平潭綜合實驗區(qū)特殊立法權(quán)的實現(xiàn)路徑

鄭清賢 陳廣益

(1. 福建省涉臺法律研究中心， 福建福州 350003； 2. 湖南長沙開福區(qū)人民檢察院， 湖南長沙 410008)

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平潭綜合實驗區(qū)特殊立法權(quán)的實現(xiàn)路徑

鄭清賢1陳廣益2

(1. 福建省涉臺法律研究中心， 福建福州 350003； 2. 湖南長沙開福區(qū)人民檢察院， 湖南長沙 410008)

平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)特殊立法權(quán)是平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)順利推進、早日實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的重要保證。平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)特殊立法權(quán)的實現(xiàn)有賴于切實可行的路徑設(shè)計。為此，在詳細(xì)分析平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)爭取特殊立法權(quán)必要性的基礎(chǔ)上，對實現(xiàn)路徑提出具體設(shè)想，并設(shè)計出操作性強的推動方案。

平潭綜合實驗區(qū)； 開放開發(fā)； 特殊立法權(quán)； 授權(quán)立法

一、引言

自2011年起，來自福建省的全國人大代表、政協(xié)委員多次在全國兩會上提案，建議全國人大常委會就平潭綜合實驗區(qū)(以下簡稱實驗區(qū))開放開發(fā)授予福建省人大常委會特殊立法權(quán)。但是，該問題的討論更多的來自實務(wù)部門的呼吁，理論界至今未展開深入探討，也無法為中央決策提供必需的理論參考。只有從理論層面對爭取實驗區(qū)開放開發(fā)特殊立法權(quán)問題進行全面、系統(tǒng)的研究，具體分析其可能牽涉到的各種關(guān)系，充分闡述其必要性，透徹論證其可行性，詳細(xì)提供各種可能方案及其利弊，才能為實驗區(qū)開放開發(fā)爭取特殊立法權(quán)工作提供思路清晰、說服力強的指導(dǎo)。本文試著從理論角度對實驗區(qū)開放開發(fā)爭取特殊立法權(quán)的必要性、實現(xiàn)路徑、啟動方案等內(nèi)容進行探討，希望能夠厘清前述問題，有益于實驗區(qū)開放開發(fā)爭取特殊立法權(quán)的推進，同時希望拋磚引玉，激起理論界對該問題的關(guān)注，推動實驗區(qū)開放開發(fā)爭取特殊立法權(quán)工作盡快取得實效。

二、實驗區(qū)爭取特殊立法權(quán)的緣由

(一)授權(quán)立法概述

所謂授權(quán)立法，就是指一個立法主體將自己享有的立法權(quán)授予另一個能夠承擔(dān)立法責(zé)任的機關(guān)，該機關(guān)根據(jù)授權(quán)要求所進行的立法活動。[1]授權(quán)立法的類型包括自主性的授權(quán)立法,自主性的授權(quán)立法，意味著受權(quán)主體在一定的事項范圍和時間范圍內(nèi)，可以較為自主地立法。[2]授權(quán)立法制度基本要素有：授權(quán)立法的主體(授權(quán)和受權(quán)主體)資格、授權(quán)立法的事項范圍、授權(quán)立法的程序、授權(quán)立法的方式等。

授權(quán)立法的作用有諸多表現(xiàn)，其中之一體現(xiàn)為：授權(quán)立法可以彌補現(xiàn)行立法體制的不足，可以在保持現(xiàn)行立法體制不發(fā)生重大或根本變化的情況下，對其作適應(yīng)情況需要的局部性的調(diào)整，進一步完善現(xiàn)行立法體制尤其是立法權(quán)限的劃分體制。另外，授權(quán)立法也有利于積累立法經(jīng)驗，可以為制定更成熟、更穩(wěn)定的法律準(zhǔn)備條件。

