試論大學(xué)章程的修訂程序

洪煜++郭德紅

摘 要：章程修訂是凝練辦學(xué)特色、落實依法治校的關(guān)鍵。章程修訂中要把握穩(wěn)定性與適應(yīng)性、權(quán)威性與民主性、規(guī)范性與特殊性這三對矛盾。目前，教育部核準的47所高校章程在修訂程序上仍不夠周密，需發(fā)揮校長在章程修訂中的關(guān)鍵作用，加強學(xué)阿術(shù)委員會、校內(nèi)學(xué)生、校外群體在章程修訂中的民主參與，為章程修訂集思廣益。

關(guān)鍵詞：依法治校;大學(xué)章程修訂

十八屆四中全會以來，隨著依法治國成為我國新時期的施政綱領(lǐng)，在高等教育領(lǐng)域，通過章程推進依法治校的呼聲日益高漲。縱觀教育部核準的47所大學(xué)章程，存在著特色不夠突出、表述不夠嚴謹?shù)葐栴}。因此，章程制定并不是一勞永逸，而是要通過修訂不斷加以完善。章程修訂關(guān)乎各所大學(xué)辦學(xué)特色的凝練和依法治校的落實。

本文以上述47所大學(xué)為研究對象，參考借鑒國外大學(xué)章程修訂的有益經(jīng)驗，試圖為完善我國大學(xué)章程修訂程序提供理論支撐和政策建議。

章程修訂的原則

1.穩(wěn)定性與適應(yīng)性

章程作為學(xué)校管理制度的總綱，需保持一定的穩(wěn)定性，若章程修改過于頻繁，無疑會給校內(nèi)外群體留下朝令夕改的印象，阻礙章程的有效落實。但章程保持穩(wěn)定絕不意味著一成不變、抱殘守缺，尤其是目前的辦學(xué)環(huán)境瞬息萬變，大學(xué)章程不僅要固化現(xiàn)有的優(yōu)秀制度，更要體現(xiàn)社會適應(yīng)性和戰(zhàn)略前瞻性，成為大學(xué)的基石而非掣肘。實際上，部分美國大學(xué)章程的修訂次數(shù)多、周期短。例如：密歇根州立大學(xué)的章程自1965年生效之后，分別在1977年、1979年、1980年、1990年、1994年、2000年和2003年進行了修訂，其中僅1994年便修訂了2次;麻省理工學(xué)院章程（2008年3月修訂）與上次章程修訂的時間相隔一年半。[1]

2.權(quán)威性與民主性

從國內(nèi)外大學(xué)章程的修訂程序來看，由最高權(quán)力機構(gòu)修訂章程已成通例，其合理性在于通過最高權(quán)力機構(gòu)賦予章程修訂的權(quán)威性。但過于強調(diào)權(quán)威可能導(dǎo)致章程的修訂成為一家之言，使其由于缺乏民主參與而失去合法性。若章程的修訂不是基于校內(nèi)群體的民主共識，而是來自校內(nèi)最高權(quán)力機構(gòu)的行政指令，或是個別領(lǐng)導(dǎo)的“拍腦袋”決策，這種修訂即使程序上合法，在具體執(zhí)行中也會阻力重重，甚至使大學(xué)誤入歧途。

3.規(guī)范性與特殊性

大學(xué)章程不僅是校內(nèi)制度規(guī)章的綱領(lǐng)文件，而且是規(guī)范學(xué)校自主辦學(xué)的法律依據(jù)，我國大學(xué)的章程都需經(jīng)過教育主管部門的核準。從本質(zhì)上看，大學(xué)章程是教育法規(guī)體系中不可或缺的組成部分。大學(xué)章程作為法律文件，必然不能與上位法相沖突，這就要求章程的修訂具有嚴謹?shù)姆梢?guī)范性。但章程絕不是上位法的“復(fù)本”。實際上，上位法只能作出原則性的規(guī)定，落實到章程的具體條款，還需考慮每所大學(xué)辦學(xué)歷史、獨特校情和現(xiàn)階段的具體問題，進行有針對性的修訂，以適應(yīng)各所學(xué)校的辦學(xué)實際。

