關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革問題的調(diào)研報告

中央黨校中青一班浙江衢州調(diào)研組

調(diào)查組成員：高紅電 張萬明 杜金柱

朱遠(yuǎn)洋 劉長龍 曲孝麗

執(zhí) 筆 人: 朱遠(yuǎn)洋

我國山區(qū)面積占國土面積的69%，擁有全國90%左右的林地資源；山區(qū)人口占全國人口的56%；我國集體林地面積25.48億畝，占全國林地面積的60.1%。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央發(fā)出建設(shè)生態(tài)文明、美麗中國的號令，明確了2020年全面建成小康社會的目標(biāo)。那么，在山區(qū)如何發(fā)揮林業(yè)在生態(tài)文明建設(shè)中的作用？如何實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化？如何實現(xiàn)美麗林區(qū)和林區(qū)農(nóng)民的小康？這是擺在我們面前十分緊迫和復(fù)雜的問題。帶著這些問題，我們于11月1日至6日在浙江省衢州市進(jìn)行了調(diào)查研究。通過調(diào)研，我們深切地感受到，集體林權(quán)制度的改革是解決上述問題的前提和核心，必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程，進(jìn)一步深化改革，才能全面實現(xiàn)黨的戰(zhàn)略目標(biāo)。

衢州市集體林權(quán)制度改革取得了明顯成效

衢州市位于浙江省西部、錢塘江上游，區(qū)域內(nèi)“七山一水二分田”，是浙江省重點林區(qū)之一，可用林地面積1004.5萬畝，占全市總面積的75.6%。2003年7月，時任浙江省委書記的習(xí)近平同志在衢州調(diào)研時指出，“欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)工業(yè)化，決不能以犧牲環(huán)境為代價，決不能丟掉生態(tài)優(yōu)勢”，“要樹立綠色GDP的觀念，避免資源過度開發(fā)、防止破壞性建設(shè)，注意提高資源利用率”。衢州市從此開始以林業(yè)為重點的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。2008年6月，在中共中央和國務(wù)院下發(fā)10號文件之后，開展了以推進(jìn)集體林權(quán)制度為重點的改革，積極探索、勇于創(chuàng)新、貴在行動，基本實現(xiàn)了山有其主、主要其權(quán)、權(quán)在其責(zé)、責(zé)有其利的目標(biāo)。主要推進(jìn)了以下四項改革措施。

（一）推行三權(quán)分置，構(gòu)建集體林業(yè)新型產(chǎn)權(quán)制度。衢州市從2004年3月開始，在全省率先開展第二輪延長山林承包責(zé)任制工作，在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，把林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實到集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。實現(xiàn)了集體所有權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。到2006年結(jié)束時，全市116個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），1845個行政村簽訂山林承包合同322473份，發(fā)證面積921.86萬畝，解決爭議面積685畝，林權(quán)發(fā)證率98.8%。2008年全市又開展了以均股均利、聯(lián)產(chǎn)承包、家庭承包等方式將集體統(tǒng)管山進(jìn)行落實到戶工作，做到了“清冊、合同、權(quán)證”三到戶。全市973.8萬畝集體林地，林地勘界確權(quán)率99.9%；有960萬畝發(fā)放林權(quán)證34.49萬本，發(fā)證率達(dá)99.98%。承包經(jīng)營權(quán)的確定極大地調(diào)動了農(nóng)民植樹造林的積極性，在不到兩年的時間就實現(xiàn)了荒山綠化。