(二)授權(quán)立法是獲得實驗區(qū)開放開發(fā)特殊立法權(quán)的有效途徑

深圳經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展的成功經(jīng)驗表明，要實現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展，授權(quán)立法是有效途徑。為了保證經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)的順利進行,促進經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展壯大,第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會于1981年11月26日，通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會及其常務(wù)委員會制定所屬經(jīng)濟特區(qū)的各項單行經(jīng)濟法規(guī)的決議》。1992年以前,廣東省人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)該授權(quán),為深圳經(jīng)濟特區(qū)共制定了19部法規(guī)。盡管這些法規(guī)對深圳經(jīng)濟特區(qū)的建設(shè)和發(fā)展起著一定的保障和促進作用,但隨著深圳經(jīng)濟特區(qū)的迅速發(fā)展,改革開放、經(jīng)濟建設(shè)、城市管理等眾多方面需要更多的立法，予以規(guī)范、引導(dǎo)和促進,而國家和廣東省在這一時期的立法，遠遠不能適應(yīng)和滿足深圳經(jīng)濟特區(qū)的實際需要。為解決立法的嚴(yán)重滯后問題, 1988年1月，深圳市向國家提交了《關(guān)于請求全國人大常委會授予深圳市人民政府制定深圳經(jīng)濟特區(qū)行政法規(guī)的權(quán)力的報告》[3]，積極爭取授權(quán)立法，并于1992年成功獲得了可以突破與法律、行政法規(guī)“不相抵觸”的立法授權(quán)。之后，深圳市人大及其常委會從特區(qū)實際情況出發(fā),適度突破國家法律、法規(guī)的某些條款,在法規(guī)中規(guī)定特殊政策、變通規(guī)定和靈活措施,以利于特區(qū)在進一步改革開放中進行探索和試驗。[4]從而為本地區(qū)的改革開放贏得了寬松的法制環(huán)境，極大地推動了本地的經(jīng)濟社會發(fā)展。[5]使得深圳能夠在我國改革開放過程中始終“勇立潮頭”，并從昔日的小漁村迅速發(fā)展成為國際化大都市，多項經(jīng)濟社會發(fā)展指標(biāo)在全國居于前列。

廈門經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展，同樣證明了獲得授權(quán)立法對于推動發(fā)展的重要性。廈門經(jīng)濟特區(qū)是我國最早建立的經(jīng)濟特區(qū)之一,也是國務(wù)院批準(zhǔn)可以實施自由港某些政策和進行城市經(jīng)濟體制綜合改革的特區(qū)。[6]自1994年獲得全國人大常委會授予立法權(quán)之后,廈門市人大及市政府通過制定和頒布一系列法規(guī)和規(guī)章,推動并加快市場經(jīng)濟體制建設(shè),規(guī)范行政執(zhí)法,完善投資環(huán)境,促進城市建設(shè),嚴(yán)格城市管理,強化社會治安綜合治理。不僅實現(xiàn)了創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市的目標(biāo),而且極大地增強了廈門對外資的吸引力,使廈門經(jīng)濟特區(qū)的經(jīng)濟社會面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。[7]

根據(jù)《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《總體發(fā)展規(guī)劃》)的設(shè)想，平潭綜合實驗區(qū)(以下簡稱實驗區(qū))開放開發(fā)必須通過改革現(xiàn)行的經(jīng)濟、社會、行政管理等方面的體制機制，創(chuàng)新海峽兩岸合作模式，開展兩岸同胞共同管理的實踐，摸索兩岸同胞融合的路徑，達致建成兩岸同胞共同家園。但是，實驗區(qū)卻面臨全新的時代背景：中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成且日趨完善，政治、經(jīng)濟、文化、社會等領(lǐng)域都基本有法可依，法律法規(guī)不僅層次豐富，而且具備相當(dāng)?shù)囊?guī)模和體量。面對這種情況，實驗區(qū)開放開發(fā)的推進，勢必需要以突破現(xiàn)行法律法規(guī)的部分規(guī)定為前提。但是，在強調(diào)改革與法同行的時代氛圍下，突破現(xiàn)行法律法規(guī)的部分規(guī)定同樣必須有相應(yīng)的法律依據(jù)。為此，自2012年底起，全國人大常委會相繼作出了一系列授權(quán)決定，暫停部分法律在部分地區(qū)實施，以支持和推動全面深化改革。