國內(nèi)大學(xué)章程的修訂

章程的修訂需回應(yīng)3個關(guān)鍵問題：一是章程在什么情況下修訂？二是誰有權(quán)提出章程修改動議？三是按照哪些程序?qū)徍苏鲁绦薷膭幼h？

目前核準的大學(xué)章程中，包括清華大學(xué)、中國人民大學(xué)在內(nèi)的17所大學(xué)章程將制定和修訂放到同一條款中，如清華大學(xué)規(guī)定：“本章程的制定和修訂經(jīng)學(xué)校教職工代表大會討論、校務(wù)會議審議、黨委會全體會議討論審定后，報國務(wù)院教育行政部門核準”。這種表述行文簡潔，但只回應(yīng)了第3個問題，對前2個問題未予明確，難免不夠周全。下文以上述3個問題為脈絡(luò)，分析比較各校章程中有關(guān)修訂的條款。

1.章程修改的條件

對于章程修改的條件，上海交通大學(xué)、中國礦業(yè)大學(xué)、北京外國語大學(xué)、浙江大學(xué)、北京理工大學(xué)、北京航空航天大學(xué)這6所學(xué)校章程作出了具體規(guī)定，一般來說，出現(xiàn)以下情況時需要修改章程：一是章程所依據(jù)的法律發(fā)生變化或章程與上位法相抵觸;二是學(xué)校合并、分立、更名等;三是學(xué)校辦學(xué)宗旨目標、類型層次、體制機制等發(fā)生重大變化。

2.提議修改的主體

章程的修改不同于章程的制定，必須有一個啟動環(huán)節(jié)，即由某一主體提出修改章程的動議。在已核準的大學(xué)章程中，有25所大學(xué)的章程對于誰有權(quán)提議章程修改作出了規(guī)定。