（二）規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，建立健全集體林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。隨著林業(yè)潛能的激活，林權(quán)流轉(zhuǎn)越來越頻繁，但由于監(jiān)管和服務(wù)不到位，很多流轉(zhuǎn)比較隨意，既不評估，也缺乏公開透明，存在暗箱操作、低價轉(zhuǎn)讓、侵害集體經(jīng)濟(jì)組織和林農(nóng)利益等問題。為此，衢州市十分注重林權(quán)交易平臺建設(shè)，2007年專門制定流轉(zhuǎn)管理辦法，在全市6個縣（市、區(qū)）完成了“一平臺三中心”建設(shè)（即林業(yè)生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)平臺和林權(quán)管理中心、森林資源資產(chǎn)評估中心和林業(yè)生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)信息發(fā)布中心），建立了80多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易中心和13家森林資源評估機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)信息發(fā)布、市場交易、林權(quán)登記、流轉(zhuǎn)、抵押貸款、中介服務(wù)、法律咨詢等一站式服務(wù)。2012年以來，通過華東林權(quán)交易所已成功流轉(zhuǎn)山林1000多宗、面積19.5萬余畝，交易金額近2.8億元。同時，嚴(yán)格規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，明確“四個一律”要求，即凡集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，一律實行村民代表大會或者村民會議2/3以上成員同意的決議制度和向全體村民公示制度；一律進(jìn)行森林資產(chǎn)評估，并作為交易物的掛牌依據(jù)；集體所有林權(quán)流轉(zhuǎn)評估價在5萬元以上的一律進(jìn)招投標(biāo)中心；用材林轉(zhuǎn)讓年限一律在15年以上，有效保障流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。2014年又啟動《林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》的試點，推進(jìn)林地規(guī)模經(jīng)營。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證不僅是林權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系和權(quán)益的有效憑證，還具有林權(quán)抵押、林木采伐和其他行政審批等權(quán)能，有效保障了林地流轉(zhuǎn)受讓方的權(quán)益。2014年試點至今，全市累計發(fā)放林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證39本、涉及林地6950畝、農(nóng)戶362戶，實現(xiàn)抵押貸款7.6億元，有效推動了社會資本進(jìn)入林業(yè)經(jīng)營。

（三）堅持利民富民，探索新型林業(yè)經(jīng)營機(jī)制。農(nóng)戶獲得承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)后，單家獨戶經(jīng)營成本高，經(jīng)營能力又有限，特別是不少青壯年林農(nóng)進(jìn)城務(wù)工，林地長期閑置。為了既保障農(nóng)民對林地的承包權(quán)和收益權(quán)，又充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營的效益，提高林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度，衢州市大力培育林業(yè)種植大戶、家庭林場、專業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體。按照“依法、自愿、有償”原則，探索形成了承包經(jīng)營、股份合作、租賃經(jīng)營、托管經(jīng)營等多種模式，建立經(jīng)營主體與林農(nóng)互利共贏的利益機(jī)制。如常山縣華凱木業(yè)專業(yè)合作社的“租金+股金”模式，經(jīng)營主體租用林地和資源折價入股，林農(nóng)既是員工又是股東，獲得租金、股金和薪金。江山市長臺鎮(zhèn)乾湖村千年農(nóng)業(yè)香榧股權(quán)合作社的“保底+分成”模式，剛開始農(nóng)戶按生態(tài)公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)拿保底收入，待產(chǎn)生效益后山上種植收成與林農(nóng)按比例分成。江山市塘源口鄉(xiāng)神農(nóng)獼猴桃專業(yè)合作社的“資金+林權(quán)+多元”模式，林農(nóng)以資金、林權(quán)入股自愿組建合作社，種植收成全部歸林農(nóng)，合作社統(tǒng)一經(jīng)營購銷，其他額外收益按資金投入份額進(jìn)行分紅。衢江區(qū)華家村林業(yè)經(jīng)營合作社的“林權(quán)+托管”模式，林農(nóng)將林地林木委托村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理并交納一定管理費用，獲得收益歸林農(nóng)所有。