相較于全國其它地區(qū)的深化改革，實驗區(qū)開放開發(fā)更具特殊性，如果全國人大及其常委會能就實驗區(qū)開放開發(fā)相關(guān)事宜作出授權(quán)立法決定，則確保實驗區(qū)開放開發(fā)順利推進的特殊立法權(quán)自然因之而獲得。制約實驗區(qū)開放開發(fā)推進的法制“枷鎖”將不復(fù)存在，實驗區(qū)改革創(chuàng)新的制度空間會得以拓展，實驗區(qū)開放開發(fā)的進程必將加快，實現(xiàn)《總體發(fā)展規(guī)劃》所設(shè)定目標(biāo)的可能性則極大增加。

三、實驗區(qū)爭取特殊立法權(quán)的必要性

(一)推動綜合實驗需要爭取特殊立法權(quán)

為實踐《總體發(fā)展規(guī)劃》所設(shè)定的發(fā)展定位之一——體制機制改革創(chuàng)新的示范區(qū)，實驗區(qū)必須創(chuàng)新經(jīng)濟、社會、行政管理等方面的體制機制，開展涵蓋政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個領(lǐng)域的綜合實驗。實驗的過程就是制度創(chuàng)新的過程，這意味著實驗區(qū)開放開發(fā)的推進，必須建立在對現(xiàn)行法規(guī)所確立的制度進行修改和補充之上。但是，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求重大改革做到于法有據(jù)，習(xí)近平總書記也多次強調(diào)，要發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)和推動作用，確保改革在法治軌道上有序推進。為保障實驗區(qū)在進行綜合實驗中所作出的制度創(chuàng)新能夠順利落地、切實施行，則特殊立法權(quán)的獲得，并通過特殊立法權(quán)的行使，以營造寬松的制度環(huán)境，明顯是不可或缺的。

(二)推動兩岸民眾融合需要爭取特殊立法權(quán)

按照《總體發(fā)展規(guī)劃》的設(shè)定，實驗區(qū)的目標(biāo)是建成“兩岸人民共同家園”、實現(xiàn)兩岸民眾的融合。而兩岸民眾的融合，必須以兩岸民眾享有同等待遇、承擔(dān)同等義務(wù)為前提。但是，當(dāng)前兩岸民眾在大陸范圍內(nèi)實際上享受著差別待遇，履行著非同等的義務(wù)。具體表現(xiàn)為：在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，臺胞實際上享有“超國民待遇”；在社會領(lǐng)域，臺胞享受的待遇逐漸等同居民待遇；在政治領(lǐng)域，臺胞基本無法行使其政治權(quán)利。義務(wù)方面，《中華人民共和國憲法》所規(guī)定的公民基本義務(wù)，除了依法納稅義務(wù)外，其他的義務(wù)(如遵守憲法、維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)、服兵役等)在一定程度上處于無需在大陸的臺灣地區(qū)居民承擔(dān)的狀態(tài)?；谶@種享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)不對等的現(xiàn)狀，意味著實驗區(qū)在開放開發(fā)過程中,必須直面現(xiàn)行立法中有關(guān)兩岸民眾待遇規(guī)定差異的問題，根據(jù)促進兩岸人民共同家園建設(shè)的實際需要，進行補充或者修改，從制度層面消除阻礙兩岸民眾融合的障礙，構(gòu)建兩岸民眾待遇同等化的制度，營造有利于兩岸民眾融合的環(huán)境。

但是，根據(jù)《立法法》第七十二條第一款的規(guī)定，省級人大及其常委會只能遵循不抵觸原則，所制定的地方性法規(guī)必須堅持維護法制統(tǒng)一原則，不得出現(xiàn)與憲法、法律、行政法規(guī)規(guī)定相抵觸的內(nèi)容。[8]由此，福建省人大及其常委會所具備的立法權(quán)限無法創(chuàng)建實驗區(qū)建設(shè)“兩岸人民共同家園”所需的制度，無法滿足實踐需求，不足以引領(lǐng)和保障“兩岸人民共同家園” 的建設(shè)。

