外結合、左顧右盼、瞻前顧后”的四維空間中，縱橫捭闔，發(fā)揮在職務犯罪偵查中的戰(zhàn)斗堡壘與先鋒模范作用。