從提議主體的數(shù)量來看，25所大學(xué)中，有16所大學(xué)的章程修訂提議主體僅有1個，6所大學(xué)規(guī)定了2個提議主體，章程修訂提議主體的數(shù)量在3個以上的僅有3所（上海交通大學(xué)、中山大學(xué)、北京航空航天大學(xué)）。中山大學(xué)的修訂提議主體最多，包括校長、教代會、二級單位和學(xué)代會。從出現(xiàn)的頻次來看，有17所大學(xué)的章程規(guī)定由校長或校長辦公會議提出章程修改動議，10所大學(xué)的章程可由教職工代表大會提議修改，5所大學(xué)的章程可由黨委常委會或黨委代表聯(lián)名提議修改，有2所大學(xué)（北京大學(xué)、中國礦業(yè)大學(xué)）設(shè)置了專門機構(gòu)負責(zé)章程修訂，值得注意的是，僅有上海交通大學(xué)規(guī)定章程的修改動議可由學(xué)術(shù)委員會提出。對于修改草案的形成，吉林大學(xué)規(guī)定黨委常委會提出修改動議后，由校長辦公會形成修改草案;中山大學(xué)則要求提出章程修改動議的單位或個人應(yīng)附交修正案建議稿。通過上述分析，可歸納出我國大學(xué)章程修改的5種啟動模式：一是由校長啟動章程修改。章程修改的動議僅由校長或校長辦公會提出，以東南大學(xué)為代表。此種模式的優(yōu)點在于充分發(fā)揮校長在完善章程中的主觀能動性。校長作為學(xué)校的行政首腦，對于學(xué)校運行狀況和前景規(guī)劃最有發(fā)言權(quán)，將章程的修改提議權(quán)賦予校長，更能發(fā)揮校長作為“教育家”的作用。但這種模式對于校長專業(yè)化的要求較高，需要大學(xué)校長能夠把握高校辦學(xué)的基本規(guī)律，形成獨具特色的辦學(xué)理念，并需要具備堅定不移的執(zhí)行能力。二是由教代會啟動章程修改。章程的修改動議僅由教職工代表大會提出，以武漢理工大學(xué)為代表。一般來說，教職工代表大會五分之一以上的代表聯(lián)名，即可提出動議并啟動修改程序。這種模式的優(yōu)點在于充分體現(xiàn)章程修訂的民主性，落實了教代會民主監(jiān)督、審查評議的職權(quán)。此外，這種模式還能與章程制定的程序相耦合。大多數(shù)學(xué)校的章程修改依舊沿用了章程制定中的“提交教代會討論、校長辦公會審議、黨委審定”這一程序，若由教代會提出章程修改動議，則可與“提交教代會討論”有效對接，形成完整的制度“鏈條”。但這種模式需教代會就章程修改達成統(tǒng)一意見，在遇到某些爭執(zhí)不下的重大問題時，可能會滯礙改革進程。三是由黨委啟動章程修改。章程的修改動議僅由黨委或黨委常委會提出，以吉林大學(xué)為代表。這種模式的優(yōu)點在于章程的修訂由掌握校內(nèi)最高權(quán)力的黨委來啟動，增強了章程修訂的權(quán)威性;但另一方面，黨委既是章程修改的提議主體，又是最終審定主體，可能導(dǎo)致章程修訂過于注重黨委的作用，使得校內(nèi)其他群體的意見難以充分表達。四是設(shè)置專門機構(gòu)啟動章程修改。以北京大學(xué)為代表。這種模式的優(yōu)點在于通過常設(shè)機構(gòu)加強章程修訂工作的專業(yè)性，這些專門機構(gòu)還承擔(dān)了其他與章程相關(guān)的任務(wù)，如北京大學(xué)的章程委員會負責(zé)對章程進行解釋、組織制定實施細則、監(jiān)督章程執(zhí)行情況等，這種做法可以避免章程的相關(guān)工作出現(xiàn)“多頭管理”的問題，有利于將章程落到實處。缺點是校內(nèi)師生群體不能直接提出章程修改意見，章程的修訂須經(jīng)過章程委員會這一中介，可能變相削弱了師生群體的發(fā)言權(quán)。五是由多個主體啟動章程修改。章程的修訂可由兩個以上的主體提議，如中山大學(xué)章程規(guī)定，章程的修訂動議可由校長、教職工代表大會、五個以上二級單位、學(xué)生代表大會和研究生代表大會向校長辦公會提出。這種模式的優(yōu)點在于為章程的修訂建立了多種渠道，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題并予以糾正;其缺點是可能導(dǎo)致章程的頻繁修改。

3.修訂的審核程序

在提出修改動議之后，章程修訂進入審核程序。正如前文所述，目前大部分學(xué)校章程的修訂參照制定過程，采用了“提交教代會討論、校長辦公會審議、黨委審定”這一程序。部分學(xué)校在修訂程序上有所創(chuàng)新，如華東師范大學(xué)充分發(fā)揮理事會在章程修訂中的作用，規(guī)定：“章程修訂方案須提交學(xué)校教職工代表大會討論、校長辦公會審議，并經(jīng)學(xué)校理事會提出意見，學(xué)校黨委會審定后，報國務(wù)院教育行政部門核準，核準后，向本校和社會重新公布”。這一條款有兩點值得借鑒：一是在章程修訂中，理事會代表校外利益相關(guān)群體提出意見，擴大了征詢面，提高了科學(xué)性;二是強調(diào)章程核準之后的公布環(huán)節(jié)，保證章程修訂的公開透明。