深圳通過法制創(chuàng)新促進經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展的成功經(jīng)驗,對破解這一困局提供了可資借鑒的經(jīng)驗。深圳所獲得的特區(qū)立法權(quán)，使得深圳市人大及其常委會可以在遵守憲法的規(guī)定及法律和行政法規(guī)的基本原則的前提下,從特區(qū)實際情況出發(fā)，對上位法作出變通性的規(guī)定,其所制定出來的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)具有實驗性，打破了我國長期以來實行的以全國性立法為主,地方性立法不得與之相抵觸的“一體化”立法模式。[9]據(jù)統(tǒng)計，至2008年，在深圳市所制定的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)中, 大約 1/3 是在國家或地方立法沒有先例的情況下先行制定的, 1/3 是根據(jù)深圳的實際情況, 對法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定的。[10]

要改變上文提到的兩岸民眾待遇差異狀況，構(gòu)建兩岸民眾待遇同等化的制度環(huán)境，實現(xiàn)兩岸民眾的真正融合，勢必要在某些方面、某種程度上突破國家現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，實現(xiàn)兩岸民眾待遇的同等化，搭建兩岸制度銜接的特殊區(qū)域。但是，根據(jù)《立法法》第七十二條第一款的規(guī)定，省級人大及其常委會只能遵循不抵觸原則，所制定的地方性法規(guī)的內(nèi)容不得出現(xiàn)與憲法、法律、行政法規(guī)的規(guī)定相抵觸。由此，福建省現(xiàn)行法定的地方立法權(quán)限無法滿足實驗區(qū)建設(shè)“兩岸人民共同家園”所需制度的要求，而且在現(xiàn)行法定的普通地方立法權(quán)限范圍內(nèi)，這二者的背離顯然無法調(diào)和。這意味著，僅依靠福建省人大及其常委會所擁有的地方立法權(quán)限，實驗區(qū)推動兩岸民眾融合的實踐將處處“碰壁”、寸步難行。要想打破這一局面，唯一可行的辦法就是：全國人大或其常委會作出實驗區(qū)開放開發(fā)可以突破與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)“不相抵觸”的立法授權(quán)決定。在其基礎(chǔ)上，福建省人大及其常委會才可以補齊地方立法權(quán)限的“短板”，進而設(shè)計出推動兩岸民眾待遇同等化的制度，保障臺灣地區(qū)居民依據(jù)憲法所享有的各項權(quán)利能夠真正得以落實，所需承擔(dān)的義務(wù)也與實驗區(qū)居民沒有差別，進而引領(lǐng)兩岸民眾在實驗區(qū)開放開發(fā)的實踐中實現(xiàn)融合，共同為實驗區(qū)這一家園打拼。

(三)營造寬松的改革創(chuàng)新環(huán)境需要爭取特殊立法權(quán)

平潭綜合實驗區(qū)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是在福建省設(shè)立的，對既定兩岸戰(zhàn)略、方針和政策進行綜合性實踐，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)實施經(jīng)驗、創(chuàng)新實施模式，以實現(xiàn)構(gòu)建科學(xué)的實施制度目標(biāo)的國家級試點。[11]制度和政策上的優(yōu)勢，是實驗區(qū)賴以存在并區(qū)別于大陸其他行政區(qū)域的基礎(chǔ)。試點，蘊含著“試錯”的意味,“錯”，則意味著有人必須承擔(dān)責(zé)任。具體到實驗區(qū)，一旦其開放開發(fā)出現(xiàn)“錯”的情況或者結(jié)果，責(zé)任承擔(dān)人必然只能是實驗區(qū)開放開發(fā)的具體推動者和操盤手，也就是那些為實驗區(qū)發(fā)展日夜操勞、不但勞力還勞心的改革者。由此，他們的創(chuàng)新激情難免會因顧慮而抑制，不求有功但求無過的心態(tài)必然滋生。但是，《總體發(fā)展規(guī)劃》所設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)和時限要求，及兩岸和平發(fā)展的契機卻不容許上述情況存在。在現(xiàn)行立法中，責(zé)任追究制度已經(jīng)形成體系，且內(nèi)容日益嚴(yán)密，涵蓋刑事和行政責(zé)任方面，數(shù)量上也相當(dāng)可觀，此外還有黨紀(jì)政紀(jì)的規(guī)范。在此情況下，為了避免有些實驗區(qū)建設(shè)者尤其是實驗區(qū)管委會工作人員打著“依法辦事”的旗號行“懶政”之實，并防止實驗區(qū)建設(shè)者、改革者經(jīng)常自嘲的“先行先死”情況變?yōu)楝F(xiàn)實。因此，有必要創(chuàng)新責(zé)任追究制度，構(gòu)建確保對出于公心而進行的探索中出現(xiàn)的錯誤給予足夠包容的制度，推動營造鼓勵改革、允許敢闖敢拼的氛圍，這同樣需要特殊立法權(quán)的介入才有望實現(xiàn)。