（四）加大扶持力度，完善林業(yè)發(fā)展服務(wù)機(jī)制。林權(quán)產(chǎn)權(quán)明晰后，如何將林業(yè)資源優(yōu)勢通過產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、將林業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營資本，是提升林業(yè)經(jīng)營水平和收入的關(guān)鍵所在。衢州市在保護(hù)優(yōu)先的前提下，注重發(fā)揮好山好水好生態(tài)的比較優(yōu)勢，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等綠色產(chǎn)業(yè)，努力促進(jìn)資源保護(hù)和農(nóng)民增收協(xié)調(diào)發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)上，研究制定林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重點實施香榧、新品油茶、油用牡丹、花卉苗木、毛竹低改、林下經(jīng)濟(jì)“六個一萬”發(fā)展戰(zhàn)略和油茶產(chǎn)業(yè)、野生動物養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)五年行動計劃。在財政引導(dǎo)上，2013年開始安排林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)扶持資金，建立財政“直補(bǔ)”制度，對林農(nóng)小額林權(quán)抵押貸款和涉林企業(yè)給予3%貼息。在創(chuàng)新金融服務(wù)上，出臺《森林資源資產(chǎn)抵押貸款實施細(xì)則》《林權(quán)抵押貸款工作的指導(dǎo)意見》《林權(quán)抵押貸款管理辦法》等文件，推動林權(quán)融資的規(guī)范化、常態(tài)化，如龍游縣銀農(nóng)竹木專業(yè)合作社，2011年開始至今取得了3772萬元貸款授信，貸款難問題得到較好解決。

衢州市推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的創(chuàng)新實踐，賦予了林農(nóng)更多財產(chǎn)權(quán)利，增加了林農(nóng)財產(chǎn)性收入，促進(jìn)了林地適度規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)了生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)發(fā)展，在生態(tài)改革、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收等方面取得明顯成效。

一是走出了“綠水青山就是金山銀山”的新路子。衢州市通過林改，進(jìn)一步加強(qiáng)了生態(tài)公益林建設(shè)，建立了資源管護(hù)良性運行機(jī)制，積極打造浙江重要生態(tài)屏障，加強(qiáng)對源頭保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、濕地等重要區(qū)域的重點保護(hù)，實施植樹造林、封山育林等措施來保持水土，涵養(yǎng)水源，全市森林覆蓋率達(dá)到71.5%，高出全省平均10個百分點。取消了對重點林區(qū)開化縣GDP考核，更加注重綠色發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展，把發(fā)展的重點轉(zhuǎn)移到保護(hù)與發(fā)展并重上來，積極落實國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，打造開化國家公園。另外，林改也明確了林農(nóng)的權(quán)責(zé)利，使農(nóng)民真正成為山林的主人，林農(nóng)從過去的“要我造林”變成“我要造林”，保護(hù)森林、經(jīng)營林業(yè)的積極性日益高漲?！笆濉逼陂g，衢州市加快木材資源特別是大徑材和珍貴樹木的培育，加強(qiáng)用材林資源基地儲備建設(shè)，大力實施植樹造林、封山育林、退耕還林、防護(hù)林建設(shè)等工程，造林規(guī)模連創(chuàng)新高，累計造林35.9萬畝，活立木蓄積量達(dá)到2601萬立方米，年均增長100萬立方米以上。全市商品林面積637.5萬畝，占63.5%。林木質(zhì)量穩(wěn)步提升，年均撫育更新28萬畝森林，將103萬畝高山、遠(yuǎn)山混交林納入公益林管理，公益林面積達(dá)到367萬畝、占36.5%。森林質(zhì)量的提高，也為全市鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展提供了堅實的生態(tài)基礎(chǔ)，2014年全市旅游總收入達(dá)240億元，旅游產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)到6.7%。

二是釋放了林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新潛力。衢州市林改搞活了林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，推動了適度規(guī)模經(jīng)營，催生了一批新型經(jīng)營主體，有效釋放了林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿ΑＴ撌辛謽I(yè)總產(chǎn)值從2004年的10多億元增長到2014年的272億元，增長了27倍，形成了竹產(chǎn)業(yè)、木產(chǎn)業(yè)、油茶產(chǎn)業(yè)為主，特色種植產(chǎn)業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、森林旅游產(chǎn)業(yè)為輔的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，以及江山木門、龍游竹筍、衢江竹炭、柯城家具、常山油茶、開化森林休閑旅游等區(qū)域塊狀產(chǎn)業(yè)集群。全市共有優(yōu)質(zhì)用材林300多萬畝，竹林141萬畝，油茶68萬畝，獼猴桃、香榧、林下經(jīng)濟(jì)等特色種植200多萬畝；年產(chǎn)值億元以上林業(yè)企業(yè)13家，規(guī)模以上林業(yè)企業(yè)296家；建成了5個國家森林公園、16個省級林業(yè)觀光園區(qū)和30個休閑度假基地。