國外大學(xué)章程修訂的程序

國外大學(xué)章程的修訂程序主要有以下幾個共同點：

1.章程修訂須由最高權(quán)力機構(gòu)審定

美國大學(xué)的最高權(quán)力核心一般是董事會，修改大學(xué)章程的權(quán)力掌握在董事會手上，如耶魯大學(xué)章程規(guī)定：“在董事會常規(guī)或特別會議上，出席會議的三分之二以上多數(shù)成員投票通過即可對本章程進行修改、補充、廢除、增加或刪除”，加州大學(xué)伯克利分校、南加州大學(xué)、康奈爾大學(xué)、密歇根大學(xué)均有類似規(guī)定。英國大學(xué)章程的修改不僅要校內(nèi)最高權(quán)力部門審定，還需經(jīng)過樞密院批準，如牛津大學(xué)章程規(guī)定：章程由高級教職員全體會議批準通過，同時由樞密院審議批準。德國大學(xué)的最高權(quán)力機構(gòu)與英美大學(xué)有所不同，但同樣享有修改章程的權(quán)力，如慕尼黑大學(xué)的評議大會作為校內(nèi)最高決策機構(gòu)，享有制定和修改大學(xué)法規(guī)和章程的權(quán)力;柏林洪堡大學(xué)章程的修改需經(jīng)過學(xué)術(shù)評議會同意和校董會的批準，最后提交柏林州政府中負責(zé)高校事務(wù)的主管部門批準。[2]

2.章程修訂須遵循民主公開的原則

國外章程修訂的民主性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是章程的修訂必然是校內(nèi)各群體充分討論之后達成共識的結(jié)果，如柏林洪堡大學(xué)的章程規(guī)定：“本章程的修訂須經(jīng)全校大會多數(shù)成員批準，修訂案原則上必須至少經(jīng)過兩次大會討論;章程修訂后應(yīng)在官方公報中重新公布”。新西蘭梅西大學(xué)的章程修訂是根據(jù)“在北帕墨斯頓校區(qū)、惠靈頓校區(qū)以及奧爾巴尼校區(qū)為學(xué)生代表和所有員工舉行副校長討論會，從討論會上收集的反饋意見、個人和團體的提案”。[3]二是最高權(quán)力機構(gòu)的人員構(gòu)成和議事程序具有民主性，如慕尼黑大學(xué)的最高權(quán)力機構(gòu)—評議大會的人員構(gòu)成中，教授代表36人，其他學(xué)術(shù)人員代表12人，學(xué)生代表12人，非學(xué)術(shù)人員代表6人。莫斯科大學(xué)的最高管理機關(guān)是學(xué)校代表大會，由科研教育工作人員、其他領(lǐng)域工作人員代表和學(xué)校學(xué)生組成，代表大會成員的選舉規(guī)則由學(xué)校學(xué)術(shù)委員會決定。來自學(xué)術(shù)委員會的代表成員不應(yīng)超過總?cè)藬?shù)的50%。在議事規(guī)則方面，較普遍的做法是采用少數(shù)服從多數(shù)的原則，如美國大學(xué)的章程修訂需提前通知董事，并征得董事會多數(shù)成員（一般為三分之二以上）的同意。三是國外大學(xué)通過公開透明來加強學(xué)校各群體的民主參與。例如：康奈爾大學(xué)在章程修訂過程中，把更改的章程條款一一列出，校內(nèi)成員有異議的，可以向董事會咨詢機構(gòu)咨詢。劍橋大學(xué)章程詳細記錄了每個修改條款、修改過程和投票結(jié)果，修改的生效日期在Michaelmas雜志的“Reporter”欄目中公示。[4]

