我國高校兩級財務(wù)管理體制改革的困境與完善思路

徐瀟瀟

（華中師范大學(xué) 審計處，湖北 武漢 430079）

一、引言

教育經(jīng)費(fèi)是高校改革和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，高等學(xué)校的財務(wù)管理水平直接影響和制約著高校的發(fā)展。近年來，隨著我國高校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大和辦學(xué)要求的提高，現(xiàn)行高校財務(wù)管理體制越來越難以適應(yīng)建設(shè)高水平大學(xué)的需要，其弊端日益顯現(xiàn)，推進(jìn)高校財務(wù)管理體制改革的緊迫性和必要性日益突出。長期以來，我國高校主要實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的財務(wù)管理體制。這一管理體制有利于對高校經(jīng)費(fèi)的集中調(diào)配和統(tǒng)籌，但也面臨著內(nèi)在的局限性。突出體現(xiàn)在兩個方面：一是學(xué)院的辦學(xué)積極性始終難以有效調(diào)動。在財權(quán)配置上，學(xué)校掌握了教育經(jīng)費(fèi)、人員工資、獎酬金等主要權(quán)力，包括水電在內(nèi)的各項公共開支也由學(xué)校統(tǒng)管，由此帶來的問題是，二級學(xué)院辦學(xué)動力不足，干多干少一個樣，缺乏內(nèi)在的效益驅(qū)動，由此也導(dǎo)致二級學(xué)院以完成學(xué)?；救蝿?wù)為主，沒有創(chuàng)新性。二是教育資源利用效率嚴(yán)重低下。由于學(xué)校承擔(dān)大多數(shù)經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)限，各個學(xué)院沒有成本觀念，只要辦學(xué)就向?qū)W校要錢，在資源的使用上也長期形成了粗放經(jīng)營的特點。因此校院兩級財務(wù)管理體制改革是突破當(dāng)前高校發(fā)展的一個重要途徑，具有很強(qiáng)的創(chuàng)新性和生命力。

二、校院兩級財務(wù)管理改革面臨的突出困境

（一）學(xué)校管理：職能不清，監(jiān)管不足

隨著校院兩級財務(wù)管理體制的推進(jìn)，校級財務(wù)部門的角色逐步向管理層面轉(zhuǎn)移，但是在實踐過程中，很多高校的校級管理職能并未很好的建立起來。

1.職能部門的監(jiān)督機(jī)制明顯缺失。在校院兩級財務(wù)改革中，校級職能部門對財務(wù)資金的支配權(quán)明顯削弱，相應(yīng)對其監(jiān)督職能的要求顯著提升。如何加強(qiáng)對院級財務(wù)管理的監(jiān)督，成為校級職能部門必須考慮的重要問題。然而，在實際的運(yùn)行過程中，校級職能部門由于存在諸多局限性，難以實現(xiàn)對院級經(jīng)費(fèi)的有效監(jiān)管。突出表現(xiàn)在兩個方面：一是各個學(xué)院在學(xué)科領(lǐng)域、專業(yè)方向等方面有明顯差異，經(jīng)費(fèi)使用的專業(yè)性特征很明顯，導(dǎo)致各個學(xué)院在經(jīng)費(fèi)使用上差異性很大，校級職能部門的監(jiān)管難度增加；二是經(jīng)費(fèi)使用和支配權(quán)下移到學(xué)院之后，校級財務(wù)部門只能從一般財務(wù)管理規(guī)程的角度進(jìn)行審核，很難完全了解經(jīng)費(fèi)的實際使用過程，也無從確定經(jīng)費(fèi)開支的合理性。這些現(xiàn)實問題都制約了校級職能部門的監(jiān)管成效，從而導(dǎo)致學(xué)院有可能脫離學(xué)校的監(jiān)管范圍，而對校院兩級管理體制帶來沖擊。

2.財務(wù)問責(zé)機(jī)制未能有效建立。推進(jìn)財務(wù)監(jiān)督的重要手段是建立完善的問責(zé)機(jī)制。只有讓學(xué)院在獲得財權(quán)的同時也建立相應(yīng)的責(zé)任意識，才能保證學(xué)院主動規(guī)范經(jīng)費(fèi)使用，達(dá)成權(quán)責(zé)的二元統(tǒng)一。然而，在校院兩級財務(wù)管理體制改革過程中，很多學(xué)校往往只注重財權(quán)的下放，而對建立問責(zé)機(jī)制缺乏足夠的重視。如很多學(xué)校在財權(quán)下放的過程中未能建立起以學(xué)院為主體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，或者雖然建立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，但未能有效執(zhí)行。由于對學(xué)院相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)機(jī)制不健全，導(dǎo)致即使發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，也大多采取大事化小、小事化了的處理態(tài)度。在處理方式上，往往只注重對單位的處罰，對單位負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人員很少問責(zé)，由此導(dǎo)致學(xué)院負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀念淡薄，經(jīng)費(fèi)使用很容易失控。