四、實驗區(qū)開放開發(fā)特殊立法權(quán)的實現(xiàn)路徑

(一)授權(quán)主體

根據(jù)國務(wù)院新聞辦2011年發(fā)布的《中國特色社會主義法律體系》白皮書，中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分。[12]當(dāng)前，在實驗區(qū)適用的立法，具體包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)。另依據(jù)2013年出臺的《福建省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加快推進平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)的決定》的規(guī)定，福建省人大常委會已經(jīng)從制度層面上同意,就福建省地方性法規(guī)在實驗區(qū)的適用問題作出特殊規(guī)定，意味著福建省人大常委會將會對其制定的地方性法規(guī)中，與實驗區(qū)開放開發(fā)不相適宜的規(guī)定作出特殊處理，以推動實驗區(qū)開放開發(fā)?；诖?，梳理實驗區(qū)開放開發(fā)推進的實踐，可以發(fā)現(xiàn)制約實驗區(qū)開放開發(fā)創(chuàng)新體制機制和推動兩岸人民共同家園構(gòu)建的法制障礙，主要集中于兩個層次三個法律位階的規(guī)定：一是行政法規(guī)，二是法律，這一層次又包括兩種：全國人大常委會制定的法律和全國人大制定的基本法律。因此，從應(yīng)然狀態(tài)上，可以作為實驗區(qū)開放開發(fā)事宜特殊立法權(quán)授權(quán)的主體有三個：國務(wù)院、全國人大常委會和全國人大。

依據(jù)《立法法》第九條[13]和第六十五條第二款[14]的規(guī)定，行政法規(guī)既含有現(xiàn)行法律尚未作出規(guī)定的內(nèi)容，又包括那些屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)的內(nèi)容。在以往的授權(quán)立法實踐中，各地普遍重視向全國人大及其常委會爭取授權(quán)，但往往忽略了向國務(wù)院申請可以突破行政法規(guī)的權(quán)限。而實驗區(qū)開放開發(fā)的部分內(nèi)容是進行行政管理方面的體制機制創(chuàng)新，服務(wù)新時期全國的深化改革。因此，有關(guān)實驗區(qū)爭取立法授權(quán)除了向全國人大及其常委會爭取立法授權(quán)外，也應(yīng)重視向國務(wù)院申請授權(quán)，爭取國務(wù)院同意在實驗區(qū)范圍內(nèi)，對行政法規(guī)中有關(guān)政府管理職權(quán)規(guī)定的調(diào)整或停止適用，以便于推進行政管理體制機制創(chuàng)新。同時，依據(jù)《立法法》第七條的規(guī)定，并參考自2012年以來一系列有關(guān)授權(quán)立法的實踐，可以推知全國人大基本上不會作出授權(quán)立法決定。相反，由全國人大常委會作為授權(quán)立法主體并作出授權(quán)立法決定的概率倒是更大，而且全國人大常委會所作出的授權(quán)立法決定內(nèi)容可以對法律(包括基本法律)的部分內(nèi)容進行修改或補充，由此基本可以滿足破解實驗區(qū)開放開發(fā)所面臨的法制障礙之需。