3.部分大學(xué)規(guī)定了由誰提議章程修改

例如：倫敦大學(xué)的理事會由校長、各學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)、高級研究學(xué)院院長組成，有權(quán)就章程和條例的修訂向董事會提出建議;慕尼黑大學(xué)評議會作為評議大會休會期間所設(shè)的常務(wù)機構(gòu)，有權(quán)擬定大學(xué)法規(guī)和章程中需要修訂部分的修訂草案，供評議大會研究討論;莫斯科大學(xué)的學(xué)術(shù)委員會由擔(dān)任主席的校長、副校長、學(xué)術(shù)委員會秘書長、學(xué)校董事和選舉代表（通過學(xué)校代表大會不記名投票選舉產(chǎn)生）組成，有權(quán)對學(xué)校章程提出修改建議。耶路撒冷希伯來大學(xué)的章程可經(jīng)理事會、評議會或執(zhí)行委員會提議，并以評議會和執(zhí)行委員會在場投票的三分之二多數(shù)通過的方式或以理事會在場投票的簡單多數(shù)通過的方式進行修訂。

此外，還有部分大學(xué)指定了專門的人員或機構(gòu)負責(zé)章程修訂。例如：巴黎第一大學(xué)的章程規(guī)定：行政管理委員會下設(shè)章程理事會，負責(zé)處理修改章程的請求，對請求進行預(yù)審，并在一個月內(nèi)提出意見，行政管理委員會需在其后一個月內(nèi)審議章程理事會提出的意見。東京大學(xué)章程則規(guī)定由校長負責(zé)章程修訂。

借鑒和建議

1.章程修訂應(yīng)發(fā)揮大學(xué)校長的作用

大學(xué)校長作為總攬全局的行政首腦和溝通學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的樞紐，在學(xué)校改革發(fā)展中扮演著不可替代的關(guān)鍵角色。大學(xué)校長是否具備先進的辦學(xué)理念和過人的勇氣魄力，往往能影響一所大學(xué)的興衰成敗?？v觀國內(nèi)外大學(xué)發(fā)展歷史，一流校長建設(shè)一流大學(xué)的案例屢見不鮮，如查爾斯·艾略特之于哈佛大學(xué)，威廉·哈珀之于芝加哥大學(xué)，蔡元培之于北京大學(xué)，梅貽琦之于清華大學(xué)等。因此，在章程修訂中，也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮大學(xué)校長的戰(zhàn)略前瞻和引領(lǐng)統(tǒng)籌的作用，使其辦學(xué)理念能通過章程的修訂落實到具體辦學(xué)活動中。那么如何更好地發(fā)揮大學(xué)校長的作用？筆者認為關(guān)鍵是要推進大學(xué)校長的職業(yè)化，改革完善大學(xué)校長的選聘制度，通過充分授權(quán)為其履職創(chuàng)設(shè)良好制度環(huán)境，確保大學(xué)校長將主要精力投入到以教育教學(xué)為核心的高校改革發(fā)展中，真正成為一個“教育家”，而不是“政治家”“社會活動家”。

2.章程修訂要體現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力的地位

國外大學(xué)的學(xué)術(shù)組織和學(xué)術(shù)權(quán)力在章程的制定和修改中扮演著十分重要的角色：德國大學(xué)實行教授治校，以柏林洪堡大學(xué)為例，其章程修改需經(jīng)過學(xué)術(shù)評議會的同意;英國大學(xué)普遍采取學(xué)院制，學(xué)術(shù)權(quán)力居于學(xué)院治理的中心，而學(xué)校作為學(xué)院組成的“聯(lián)邦”，在章程修訂中十分重視學(xué)術(shù)權(quán)力;美國大學(xué)的民主集中制保障了學(xué)者通過學(xué)術(shù)委員會等制度渠道參與學(xué)校治理和章程修訂。反觀已核準的47所大學(xué)章程，僅有上海交通大學(xué)章程規(guī)定學(xué)術(shù)委員會有權(quán)就章程修改提出動議。目前，我國大學(xué)普遍實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，政治權(quán)力和行政權(quán)力占據(jù)了高校權(quán)力核心，在大多數(shù)已核準的章程中，校長和黨委在章程修改中的權(quán)能較大，而學(xué)術(shù)組織和學(xué)術(shù)權(quán)力在章程修訂中缺乏制度渠道。若不加強學(xué)術(shù)組織和學(xué)術(shù)權(quán)力在章程修訂中的權(quán)能，不僅教授治學(xué)無法落實，甚至可能因為黨政權(quán)力在章程修訂中的一家獨大，導(dǎo)致大學(xué)行政化弊病越演越烈。

