農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的意義及風(fēng)險防范

朱君健

（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221009）

繼允許農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市之后，2014年，中央進(jìn)一步對農(nóng)地改革做出了新的重大部署，提出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”的重要舉措。該項措施貌似是對土地產(chǎn)權(quán)改革的一小步，實(shí)際是農(nóng)村土地制度綜合改革的一大步，將對未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響。同時，在當(dāng)前農(nóng)村土地利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，新舊制度交錯糾纏的背景下，該項改革也面臨諸多風(fēng)險和挑戰(zhàn)。因此，如何順利推進(jìn)此項改革，使其成為擴(kuò)大地權(quán)改革的突破口，為農(nóng)村土地制度改革奠定的堅實(shí)基礎(chǔ)，并防范各種可能出現(xiàn)的風(fēng)險，既是重要的實(shí)踐問題，也具有重大理論價值。

一、農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的意義

自上世紀(jì)80年代，我國以實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為依托，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離，調(diào)動了農(nóng)民積極性，也極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，不僅開創(chuàng)了我國農(nóng)業(yè)發(fā)展上的一個黃金時代，而且準(zhǔn)確找到了整個改革開放的突破口，開創(chuàng)了中國特色社會主義事業(yè)的偉大局面。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)、工業(yè)化深入發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化逐步深入的背景下，實(shí)行土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，契合了當(dāng)前我國現(xiàn)代化建設(shè)的特殊背景，對我國的綜合改革具有重大意義。

（一）承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離有利于優(yōu)化土地資源配置，極大地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

近年來，隨著我國工業(yè)化的不斷深入和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移。在此背景下，一方面，大量的土地被低效利用，甚至不少土地被拋荒。自2000年來，我國多省市常年存在5%以下的耕地被撂荒[1]；另一方面，大量有經(jīng)營能力和資本的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無法獲得足夠的土地，無法產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。這無疑不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。而承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，將極大地促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

首先，對于外出務(wù)工的農(nóng)民而言，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，將為其承包權(quán)的資本化和實(shí)現(xiàn)提供途徑，不必每年再勞苦于季節(jié)性勞作與外出打工。既可以使農(nóng)民獲得合理的土地收益，防止土地拋荒，也可以避免外出務(wù)工農(nóng)民的奔波之苦。其次，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，可以使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體以合理的價格獲得合適規(guī)模的土地，有利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，從而促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。再次，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，還是中國土地制度改革的重要環(huán)節(jié)，不僅為土地流轉(zhuǎn)的順暢進(jìn)行提供堅實(shí)保障，還為后續(xù)的征地制度改革、土地增值收益分配改革和統(tǒng)一的土地市場構(gòu)建，具有重要意義。

（二）承包經(jīng)營權(quán)的分離能促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展

城鎮(zhèn)化本質(zhì)就是一個將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)活動的過程。[2]從這個角度看，只有將農(nóng)村廣大富余勞動力從農(nóng)地上解放出來，才能不斷促使農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變，參與和促進(jìn)城鎮(zhèn)化的增長。統(tǒng)計資料顯示，當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在近3億農(nóng)民工，他們雖然沒有失去土地，但已經(jīng)離開農(nóng)地，并且參與了城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，長期居住在城鎮(zhèn)。這三億多農(nóng)民工的存在足以證明我國農(nóng)村存在大量勞動力富余，其中很大一部分農(nóng)民工由于對農(nóng)地的特殊情結(jié)不愿意放棄農(nóng)地，處于進(jìn)退兩難的境地。但是，城鎮(zhèn)化的發(fā)展本質(zhì)就是需要勞動力的不斷投入與參與。經(jīng)營權(quán)的分離則能激勵農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，一方面農(nóng)民可以將土地經(jīng)營權(quán)換成資本收入，另一方面又能將部分富余勞動力從土地的束縛中解放出來，解放出來的勞動力才能推動農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化[3]，農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型。

（三）承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離有利于我國工業(yè)化的深入

這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是有利于為工業(yè)化提供更加穩(wěn)定而無后顧之憂的工人隊伍。農(nóng)民將不必每年在農(nóng)忙季節(jié)往返奔波，可以更加安心務(wù)工。二是隨著承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，大量土地將被專業(yè)化經(jīng)營，機(jī)械化程度將快速提高，其對專業(yè)化服務(wù)和農(nóng)業(yè)機(jī)械的需求將大幅度提高，從而為工業(yè)提供更加廣闊的市場。

二、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的風(fēng)險

土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，土地的權(quán)能將更加完善，其配置機(jī)制也將多元化。因此，新政策在帶來新的發(fā)展機(jī)遇的同時，也存在著更多的潛在風(fēng)險。