3.績效考核機(jī)制普遍不夠健全?？冃Э己耸菍W(xué)校進(jìn)行財務(wù)管理的有效手段。通過對學(xué)院財務(wù)管理進(jìn)行績效考核與評價，并進(jìn)行合理、有效的激勵能夠引導(dǎo)學(xué)院規(guī)范財務(wù)行為、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。然而，在推進(jìn)校院兩級財務(wù)管理改革過程中，由于學(xué)校對績效考核和激勵不夠重視或者缺乏經(jīng)驗，導(dǎo)致績效考核制度普遍不盡合理，難以實際調(diào)動學(xué)院合理理財?shù)姆e極性和主動性，導(dǎo)致資金使用的隨意性較強(qiáng)，也使校院兩級財務(wù)體制改革的初衷難以實現(xiàn)。

4.預(yù)算分配方案設(shè)計不科學(xué)。校院兩級財務(wù)管理體制改革的核心是確定合理的預(yù)算分配方案，從而形成校級經(jīng)費(fèi)和院級經(jīng)費(fèi)。但在實際操作過程中，預(yù)算分配方案的制定存在諸多難點，導(dǎo)致學(xué)院經(jīng)費(fèi)分配不盡合理，對學(xué)院的正常運(yùn)行造成較大影響。其中的原因是多方面的，具體包括：一是預(yù)算分配涉及到學(xué)生規(guī)模、學(xué)生類別、學(xué)院實際等不同指標(biāo)，測算內(nèi)容極為復(fù)雜，特別是有部分內(nèi)容很難精確量化，對編制預(yù)算分配方案帶來困難；二是預(yù)算分配方案不僅涉及學(xué)校和學(xué)院之間的分配比例，而且涉及不同學(xué)院之間的分配，而各個學(xué)院由于學(xué)科領(lǐng)域、專業(yè)背景等存在較大的差異性，要平衡不同學(xué)院的經(jīng)費(fèi)分配比例難度較大；三是預(yù)算分配方案具有年度性和動態(tài)性，需要根據(jù)國家和學(xué)校情況的變化而隨時變化，這也提高了預(yù)算分配方案編制的難度?，F(xiàn)階段，我國高校的經(jīng)費(fèi)來源受國家相關(guān)政策的影響較大，一旦撥款額度、收費(fèi)政策或者學(xué)院招生規(guī)模發(fā)生變化，若維持以前的分配比例，將對學(xué)院收入有很大影響。

（二）學(xué)院運(yùn)行：能力不強(qiáng)，漏洞較多

在傳統(tǒng)的財務(wù)管理體制下，學(xué)院一級主要是“花錢”、“用錢”，很少“管錢”、“省錢”，這對改革之后的學(xué)院財務(wù)運(yùn)行機(jī)制提出了新的挑戰(zhàn)，也不可避免的產(chǎn)生了一些問題。

1.財務(wù)管理意識普遍不強(qiáng)。長期以來，學(xué)院一級并非財務(wù)管理的主體，對于財務(wù)管理的重要性缺乏足夠的認(rèn)識，財務(wù)管理經(jīng)驗明顯不足，很難適應(yīng)新形勢下校院兩級財務(wù)管理模式。特別是一些學(xué)院還停留在傳統(tǒng)的“等、靠、要”的思維模式中，對于學(xué)院的財務(wù)管理主體地位認(rèn)識不清，沒有主動承擔(dān)起財務(wù)管理的責(zé)任，也沒有建立配套的財務(wù)管理制度和經(jīng)費(fèi)使用管理規(guī)定，導(dǎo)致學(xué)院內(nèi)部缺乏規(guī)范、科學(xué)的民主理財機(jī)制。從改革發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，如何從思想上樹立學(xué)院的財務(wù)管理主體地位，提高學(xué)院的財務(wù)管理意識，是今后推進(jìn)校院兩級管理體制需要著力解決的一個重要問題。