三是拓寬了農(nóng)民增收致富奔小康的新渠道。林改讓農(nóng)民從從事林業(yè)勞動、發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)中獲得更多就業(yè)門路和穩(wěn)定的生產(chǎn)性收入，還讓農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)、出租、入股等方式擁有更多的財產(chǎn)性收入。2014年衢州市農(nóng)民人均林業(yè)純收入4417元，對農(nóng)民增收貢獻(xiàn)率為31%。2011年至今，直接發(fā)到農(nóng)戶手上的生態(tài)補(bǔ)償4億元，納入生態(tài)公益林的農(nóng)戶年人均增收300多元。2014至2015年，累計8億元工商資本進(jìn)入林業(yè)發(fā)展香榧、金銀花、獼猴桃、野化鐵皮石斛等特色產(chǎn)業(yè)，受益農(nóng)戶6000多戶。林改還盤活了農(nóng)村集體所有的森林資源，壯大了村集體經(jīng)濟(jì)，通過林地流轉(zhuǎn)和林權(quán)抵押貸款，直接為新農(nóng)村建設(shè)提供資金近20億元。比如，江山市張村鄉(xiāng)左坑口村大尖坑村民小組成功流轉(zhuǎn)了3715畝山林，獲得600多萬元資金用于農(nóng)民下山脫貧。開化縣張灣鄉(xiāng)潭頭村白渡自然村，流轉(zhuǎn)600畝集體山林，獲得80萬啟動資金用于移民新村建設(shè)。

四是探索了建設(shè)美麗林區(qū)的新途徑。衢州市提出了首個國家休閑區(qū)和建設(shè)現(xiàn)代田園城市戰(zhàn)略，注重保護(hù)生態(tài)資源，劃分生態(tài)紅線區(qū)、集鎮(zhèn)生活區(qū)、適度發(fā)展區(qū)，積極建設(shè)美麗林區(qū)。生態(tài)紅線區(qū)主要是將遠(yuǎn)離村莊的混交林、水源頭367萬畝納入公益林和97.5萬畝的自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園。集鎮(zhèn)生活區(qū)主要是通過下山脫貧、村莊集中整治等方式，用三年時間，每年將30%左右的村莊納入綠化提升、污水垃圾統(tǒng)一處理、赤膊墻整治、廁所改造等美麗鄉(xiāng)村建設(shè)計劃。在村莊周邊實行適度發(fā)展，開展“綠化美化示范村、珍貴樹種示范村、興林富民示范村”為主要內(nèi)容的“三百”示范村建設(shè)，贈送珍貴苗木進(jìn)村入戶300萬株，藏富于民。同時，林改擴(kuò)大了林民有序參與，密切了干群關(guān)系，維護(hù)了農(nóng)民的民主權(quán)利和物質(zhì)利益，完善了村級民主自治機(jī)制，有效解決了一批林權(quán)矛盾和糾紛，提高了農(nóng)村社會管理能力，促進(jìn)了社會和諧穩(wěn)定。根據(jù)我們調(diào)查統(tǒng)計，該市林權(quán)糾紛總體較少且逐年下降，從2009年的65起下降至2014年的22起，年均下降20%，調(diào)處率、滿意率均達(dá)100%。

集體林權(quán)制度改革面臨的新情況新問題

從我們的調(diào)研情況看，浙江省衢州市積極貫徹落實中共中央、國務(wù)院中發(fā)〔2008〕10號文件，完成了林地勘界、登記、發(fā)證工作和林地流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H進(jìn)行了一些新的探索，已經(jīng)走在全國前列。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面建成小康社會目標(biāo)任務(wù)臨近，特別是黨的十八屆五中全會提出的“綠色發(fā)展”理念，對林業(yè)改革發(fā)展和集體林權(quán)制度改革提出了新的要求。集體林權(quán)制度改革面臨著一些新的情況和問題。