故筆者建議，可以將全國人大常委會和國務(wù)院作為爭取實驗區(qū)開放開發(fā)立法授權(quán)事宜的主體，其中，向國務(wù)院爭取的立法權(quán)限，以調(diào)整行政法規(guī)中有關(guān)行政管理職責(zé)的規(guī)定為主，向全國人大常委會爭取的立法權(quán)限，則以調(diào)整或停止適用政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)保護、社會管理等方面的規(guī)定為主。

(二)受權(quán)主體

從建國以來的授權(quán)立法實踐看,我國存在四種類型的特別授權(quán)立法,一是全國人大授予其常務(wù)委員會的授權(quán)立法,這種授權(quán)立法存在于1982年憲法公布之前,那時全國人大常委會尚不享有國家立法權(quán)。1982年憲法確定全國人大常委會具有國家立法權(quán)后,這種授權(quán)立法便不復(fù)存在。二是全國人大授予國務(wù)院的授權(quán)立法,如1985年全國人大授權(quán)國務(wù)院在必要時，對有關(guān)經(jīng)濟體制改革和對外開放工作中的問題制定暫行規(guī)定和條例,就屬于這一類型。三是全國人大常委會授予某些地方權(quán)力機關(guān)的授權(quán)立法,如1981年全國人大常委會授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會制定所屬經(jīng)濟特區(qū)各項單行經(jīng)濟法規(guī)即屬此類。四是全國人大或人大常委會授予經(jīng)濟特區(qū)權(quán)力機關(guān)和人民政府的授權(quán)立法。[15]相應(yīng)地，授權(quán)立法的受權(quán)主體分別為：全國人大常委會、國務(wù)院、省級人大及其常委會、經(jīng)濟特區(qū)所在地市級人大及其常委會和人民政府。另一方面，實驗區(qū)開放開發(fā)仍然只是中央支持下的地方實踐，其實際操作主要還得依靠福建本省，更多的還是屬于地方事務(wù)。[16]而依據(jù)《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《立法法》的規(guī)定，地方有權(quán)立法的主體僅限為省級人大及其常委會、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會、自治州人大及其常委會、自治縣的人大。雖然實驗區(qū)的法律地位至今尚不明確，但其肯定不是民族自治地區(qū)，也不是設(shè)區(qū)的市，其目前不符合設(shè)立一級國家權(quán)力機關(guān)——人大的要求，更不可能設(shè)立人大常委會。但實踐中實驗區(qū)管委會已被明確為福建省政府的派出機構(gòu)，且得到《福建省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加快推進平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)的決定》的確認(rèn)，福建省人大常委會也在實驗區(qū)設(shè)有派出機構(gòu)——實驗區(qū)人大工委。因此筆者建議，實驗區(qū)開放開發(fā)特殊立法權(quán)的受權(quán)主體以福建省人大及其常委會為宜。

(三)授權(quán)內(nèi)容

實驗區(qū)是兩岸開展區(qū)域合作的實踐地和試驗田。實驗區(qū)構(gòu)建兩岸人民共同家園的實踐，旨在打破兩岸當(dāng)前以經(jīng)濟要素合作為主的合作方式，擺脫以經(jīng)貿(mào)合作為主的合作局面，跨越在商言商的合作思維，摸索兩岸合作的新模式，拓展兩岸合作領(lǐng)域，提升合作層次，深化合作程度，進而積累兩岸民眾融合的經(jīng)驗。實驗區(qū)開放開發(fā)的有些內(nèi)容，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)雖已作規(guī)范，但或存在不相適應(yīng)的內(nèi)容，或完全不能兼容，以致于構(gòu)成制度障礙。有些內(nèi)容，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)則處于缺位狀態(tài)，亟需通過立法予以明確。故實驗區(qū)開放開發(fā)的順利推進，不但需要暫停實施一些現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要變通執(zhí)行一部分現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，還需要通過借鑒臺灣地區(qū)、港澳特別行政區(qū)，乃至國際上其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，進而創(chuàng)制出一系列有利于保障嵐臺深度交流合作、促進各方民眾深度融合的制度規(guī)范。相應(yīng)地，為了給實驗區(qū)開放開發(fā)預(yù)留足夠的空間，建議對實驗區(qū)開放開發(fā)事項的立法授權(quán)，應(yīng)包括三個方面的內(nèi)容：