2.學(xué)院預(yù)算管理問題突出。校院兩級財務(wù)管理體制改革之后，編制年度預(yù)算成為院級財務(wù)管理的一項重要工作。但從實踐來看，當(dāng)前院級預(yù)算編制普遍存在不科學(xué)、不精細(xì)的問題。例如，很多學(xué)院只對人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、建設(shè)經(jīng)費(fèi)等幾大塊做了基于支出項目的劃分，并未控制其招待費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、辦公費(fèi)等會計科目的支出額度，本來校院兩級財務(wù)管理期望達(dá)到“增收節(jié)支”的目的，個別學(xué)院反而由于自主支出的權(quán)力變大，出現(xiàn)了一般性事務(wù)支出增大、設(shè)備購置與教學(xué)實習(xí)經(jīng)費(fèi)降低的現(xiàn)象。值得注意的是，由于預(yù)算編制的粗放，各預(yù)算項目并未進(jìn)行科學(xué)化、精細(xì)化的測算，導(dǎo)致一些學(xué)院后期預(yù)算調(diào)整現(xiàn)象嚴(yán)重，并且調(diào)整程序也比較隨意，無法保證預(yù)算的剛性和嚴(yán)肅性。

3.“小金庫”現(xiàn)象有所抬頭。校院兩級管理體制賦予學(xué)院辦學(xué)主體地位，鼓勵學(xué)院擴(kuò)展辦學(xué)經(jīng)費(fèi)渠道，增加學(xué)院可支配收入。為此，很多學(xué)院利用學(xué)校資源進(jìn)行多種形式的創(chuàng)收活動，增加院級經(jīng)費(fèi)來源。合理的創(chuàng)收活動體現(xiàn)了學(xué)院理財用財、開源節(jié)流的辦學(xué)思路，對于彌補(bǔ)教學(xué)經(jīng)費(fèi)不足、提高學(xué)院教師待遇具有積極的推動作用。但是，由于缺乏有效的監(jiān)管，學(xué)院的創(chuàng)收活動也極易成為違規(guī)經(jīng)費(fèi)的重要來源。例如，很多創(chuàng)收活動都存在違規(guī)收費(fèi)、票據(jù)不合規(guī)或不開發(fā)票（收據(jù)）、收費(fèi)款項未及時上繳學(xué)校財務(wù)等問題。由于財務(wù)管理不規(guī)范，這些創(chuàng)收收入很容易變?yōu)閷W(xué)院的“小金庫”，成為誘使經(jīng)濟(jì)犯罪和引發(fā)貪腐的溫床。

4.專業(yè)財務(wù)管理人員不足。伴隨以學(xué)院為主體的校院兩級財務(wù)管理體制的推進(jìn)，學(xué)院的財務(wù)管理責(zé)任明顯增加，對其財務(wù)管理水平也提出了更高的要求。而要提高財務(wù)管理水平，不僅要求建立健全各項規(guī)章制度，更重要的是需要一支具有專業(yè)財務(wù)管理知識的人才隊伍。但現(xiàn)實的情況是，由于學(xué)院長期以來都不需要承擔(dān)財務(wù)管理的主體責(zé)任，一般的學(xué)院內(nèi)負(fù)責(zé)財務(wù)相關(guān)工作的人員很少經(jīng)過專業(yè)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，多數(shù)都不具備任職資格。特別是不少學(xué)院由于人員緊張，大量財務(wù)工作人員還身兼其他職務(wù)，很難做到專人專崗。因此，無論是從數(shù)量還是層次上看，目前學(xué)院的財務(wù)人員都面臨著嚴(yán)重短缺，這在很大程度上成為制約學(xué)院財務(wù)管理水平提升的重要因素，也無形中增加了校院兩級財務(wù)管理體制改革的難度。

三、進(jìn)一步完善校院兩級財務(wù)管理體制的基本出路

1.進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部控制和制度建設(shè)。實行校院兩級財務(wù)管理體制后，學(xué)校和學(xué)院的財務(wù)環(huán)境與財務(wù)要求都出現(xiàn)了明顯的變化，并成為未來高校財務(wù)體制運(yùn)行的一種“新常態(tài)”。要適應(yīng)這一“新常態(tài)”，必須首先強(qiáng)化內(nèi)部控制，逐步建立和完善科學(xué)合理、符合高校實際情況、并具有可行性的相關(guān)財政規(guī)章制度，確保資金的使用效益。具體來看，學(xué)校層面應(yīng)以制度完善為主，即根據(jù)校院兩級財務(wù)管理的新特點進(jìn)行有針對性的修訂和改進(jìn)，特別是加強(qiáng)財務(wù)監(jiān)管制度的設(shè)計安排，保證財政資金安全、可控。在學(xué)院層面，則應(yīng)以制度建設(shè)為主，主要是根據(jù)學(xué)院實際，制訂切實可行的財務(wù)規(guī)章制度，提高學(xué)院財務(wù)活動的規(guī)范性，從而優(yōu)化經(jīng)費(fèi)使用。