（一）木材特別是大徑材供給能力不足。從衢州的情況看,雖然主要林產(chǎn)品產(chǎn)量持續(xù)增加，但仍難以滿足市場的巨大需求。2010—2014年，每年下達(dá)給衢州市森林限額采伐指標(biāo)為74.4萬立方米，而全市1000多家規(guī)模以上林業(yè)加工企業(yè)年木材消耗量320萬立方米，本地木材僅占需求10%左右。2014年，全國木材需求達(dá)5.39億立方米，其中進(jìn)口2.59億立方米，對外依存度高達(dá)48.1%。隨著世界各國森林資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)加強(qiáng)，木材禁伐限運的力度增加，在短期內(nèi)我國木材可以通過進(jìn)口來緩解供給不足的矛盾。但要解決長期需求，還必須靠自己培育木材資源，特別是大徑材資源。

目前全國商品林中集體林占主導(dǎo)地位，2014年71%的商品林來源于集體林業(yè)。目前分山到戶、分散經(jīng)營，很難生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)木材，而通過集體林地經(jīng)營制度改革，可以為提升木材供給能力創(chuàng)造條件。從衢州市情況看，集體林業(yè)產(chǎn)出能力有了很大提升空間。該市開化縣許家源村通過森林經(jīng)營方案試點，確定人工商品林和公益林不同樹種、林齡、采伐方式年度規(guī)劃表，畝均活立木蓄積量達(dá)到17立方米。而全市喬木林為713萬畝，其中成熟林和過熟林為163萬畝，占比22.9%；畝均活立木蓄積量為6.2立方米，僅為試點村的36.5%。

（二）林區(qū)農(nóng)民同步實現(xiàn)小康的任務(wù)仍然艱巨。集體林大都分布在邊遠(yuǎn)的山區(qū)，發(fā)展林業(yè)是山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的現(xiàn)實選擇，目前利用集體林業(yè)資源增加林農(nóng)收入以及解決林農(nóng)生活、就業(yè)等方面還面臨著不少困難和問題。一是林業(yè)收益不足支撐同步小康需要問題。按照衢州的情況來測算，假設(shè)人均收入1萬元為基準(zhǔn)線，全市林區(qū)現(xiàn)人均約8畝林地，畝均收益要在1200元左右。據(jù)統(tǒng)計，衢州林業(yè)常規(guī)經(jīng)營收益與集約經(jīng)營收益每畝分別為354元、3200元，林地規(guī)?；⒓s化是提高林農(nóng)收入的一個有效途徑，是實現(xiàn)林區(qū)農(nóng)民與當(dāng)?shù)鼐用裢叫】档男侣纷印＿m度規(guī)模經(jīng)營是方向，如何建立完善利益共享機(jī)制是需要研究的新問題。二是林區(qū)的居住環(huán)境問題。林區(qū)農(nóng)民實現(xiàn)小康不是一個簡單的人均可支配收入的標(biāo)準(zhǔn)問題，而是要還他們享受自來水、污水垃圾處理、煤氣、通信網(wǎng)絡(luò)等等一系列城里人能享受的公共服務(wù)。隨著大山深處農(nóng)民異地搬遷脫貧和城鎮(zhèn)化推進(jìn)，林區(qū)農(nóng)民逐步從分散居住到集中居住。這不僅是居住場所改變，相應(yīng)的污水、垃圾處理，煤氣、通信網(wǎng)絡(luò)的暢通等公共服務(wù)設(shè)施都要跟進(jìn)，但林區(qū)是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)?shù)刎斦浇笠娭猓卜?wù)設(shè)施建設(shè)資金的矛盾又突顯出來。三是林區(qū)農(nóng)民就業(yè)問題。原有居住在林區(qū)的農(nóng)民，到村鎮(zhèn)集中居住后，有的遠(yuǎn)離林地，進(jìn)山困難，農(nóng)民面臨著要不就是林地低水平放任經(jīng)營，要不就進(jìn)行林地轉(zhuǎn)包、出租、互換、合作。這就帶來兩個新的情況，一方面是要創(chuàng)造新的就業(yè)渠道；另一方面是要讓林地流轉(zhuǎn)，讓林農(nóng)有更多的財產(chǎn)性收入，牽涉到經(jīng)營權(quán)的界定和流轉(zhuǎn)政策等問題。