一是存在著各類主體借此剝奪農(nóng)民土地的風(fēng)險。首先，存在城市資本兼并土地并實(shí)際剝奪農(nóng)民土地的風(fēng)險。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，同一塊農(nóng)地衍生出來的不同權(quán)利，極其容易產(chǎn)生某一權(quán)利被架空虛化的情況。在農(nóng)民處于劣勢的情況下，如果農(nóng)民將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，自己依然享有承包權(quán)，經(jīng)營者又將農(nóng)地抵押給金融機(jī)構(gòu)獲取資本參與生產(chǎn)。此時，一塊農(nóng)地上同時存在多種權(quán)利，如果缺乏生計的農(nóng)民希望享有土地承包權(quán)的保障作用，則銀行的抵押權(quán)與經(jīng)營者擁有的經(jīng)營權(quán)會與農(nóng)民的承包權(quán)發(fā)生沖突，農(nóng)民的保障問題難以得到實(shí)現(xiàn)。分立開來的兩權(quán)之間的矛盾和對立也是法律需要解決的問題。

二是存在著地方政府借此盲目推進(jìn)城鎮(zhèn)化的風(fēng)險。我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中普遍存在政府的影子，在城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展的同時，一些城鄉(xiāng)矛盾并沒有得到解決，反而有轉(zhuǎn)化為更加棘手和復(fù)雜的社會矛盾的趨勢。城鎮(zhèn)化是一個自然發(fā)展的過程，不是人為的強(qiáng)制過程。當(dāng)前，我國政府過于強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的做法反而有些本末倒置，把城鎮(zhèn)化這一發(fā)展方向錯誤的歸結(jié)為一種發(fā)展手段與方法論。在西方，伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展，越來越多的農(nóng)民會從農(nóng)地上被“吸”出來，土地集中是一件自然的事情。而中國，農(nóng)民是被“趕”出來的。[4]

三是存在著土地金融進(jìn)一步積聚的風(fēng)險。當(dāng)前，以房地產(chǎn)企業(yè)和地方政府為主體的土地金融已經(jīng)存在一定風(fēng)險，而隨著此項政策的推進(jìn)，土地承包權(quán)將被賦予抵押功能，可能會出現(xiàn)更多的以土地經(jīng)營權(quán)融資的情況。

三、進(jìn)行綜合配套改革，完成土地產(chǎn)權(quán)改革

為了能夠推進(jìn)此項改革，并順利實(shí)現(xiàn)改革的各項目標(biāo)，同時防范可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險，必須盡快進(jìn)行相應(yīng)的配套改革。

（一）完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)章制度

首先，必須明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的法律定義、權(quán)責(zé)義務(wù)，明確規(guī)定農(nóng)地的抵押客體必須且僅有經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)和承包權(quán)不得參與抵押。

其次，強(qiáng)化在所有權(quán)不變的情況下，承包經(jīng)營權(quán)能成為一種物權(quán)的屬性，堅持土地承包關(guān)系長期不變。土地要能夠固化為農(nóng)戶的財產(chǎn)，真正使農(nóng)戶享有占有、使用、收益和處分“四權(quán)統(tǒng)一”的承包經(jīng)營權(quán)[5]。只有承包權(quán)的屬性完整合法，作為派生的經(jīng)營權(quán)才有依據(jù)參與土地流轉(zhuǎn)合約的訂立。另外，在農(nóng)地固化為農(nóng)戶財產(chǎn)的同時，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移應(yīng)該放開給農(nóng)戶自由處置，弱化家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的“集體”約束，推動農(nóng)地的市場化。

再次，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)限期限也要明確規(guī)定，脫離了承包權(quán)的經(jīng)營權(quán)必然是不合法的，因此經(jīng)營權(quán)的權(quán)限必然不能超過承包權(quán)的剩余年限；如若經(jīng)營權(quán)的年限過短，農(nóng)業(yè)作為投資收益周期較長的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)營權(quán)的價值就無法體現(xiàn)，缺乏足夠的吸引力也就難以吸引資本市場參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，因此，經(jīng)營權(quán)的年限也必然要求不能過于短暫。合理的經(jīng)營權(quán)限應(yīng)以10至15年較為合理。

最后，經(jīng)營權(quán)是依賴承包權(quán)存在的，如若農(nóng)戶在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期間退出農(nóng)業(yè)集體，承包權(quán)被收回時，經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益必須得到保障，可以探討農(nóng)地收回給予經(jīng)營權(quán)人補(bǔ)償或者持有土地的村集體持續(xù)給予經(jīng)營權(quán)人繼續(xù)行使經(jīng)營權(quán)直到合約結(jié)束。

（二）加強(qiáng)各類承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離行為的規(guī)范和監(jiān)管，防止土地兼并、對農(nóng)民土地剝奪和土地金融風(fēng)險的出現(xiàn)

