聚焦依法治教

金丹丹

編者按：

教育是涉及千家萬戶切身利益、關(guān)系一代又一代人健康成長和發(fā)展的神圣事業(yè)，只有堅持依法治教，才能使教育改革發(fā)展走上合乎教育規(guī)律、合乎國家和人民需要以及科學(xué)有效的道路。本刊就現(xiàn)行教育中存在的問題，依法治教的意義、實質(zhì)及教育專家和學(xué)者關(guān)于依法治教的思考建議進行匯總，分享給廣大的教育工作者！

赴京出席兩會的全國政協(xié)委員、華中師范大學(xué)黨委書記馬敏3月4日透露，該校一名19歲的大一學(xué)生在2014年末的上海外灘踩踏事故中不幸遇難，師生十分悲痛。事后，遇難學(xué)生家長找學(xué)?！耙f法”。校方解釋，事發(fā)當(dāng)日已放了假，學(xué)校按理說沒什么責(zé)任。但家長質(zhì)問學(xué)校，為什么孩子去了上海而學(xué)校沒有干預(yù)？為什么學(xué)校在出事那天不安排課程？如果安排了課程，孩子自然就不會去上海玩。

此事以華中師大向遇難學(xué)生家庭支付了一筆人道主義撫慰金而告終。

馬敏當(dāng)了6年的華中師大校長和3年的黨委書記。當(dāng)校長那幾年，作為法人代表，他時常接到出庭通知，而且官司“每打必輸”。他說，現(xiàn)在以法律手段解決學(xué)校面臨的糾紛成為一種常態(tài)，校長打官司也成了常態(tài)。但是，面臨的一個問題是無法可依，因此屢屢敗訴。

馬敏建議加快制定《學(xué)校法》，在遇到糾紛的時候，讓學(xué)校能夠依法維護權(quán)利。

馬敏還舉了兩個例子：最近，華中師大一名學(xué)生學(xué)習(xí)游泳時發(fā)生意外，造成了癱瘓。對于這種事情，學(xué)校到底需要承擔(dān)多大責(zé)任，由于法律的缺失，沒人能說清楚。但學(xué)校迄今為止已支出醫(yī)藥費150多萬元，并且還在增加。還有一個學(xué)生生病去世了，家長也來找學(xué)校要錢，雙方正在僵持。

全國人大代表、北京師范大學(xué)教授龐麗娟指出，我國當(dāng)前缺失《學(xué)校法》等重要法律，學(xué)校與老師之間、學(xué)校與政府部門之間、學(xué)校與學(xué)生之間都存在法律的模糊或空白地帶。因此，學(xué)校屢屢被人訛詐，承擔(dān)無限責(zé)任。學(xué)校承擔(dān)責(zé)任應(yīng)該是依法、有序的，不應(yīng)該是無序、無理的。

教育部2002年出臺了《學(xué)生傷害事故處理辦法》，規(guī)定了在學(xué)生傷害事故中學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的12種情形。但一位教育官員表示，現(xiàn)實中，法院和家長都不愿意采用這個辦法，因為這只是教育部門的規(guī)章，階位太低。而且一些家長可以通過“校鬧”的方式得到更多的好處，就“放著高速路不走，偏要走山野小道”了。

據(jù)國家教育發(fā)展研究中心主任張力介紹，在一些地區(qū)，校園意外傷害事故首先通過中小學(xué)的家長委員會進行調(diào)解，這也是一種值得探索的途徑。

今年兩會，全國人大代表、湖北省人大常委會副主任周洪宇帶來了一本60多頁的有關(guān)加強教育法治、推進依法治教、保障教育改革發(fā)展的建議。

周洪宇對中國青年報記者說，根據(jù)他們所做的調(diào)研，馬敏所說的案例并非局限于一校一地，且有多發(fā)態(tài)勢。我國正在建設(shè)社會主義法治國家，在教育領(lǐng)域，加強教育法治，全面推進依法治教勢在必行。

“什么應(yīng)該負責(zé)、什么不應(yīng)該負責(zé)等問題已成為學(xué)校方面的重大困惑。一些長期從事校園安全事故糾紛處理的人士表示，現(xiàn)在感覺出了事故，學(xué)校似乎在承擔(dān)無限責(zé)任?！庇捎凇秾W(xué)校法》缺位，我國各級各類學(xué)校獨立法人地位一直未能確立，學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)不清。

全國政協(xié)常委、民進中央副主席、中國教育學(xué)會副會長朱永新也指出，依法治教的“很多題還沒有破”。在有的國家，連中小學(xué)生用餐都是有法律規(guī)范的。與之相比，我國需要對教育領(lǐng)域的法律進行頂層設(shè)計，需要設(shè)計的不是某一部法律，而是一整套法律。