（三）集體林權(quán)制度改革的政策有待進(jìn)一步落實和改善。分山到戶后，林農(nóng)對“林子怎么管、錢從哪里來、樹要怎么砍、單家獨戶怎么辦”等問題反映強(qiáng)烈。一是林木采伐問題。有的反映“娶到的媳婦不能碰”，分到的林子不能采，采伐機(jī)制有待進(jìn)一步突破。二是林權(quán)流轉(zhuǎn)問題。由于缺乏相應(yīng)的法律約束，林農(nóng)間自發(fā)的無序流轉(zhuǎn)較為普遍。存在不依法公開招標(biāo)、合同過簡、不應(yīng)受理卻辦理變更登記，變更登記未按程序公示等情況和問題。三是工商資本進(jìn)入存在制度性障礙。由于受到相關(guān)法律法規(guī)政策的約束，林地發(fā)生流轉(zhuǎn)后不能辦理《林權(quán)證》，工商資本進(jìn)入時很難取得法律層面上效力更高的權(quán)屬證明，影響了林權(quán)抵押融資、林木采伐和其他行政審批、爭取項目支持等事項。四是在金融扶持上，林權(quán)抵押融資折扣率低、期限短以及利率偏高。林木火災(zāi)政策性保險推進(jìn)較好，但森林盜竊險、森林防病險以及自然災(zāi)害險等推開難度較大。五是在項目支持上，國家對發(fā)展木本油料等林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)政策缺失，如衢州市發(fā)展油茶產(chǎn)業(yè)，不擠占耕地，保障了國家糧油安全，但卻不能享受到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)油菜籽等相應(yīng)的補(bǔ)助政策。

（四）恢復(fù)生態(tài)功能，建設(shè)生態(tài)環(huán)境與提高林農(nóng)收入的矛盾還沒有完全解決。從衢州的情況看，全市有公益林面積367萬畝，占林地面積的36.5%。建有自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園142個，其中國家級7個、省級3個、保護(hù)小區(qū)132個，總面積97.5萬畝，占全市總面積的7.34%。由于生態(tài)公益林的確定是按流域、山勢劃定的，雖然生態(tài)公益林主體是國有林地，但也有部分集體林地劃入了生態(tài)公益林范圍（約占26%）。由于國家對生態(tài)公益林實行最嚴(yán)格的保護(hù)措施，注重生態(tài)功能發(fā)揮和維護(hù)生態(tài)安全，不允許農(nóng)民對集體林進(jìn)行砍伐。林農(nóng)只得到了浙江省政府30元

/畝補(bǔ)助（國家對生態(tài)公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為15元/畝），林地補(bǔ)助收入不到常規(guī)林地收入的十分之一，農(nóng)民希望通過適當(dāng)?shù)姆绞皆黾友a(bǔ)償。

深化集體林權(quán)制度改革的政策建議

按照習(xí)近平總書記關(guān)于“綠水青山就是金山銀山”指示和黨的十八屆五中全會關(guān)于“綠色發(fā)展”理念的要求，著力推進(jìn)我國林業(yè)現(xiàn)代化、提高林業(yè)經(jīng)營水平，如期實現(xiàn)林區(qū)農(nóng)民小康，需要不斷深化集體林權(quán)制度改革，在推廣、借鑒浙江省衢州市等集體林權(quán)制度改革好做法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，把集體林權(quán)制度改革推進(jìn)到一個新的階段，實現(xiàn)林區(qū)發(fā)展的提檔升級。