其一，同意在實驗區(qū)范圍內(nèi)暫停實施部分現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的內(nèi)容。如實驗區(qū)已經(jīng)全面實施的商事登記制度改革，商事主體的設(shè)立遵守實施直接登記制為主、審批制為輔的規(guī)定，而且規(guī)定必須進行前置審批的商事主體，僅限于涉及國家安全、公民生命財產(chǎn)安全等少數(shù)幾項。但是，《公司法》第六條第二款[17]則要求公司登記以前置審批為原則，二者明顯存在沖突。對于此類內(nèi)容已經(jīng)明顯滯后于實踐需要的規(guī)定，有權(quán)授權(quán)機關(guān)理應(yīng)根據(jù)《立法法》第十三條的規(guī)定，決定在實驗區(qū)內(nèi)停止適用，為改革進行“法律松綁”，從而保障改革措施的順利推行。

其二，允許在實驗區(qū)范圍內(nèi)變通執(zhí)行部分現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的內(nèi)容。如按照《國家通用語言文字法》第十四條[18]和第十七條[19]的規(guī)定，繁體字的適用范圍極其有限，但是臺灣地區(qū)民眾使用繁體字，相當(dāng)多人看不懂簡體字(即《國家通用語言文字法》規(guī)定的規(guī)范漢字)。在此情況下，如在實驗區(qū)范圍內(nèi)也硬性要求公共設(shè)施上一律禁止使用繁體字，則必然給臺灣地區(qū)民眾在實驗區(qū)的生產(chǎn)生活造成不便。反之，如果允許在實驗區(qū)范圍內(nèi)變通執(zhí)行現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中此類規(guī)定，并以遵循其法律原則為前提，則雖然變動有限，但無異于為實驗區(qū)解開了一個重要制約兩岸民眾融合的“套”。

其三，賦予開展創(chuàng)制性立法的權(quán)力。目前涉臺立法在很多領(lǐng)域尚處于缺位狀態(tài)，實踐中相當(dāng)部分的涉臺事務(wù),因無法可依只能依據(jù)非立法性規(guī)范性文件調(diào)整。因此，對于那些雖然屬于《立法法》第八條規(guī)定，必須由國家專屬立法的事項，但短期內(nèi)明顯無法出臺，且實驗區(qū)開展涉臺交流合作迫切需要進行規(guī)范的事項，理應(yīng)賦予先行立法權(quán)，贊同對其創(chuàng)制相應(yīng)的地方立法加以規(guī)范，以便于實踐的推動。

五、爭取實驗區(qū)特殊立法權(quán)的運作方式

針對上文已經(jīng)論及的實驗區(qū)立法授權(quán)存在兩類授權(quán)主體的情況，有關(guān)授予實驗區(qū)特殊立法權(quán)的提起，具體有如下兩類方案：

第一類：提請國務(wù)院授權(quán)

方案一：由福建省政府向國務(wù)院行文，請求國務(wù)院批準(zhǔn)，福建省可以根據(jù)實驗區(qū)開放開發(fā)的具體情況和實際需要，在不與行政法規(guī)基本原則相抵觸的前提下制定法規(guī)，在綜合實驗區(qū)范圍內(nèi)實施。

方案二：由福建省選出的全國人大代表，在全國人大大會期間領(lǐng)銜向全國人大提出議案,經(jīng)全國人大大會列為會議正式議案后，交由國務(wù)院具體經(jīng)辦，并由國務(wù)院常務(wù)會議研究后作出授權(quán)的正式?jīng)Q定。

第二類：提請全國人大常委會授權(quán)