3.章程修訂應(yīng)聆聽校內(nèi)學(xué)生的聲音

學(xué)生作為學(xué)校辦學(xué)活動的參與主體和作用對象，其就讀經(jīng)驗的滿意與否、個體發(fā)展的水平高低是反映學(xué)校人才培養(yǎng)質(zhì)量的重要指標，很難想象一所不被大多數(shù)學(xué)生認可的大學(xué)是一所好大學(xué)。同樣的，一個不被學(xué)生群體認可的大學(xué)章程也談不上是一個好章程，甚至不是一個合法、有效的章程。因此，在大學(xué)章程的修訂中必然要重視校內(nèi)學(xué)生的聲音，為學(xué)生群體的意見表達廣開言路。不少國外大學(xué)的最高權(quán)力機構(gòu)中往往有一定比例的學(xué)生代表，在章程修訂中能為學(xué)生權(quán)益代言。我國大學(xué)雖受限于現(xiàn)行辦學(xué)體制，難以將學(xué)生代表吸納到權(quán)力核心中，但也有學(xué)生會、研究生會等制度化的民主監(jiān)督評議機構(gòu)，建議在章程修訂中充分發(fā)揮學(xué)生會、研究生會的作用，為學(xué)生參與學(xué)校章程修訂提供有效渠道。

4.章程修訂應(yīng)征詢校外群體的意見

校友和關(guān)心學(xué)校發(fā)展的社會人士是推動大學(xué)發(fā)展的重要力量，在章程的修訂中征詢校外群體的意見，有幾點好處：一是校外專家的閱歷豐富、眼界開闊，不局限于學(xué)?，F(xiàn)有的管理體制和辦學(xué)思路，更能為章程的修訂提供新視角、新思維;二是校外專家與學(xué)校改革發(fā)展沒有直接的利害關(guān)系，更能中立客觀地為學(xué)校章程的修訂出謀劃策，提出中肯意見;三是在章程修訂時廣泛征求校友意見，有利于提升校友的歸屬感。目前，教育部已頒發(fā)《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程》，理事會將成為校外人士參與學(xué)校管理的重要媒介，而在已核準的47所高校章程中，華東師范大學(xué)將理事會作為章程的審議主體之一，這種做法值得其他高校借鑒。

綜上所述，章程的修訂是學(xué)校管理體制自我完善的必要過程，是結(jié)合學(xué)校實際落實依法治校的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在修訂過程中既要維護章程的權(quán)威，更要加強校內(nèi)外群體的民主參與，應(yīng)鼓勵多方參與，可參考中山大學(xué)、上海交通大學(xué)的做法，賦予學(xué)術(shù)委員會、理事會、教職工代表大會、學(xué)生會和研究生會提出章程修改動議的權(quán)力。在審議環(huán)節(jié)要發(fā)揮校長統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，通過召開校長辦公會或設(shè)立專門機構(gòu)等方式受理修改動議，對于意義重大、切實可行的修改提案予以批準并啟動后續(xù)審定程序。這種制度設(shè)計既體現(xiàn)了程序性和權(quán)威性，又有利于集思廣益，在章程草創(chuàng)的初期，能最大限度借助集體智慧完善章程，為推進依法治校和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)打牢根基。

參考文獻：

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[4]于麗娟. 國外大學(xué)章程文本探析—以英國牛津大學(xué)和美國康奈爾大學(xué)為主要案例[J]. 高教探索. 2009（01）.

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)高等教育研究所）

[責(zé)任編輯：于 洋]