首先，通過規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，構(gòu)建健全的價格形成機(jī)制，真實(shí)反映土地市場的供求規(guī)律，合理調(diào)節(jié)土地資源的優(yōu)化配置[6]。當(dāng)前，我國農(nóng)地缺乏科學(xué)合理的土地估價體系，價格的形成必然有較大主觀性和隨意性。農(nóng)民對土地保障功能的需求逐漸弱化，已經(jīng)開始轉(zhuǎn)化為對土地財產(chǎn)功能的訴求[7]。缺乏合理的價格機(jī)制顯然難以令農(nóng)戶的訴求得到滿足。經(jīng)營權(quán)的交易不同于普通商品，交易程序相對復(fù)雜，尤其在產(chǎn)權(quán)登記備案公示中需要專業(yè)知識參與，由此導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中容易產(chǎn)生消極態(tài)度。在過去的實(shí)踐中，農(nóng)村普遍存在承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)往往是一紙合約或口頭允諾達(dá)成的交易，這種混亂的承包經(jīng)營關(guān)系極其容易在今后引發(fā)糾紛或者侵權(quán)事件，申訴也缺乏依據(jù)。筆者認(rèn)為，監(jiān)理和健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)顯得尤為關(guān)鍵，它能在強(qiáng)勢方與弱勢群體中尋找一種平衡和溝通機(jī)制，積極合格的土地交易服務(wù)中介能像房產(chǎn)中介一樣為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供高效服務(wù)、交易信息，幫助農(nóng)戶規(guī)避風(fēng)險。

其次，對地方政府涉及土地的行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。不僅要對地方政府的征地行為嚴(yán)加監(jiān)控，還要對地方政府的土地流轉(zhuǎn)、土地儲備、土地出讓等各類行為嚴(yán)加控制，防止其出現(xiàn)新的土地違法行為類型。

再次，堅持對土地金融風(fēng)險的防范。金融機(jī)構(gòu)作為資本市場的逐利人，必然將給農(nóng)地帶來“什么掙錢就種什么”的自利盲目之風(fēng)，在當(dāng)今強(qiáng)調(diào)“市場在資源配置中起決定性作用”的大環(huán)境下，筆者認(rèn)為，只有監(jiān)管機(jī)構(gòu)能正確把握合理利潤的這個“度”，對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼給予合理的比例，資本的參與才會逐漸增加并且不會威脅到我國的農(nóng)業(yè)安全。金融資本的參與還在于風(fēng)險意識強(qiáng)烈，相比較工業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，農(nóng)業(yè)的參與潛在風(fēng)險更為突出和復(fù)雜。盡管有完善的體制和政府政策扶持，但隱性不可預(yù)測的風(fēng)險過多仍然不足以打消資本的顧慮。筆者認(rèn)為，可以開發(fā)創(chuàng)新的農(nóng)地抵押貸款保險品種，在給予農(nóng)戶合理資本支持的同時，也能給投資人多一份保障，少一份顧慮。

（三）科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，尤其要防止過度盲目的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的有效途徑，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化的直接后果，是人口、資本和產(chǎn)業(yè)自然聚集的產(chǎn)物。其速度、規(guī)模和結(jié)構(gòu)都應(yīng)該符合科學(xué)化的標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)該僅僅依靠拔高部分參照指標(biāo)盲目推進(jìn)。要預(yù)防土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離可能帶來的盲目城鎮(zhèn)化風(fēng)險，一是應(yīng)加強(qiáng)對城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計，從中央層面科學(xué)規(guī)劃我國城鎮(zhèn)化的道路、規(guī)模、方式和結(jié)構(gòu)，防止各地各行其是。二是應(yīng)加強(qiáng)對各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程的引導(dǎo)和監(jiān)管，尤其加強(qiáng)對新城、新區(qū)建設(shè)的審批和監(jiān)督，糾正經(jīng)營城市的理念，糾正盲目追求規(guī)模大、人口眾、高樓多，但產(chǎn)業(yè)空、服務(wù)差、質(zhì)量低的城鎮(zhèn)化做法。

[1]羅必良，何應(yīng)龍，汪沙，尤娜莉.土地承包經(jīng)營權(quán)：農(nóng)戶退出意愿及其影響因素分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2012，(6).

[2]龍景奎,付保華,趙春曉.徐州農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化的相關(guān)性研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2010,(31).

[3]劉冠生.中國農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移研究[D].武漢理工大學(xué),2012.

[4]周彥武.城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟(jì)的致命毒藥[EB/OL].http://copy.hexun.com/148436771.html.

[5]陳錫文.如何推進(jìn)農(nóng)民土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)[J].中國改革,2002，(3).

[6]朱桂香李威樊萬選.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的障礙及對策[J].中國改革,2012，(3).

[7]何一鳴，羅必良.分稅制、政府博弈與制度創(chuàng)新——個佃農(nóng)理論的分析框架[J].河南社會科學(xué),2012，(4).