（一）有序推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營。實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的趨勢，也是提高林業(yè)經(jīng)營水平、實現(xiàn)林區(qū)農(nóng)民小康的必然選擇。一是繼續(xù)做好林地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置工作。要堅持林地集體所有的前提下，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置，這是以前階段集體林權(quán)制度改革的核心，也是深化集體林權(quán)改革的基礎(chǔ)，沒有落實到位的必須抓緊限期到位。二是規(guī)范完善林權(quán)流轉(zhuǎn)體系建設(shè)。加大林權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)，一般要在縣市級建立交易平臺，有條件的地方應(yīng)建立省級統(tǒng)一的交易平臺。鼓勵發(fā)展林權(quán)大宗交易市場，進(jìn)一步完善林權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機(jī)制，建立健全中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)林權(quán)高效、有序、集中流轉(zhuǎn)。三是培育壯大新型經(jīng)營主體。圍繞林業(yè)產(chǎn)業(yè)走向?qū)I(yè)化、農(nóng)民走向職業(yè)化、服務(wù)體系走向社會化目標(biāo)，大力發(fā)展家庭林場，重點發(fā)揮好林業(yè)大戶、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工、林業(yè)技術(shù)帶頭人等作用，培育新型職業(yè)林農(nóng)，鼓勵發(fā)展前景大、產(chǎn)業(yè)鏈較為完整的林業(yè)產(chǎn)業(yè)。鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)戶或家庭林場或林業(yè)合作社以股份式、合作式、托管式等運作模式建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。

（二）建立國家用材林儲備基地。建立國家用材林儲備制度，增加木材資源儲備是保障國家生態(tài)安全和木材安全的重要途徑，也是深化集體林權(quán)改革進(jìn)入新階段，充分發(fā)揮集體林地作用的重要舉措。一是我國南方完全有條件實施這項戰(zhàn)略措施。據(jù)衢州市林業(yè)部門測算，全市有60萬畝集體林和相當(dāng)部分國有林場適合作為國家用材林儲備基地。浙江省開化縣汪宇祥副縣長建議，把現(xiàn)在的杉木林采伐年度由20年增加到30-40年，甚至到50年，每畝由280株減到80-100株，單株活立木積蓄到1-2立方米的木材是完全可以做到的，這樣既保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，又增加了大徑材的供應(yīng)。二是建立國家用材林儲備要充分利用現(xiàn)有集體林權(quán)改革的成果。在農(nóng)民承包林地現(xiàn)有的幼林或成林基礎(chǔ)上進(jìn)行收儲。再儲備20-30年，全部達(dá)到大徑材的標(biāo)準(zhǔn)，能夠迅速形成木材儲備資源。三是創(chuàng)新國家用材林儲備基地建設(shè)的運營模式，發(fā)揮地方政府的積極性，改善其融資增信功能。增加社會資本參與基地建設(shè)的途徑，讓投資更加便利。四是國家要對用材林儲備基地建設(shè)給相當(dāng)?shù)恼叻龀?。要安排專項中長期政策性貸款，并應(yīng)在項目寬限期內(nèi)給予貼息。

（三）加快美麗林區(qū)建設(shè)。美麗林區(qū)建設(shè)說到底就是要讓林區(qū)老百姓達(dá)到小康，這既是建設(shè)美麗中國的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)全面小康社會目標(biāo)的關(guān)鍵。一是有序推進(jìn)林區(qū)農(nóng)民集中居住，加快美麗林區(qū)建設(shè)。根據(jù)林地規(guī)模經(jīng)營的進(jìn)程，推進(jìn)農(nóng)民集中居住。農(nóng)民集中居住主要是以村、鎮(zhèn)為中心就地居住，便于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。還要有計劃推動林區(qū)移民下山，有效解決山區(qū)特別是集中連片貧困區(qū)農(nóng)民增收問題。二是加快林區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。當(dāng)前應(yīng)重點解決集中居住區(qū)農(nóng)民的自來水、污水垃圾處理、煤氣、信息網(wǎng)絡(luò)等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。還要進(jìn)一步加大林區(qū)公路的改造，改善林區(qū)交通運輸條件。三是拓寬山區(qū)林農(nóng)的就業(yè)增收渠道。以鄉(xiāng)村休閑旅游為載體，大力發(fā)展森林培育、森林旅游、生物質(zhì)能源、生物質(zhì)材料、生物制藥等循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收。