2.提高預(yù)算分配方案的科學(xué)性。進(jìn)一步健全和完善預(yù)算分配方案的生成機(jī)制，提高方案測算的科學(xué)性。其中，學(xué)校應(yīng)根據(jù)校院劃分的職責(zé)，結(jié)合學(xué)校實際與歷史數(shù)據(jù)，科學(xué)合理測算校院經(jīng)費(fèi)的分配比例。對于院級經(jīng)費(fèi)，應(yīng)建立完整的經(jīng)費(fèi)分配指標(biāo)體系，從學(xué)生教師人數(shù)、學(xué)科辦學(xué)成本差異、科研、補(bǔ)貼等方面進(jìn)行充分調(diào)研、綜合考慮，既避免以往的“大鍋飯”政策，也考慮學(xué)院的實際需要。在實際工作過程中，可以建立預(yù)案制，即根據(jù)實際情況設(shè)計若干套分配方案，在充分調(diào)研和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上確定最切實可行的方案。同時，在預(yù)算分配方案的編制過程中，應(yīng)著力提高預(yù)算編制的動態(tài)性，根據(jù)撥款額度、收費(fèi)政策或者學(xué)院招生規(guī)模等情況及時調(diào)整，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)方案的公平性和公正性。

3.強(qiáng)化相關(guān)職能部門的監(jiān)督評價職責(zé)

校院兩級財務(wù)管理模式中，并不是權(quán)力下到學(xué)院，學(xué)校相關(guān)職能部門就可以“不管”或者“少管”，而是其工作角色應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_展目標(biāo)管理，過程監(jiān)督以及考核評價。建立有效的財務(wù)監(jiān)督評價體系，是現(xiàn)階段校院兩級財務(wù)體制改革中學(xué)校層面必須重點解決的緊迫任務(wù)，具體可從以下幾方面著手：

其一，預(yù)算編制監(jiān)督與考核。學(xué)校相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃與建設(shè)要求，在學(xué)院提交預(yù)算申報時，制訂科學(xué)、合理、統(tǒng)一的預(yù)算編制格式、內(nèi)容及要求，并提出相關(guān)的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、建設(shè)經(jīng)費(fèi)等項目的總體控制要求與注意事項。

其二，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。一方面財務(wù)部門應(yīng)審核學(xué)院經(jīng)費(fèi)支出的合法性、合規(guī)性；另一方面也應(yīng)會同相關(guān)職能部門，對明細(xì)科目支出額度進(jìn)行比例控制，對于重要項目中某些科目的開支，必要時還可以建立職能部門審批制度；同時，應(yīng)確保預(yù)算的剛性，如果確因客觀情況需要調(diào)整預(yù)算的，必須嚴(yán)格履行預(yù)算調(diào)整審批程序。

其三，預(yù)算執(zhí)行情況考核與評價。要強(qiáng)化各職能部門的考核與評價職能，建立科學(xué)有效的績效考核和激勵機(jī)制，對學(xué)院履行職責(zé)的考核，應(yīng)結(jié)合其預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行，確?！笆聶?quán)”與“財權(quán)”的統(tǒng)一。同時，應(yīng)將考核結(jié)果和獎懲措施相結(jié)合，對考核優(yōu)秀的學(xué)院進(jìn)行合理獎勵，以提高考核的實際效果。

4.健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任制與學(xué)院民主理財機(jī)制

近年來，教育部先后發(fā)布了《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)財務(wù)管理的幾點意見》、《教育部直屬事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任制試行辦法》、《教育部關(guān)于做好教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的通知》等文件，對健全和落實經(jīng)濟(jì)責(zé)任制提出了詳細(xì)和明確的要求。實行校院兩級財務(wù)管理制度后，學(xué)校應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)事項決策權(quán)限和經(jīng)費(fèi)審批權(quán)限，明確各學(xué)院及職能部門負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)財權(quán)的劃分，責(zé)任的承擔(dān)、追究，以此規(guī)范經(jīng)費(fèi)的使用。

與此同時，學(xué)院內(nèi)部還應(yīng)建立科學(xué)的內(nèi)部民主理財機(jī)制，并堅持“三重一大”有關(guān)規(guī)定。具體來看，對于涉及學(xué)院學(xué)術(shù)性的支出，須經(jīng)過院級教授委員會審議通過；涉及教職工切身利益的支出，須經(jīng)教師或職工代表審議通過；涉及重大經(jīng)濟(jì)事項支出，須經(jīng)可行性論證后由黨政聯(lián)席會議決定，必要時應(yīng)按照學(xué)校規(guī)定履行招投標(biāo)程序。根據(jù)學(xué)校實際情況，逐步建立起包括財務(wù)公開在內(nèi)的校務(wù)公開、院務(wù)公開制度，擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)班子成員和一般教職工對重大開支、重要事項的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，避免經(jīng)濟(jì)活動中違法違規(guī)行為發(fā)生。

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