方案一：由全國人大福建代表團全團代表聯(lián)名向全國人大提出議案，請求授予福建省人大及其常委會就實驗區(qū)開放開發(fā)事宜可以制定特殊規(guī)定的權(quán)力。之后，由全國人大大會主席團決定，將該議案交由全國人大常委會具體辦理，并授權(quán)全國人大常委會根據(jù)辦理情況作出授權(quán)決定。全國人大常委會辦理完畢后，依據(jù)全國人大大會的授權(quán)作出授權(quán)決定。

方案二：由福建省選出的全國人大代表，在全國人大大會期間領(lǐng)銜向全國人大提出議案,經(jīng)全國人大大會列為會議正式議案后，交由全國人大常委會辦理。全國人大常委會經(jīng)會議研究后作出授權(quán)的正式?jīng)Q定。

方案三：借鑒廣東、上海近年來獲得授權(quán)的經(jīng)驗，先由福建省政府向國務(wù)院呈報提請授權(quán)議案的報告，再由國務(wù)院向全國人大常委會正式提出，就實驗區(qū)開放開發(fā)授予福建省人大及其常委會特殊立法權(quán)的議案，后由全國人大常委會經(jīng)會議審議后作出授權(quán)決定。

注釋：

[1] 李步云、汪永清主編：《中國立法的基本理論和制度》，北京：中國法制出版社，1998年，第306頁。

[2] 周旺生:《立法學(xué)》，北京：法律出版社，2009年，第310頁。

[3][4] 張心泉：《中國經(jīng)濟特區(qū)立法的理論分析》，《華東政法學(xué)院學(xué)報》2000年第2期。

[5][10] 深圳市人大常委會調(diào)研組：《進一步用好深圳經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)》，《特區(qū)實踐與理論》2008年第5期。

[6][15] 宋方青：《廈門經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法的理論探討》，《廈門大學(xué)學(xué)報》(哲社版)1995年第2期。

[7][9] 邱鷺鳳：《關(guān)于特區(qū)立法權(quán)若干問題的探討》，《法商研究》1997年第6期。

[8] 張 濤：《論法律權(quán)威之確立》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2015年第3期。

[11] 熊文釗、鄭 毅：《試論平潭綜合實驗區(qū)的性質(zhì)、法律地位及若干立法問題》，《海峽法學(xué)》2012年第3期。

[12] 國務(wù)院新聞辦公室：《中國特色社會主義法律體系》，北京：人民出版社，2011年，第10頁。

[13] 該條的具體內(nèi)容為：“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”

[14] 該款的具體內(nèi)容為：“行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；(二)憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項?！?/p>

[16] 徐 平、鄭清賢：《關(guān)于平潭綜合實驗區(qū)立法主體的思考》，《海峽法學(xué)》2013年第2期。

[17] 該款的具體內(nèi)容為：“法律、行政法規(guī)規(guī)定設(shè)立公司必須報經(jīng)批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在公司登記前依法辦理批準(zhǔn)手續(xù)?！?/p>

[18] 該條的具體內(nèi)容為：“下列情形，應(yīng)當(dāng)以國家通用語言文字為基本的用語用字：(一)廣播、電影、電視用語用字；(二)公共場所的設(shè)施用字；(三)招牌、廣告用字；(四)企業(yè)事業(yè)組織名稱；(五)在境內(nèi)銷售的商品的包裝、說明?！?/p>

[19] 該條的具體內(nèi)容為：“本章有關(guān)規(guī)定中，有下列情形的，可以保留或使用繁體字、異體字：(一)文物古跡；(二)姓氏中的異體字；(三)書法、篆刻等藝術(shù)作品；(四)題詞和招牌的手書字；(五)出版、教學(xué)、研究中需要使用的；(六)經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)的特殊情況?！?/p>

[責(zé)任編輯：石雪梅]

2015-06-08

鄭清賢， 男， 福建莆田人， 福建省涉臺法律研究中心助理研究員， 法學(xué)碩士； 陳廣益， 男， 湖南長沙人， 長沙市開福區(qū)人民檢察院反瀆職侵權(quán)局局長， 一級檢察官。

D920.0

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1002-3321(2015)06-0061-06