（四）加大林區(qū)的中長期資金投入。從衢州的調(diào)查情況看，林區(qū)農(nóng)民承包經(jīng)營的資金需要，包括多種經(jīng)營的短期資金需要，可以繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道和方式融資解決。但要深入推進(jìn)集體林權(quán)制度改革向新的階段發(fā)展，實現(xiàn)林業(yè)的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，實現(xiàn)林區(qū)的全面小康，如期實現(xiàn)“十三五”目標(biāo)和“百年目標(biāo)”，還應(yīng)加大對林區(qū)的中長期資金投入。一是國家政策性銀行，特別是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要發(fā)揮對林區(qū)中長期資金投入的主導(dǎo)作用。在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的形勢下，依靠中央和地方財政集中大量資金增加對林區(qū)投入的可能性不大。在“十三五”時期應(yīng)該把林區(qū)資金投入到的重點轉(zhuǎn)向政策性銀行的信貸投入，作為政府調(diào)控市場的重要力量。二是國家政策性銀行要把信貸投入的重點集中在中長期投資領(lǐng)域?！笆濉逼陂g要著力幫助解決美麗林區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、木材儲備基地建設(shè)和林區(qū)公路改造等大項目的中長期資金需要。三是國家政策性銀行要針對林區(qū)信貸投入項目的需要創(chuàng)新信貸產(chǎn)品。根據(jù)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、用材林儲備基地建設(shè)、林區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和林區(qū)公路改造等不同項目特點，開發(fā)適用的信貸產(chǎn)品，開辟有效的融資模式。四是要給予優(yōu)惠的貸款條件。對林區(qū)中長期貸款期限要適應(yīng)林區(qū)經(jīng)濟(jì)償還周期，一般應(yīng)在15-20年之間，用材林儲備基地建設(shè)貸款最長要到30年。貸款利率要優(yōu)惠，銀行本著保本微利的原則制定貸款利率。為了使政策性貸款利率更低，國家可以通過人民銀行給予抵押補(bǔ)充貸款（即PSL，Pledged Supplementary Lending的縮寫）的方式提供資金。

（五）要完善相關(guān)配套政策。把深化集體林權(quán)改革與同步建成小康社會統(tǒng)一起來，使集體林權(quán)制度改革進(jìn)入一個新階段，還必須有各級政府的相關(guān)政策配套支持才能取得成效。一是進(jìn)一步完善法律?！渡址ā芬殉雠_3 0 多年，雖然數(shù)次修改，但一些條款已經(jīng)與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)。需要對林權(quán)等級管理、森林資源資產(chǎn)抵押、評估、產(chǎn)權(quán)交易、森林采伐管理等重新進(jìn)行規(guī)范。二是給予相應(yīng)用地政策。林區(qū)農(nóng)民的集中居住，由山上搬到山下、由分散遷到中心村、由林區(qū)轉(zhuǎn)到集鎮(zhèn)，農(nóng)民宅基地變了，政府相關(guān)部門應(yīng)允許農(nóng)民這種遷移，給予用地指標(biāo)并便捷辦理變動手續(xù)。三是對林區(qū)農(nóng)民宅基地搬遷后復(fù)墾的面積，大于農(nóng)民集中居住占地面積，應(yīng)給予縣市人民政府土地增減掛鉤的政策，多出的土地面積允許地方政府使用，將這部分土地凈收益用于林區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和歸還貸款本息。四是對集體林地劃為生態(tài)公益林的給予相應(yīng)的政策?？梢圆扇∮蓢辛謭鰧w林地進(jìn)行收購，農(nóng)民遷出，農(nóng)民進(jìn)入社保并支付收購費用，按勞動能力就業(yè)。也可以進(jìn)一步提高公益林的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，使之達(dá)到與商品林地收入相當(dāng)?shù)乃?。還可以在保持現(xiàn)有補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不變的前提下，對生態(tài)公益林隨著林齡增長老化的，允許農(nóng)民有限采伐更新，嚴(yán)格監(jiān)督管理。