（本文摘自《中國青年報》）

2014年11月、12月，黑龍江教師的停課討薪事件，引起輿論廣泛關(guān)注。先是肇東市數(shù)千名教師停課討薪，接著，黑龍江多地出現(xiàn)或大或小范圍內(nèi)的教師維權(quán)事件。教師們公開發(fā)表維權(quán)書，提出了提高工資待遇、停繳養(yǎng)老保險費等要求。對此，黑龍江省教育廳、財政廳表示，要爭取盡快解決教師們的合理訴求。12月22日，又有媒體報出河南固始縣200余名教師罷工。原因是拖欠績效工資，而承諾的漲工資沒有兌現(xiàn)，每月還要扣掉工資的18%，盡管當(dāng)?shù)毓俜椒Q，將全面落實有關(guān)文件，但200余名教師仍然聚集在固始縣政府門前。湖北武漢、安徽銅陵等地也相繼發(fā)生了停課討薪事件。

需要追問的是，為何教師的合法合理訴求，長期得不到解決，迫使教師采取停課等方式維護自己的基本權(quán)利？這是典型的不依法治教。

按照《教師法》第三十八條規(guī)定，如果地方政府沒有依法保障教師待遇、拖欠工資，應(yīng)該依法追究責(zé)任。但現(xiàn)實中，問責(zé)幾乎很少發(fā)生，因為往往就是由政府部門自己問責(zé)自己。就像黑龍江肇東市的欠薪事件，至少應(yīng)該由其上級機關(guān)追究責(zé)任，如果欠薪確實存在，應(yīng)該限期歸還被挪用的經(jīng)費，并給予直接責(zé)任人行政處分;情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

因此，依法治教首先要完善教育問責(zé)機制，從政府自行問責(zé)，改革為人大問責(zé)，人大有責(zé)任檢查教育法律法規(guī)的執(zhí)行情況，追究政府不履行保障教育經(jīng)費的責(zé)任，在人大問責(zé)基礎(chǔ)上，引入司法問責(zé)，追究欠薪中的違法犯罪行為。如果有嚴(yán)肅的問責(zé)機制，地方政府會不落實法律，依法保障教師的合法待遇嗎？

其實，與教師待遇問題長期得不到有效解決一樣，我國很多“老大難”的教育問題，都源于有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，沒有落實依法治教。比如，近年來連續(xù)爆發(fā)的校園性侵、猥褻、性騷擾案件，依然是2014年的教育熱點，寧夏教師性侵12個女童等案件觸目驚心。這毫無疑問是一個法律問題，應(yīng)該由司法機關(guān)介入調(diào)查，可是有些一直被視為師德問題，成了教育系統(tǒng)、學(xué)校的內(nèi)部問題，首先由學(xué)校進行調(diào)查、處理，這就把本屬于法律的問題，變?yōu)閷W(xué)校的內(nèi)部事務(wù)，有的就被“私了”，當(dāng)事教師僅僅被調(diào)離原崗位。還有教師體罰、變相體罰學(xué)生問題，也是每年輿論關(guān)注的教育熱點，但這在《未成年人保護法》中早有明文規(guī)定，可是，具體到現(xiàn)實，學(xué)校、家庭、社會、司法，并沒有對未成年人的身心健康發(fā)展，提供全方位的保護。

依法治教，就是要從政府、學(xué)校，到教師、學(xué)生，都按照法律規(guī)范行事，政府不能不履行法律責(zé)任，也不得越權(quán)干涉學(xué)校的辦學(xué);學(xué)校不得縱容教師、學(xué)生的違法犯罪，也不能侵犯教師、學(xué)生的合法權(quán)利;教師不能利用職務(wù)之便，謀求非法利益，也不能在教育教學(xué)活動中歧視學(xué)生。這些在現(xiàn)行法律法規(guī)中有明確規(guī)定，但執(zhí)行、落實成為一道難題。

2014年年末，發(fā)生在山東蓬萊、天津武清的幾起重大校車事故再次敲響警鐘。校車安全問題為何在《校車安全管理條例》出臺后，依舊嚴(yán)重？原因在于，政府只是負責(zé)監(jiān)管，卻不管校車的配備、投入。只有由政府將購買校車的費用納入預(yù)算，保障校車硬件投入，然后交由專門的公交公司運營，在運營中適當(dāng)向?qū)W生收取部分費用才能讓該《條例》落地，保障學(xué)生安全。

像高校的學(xué)術(shù)不端問題，教育部門、科技部門都要求零容忍，但經(jīng)常不是由學(xué)術(shù)委員會獨立調(diào)查處理，而是由行政部門處理，用行政規(guī)則代替學(xué)術(shù)規(guī)則，在一些學(xué)校，行政力量還成為學(xué)術(shù)不端的保護傘，2014年，北大、清華都頒布了大學(xué)章程，希望由此實現(xiàn)依法自主辦學(xué)，可是，如果章程規(guī)定的條款，諸如“學(xué)術(shù)委員會是最高學(xué)術(shù)權(quán)力機構(gòu)”“師生共治”在現(xiàn)實中根本不落實，同時無人問責(zé)，章程就可能成為擺設(shè)。

要落實教育法律法規(guī)，強化問責(zé)機制，引入人大問責(zé)、司法問責(zé)，是一方面，更重要的是要改革教育管理制度，實行學(xué)校的民主管理。如果權(quán)力不受監(jiān)督，教育管理、學(xué)校辦學(xué)，就不會依法行政、依法辦學(xué)，而是以行政的意志、長官的意志辦學(xué)。

這需要學(xué)校真正建立現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，教育的歸教育、學(xué)術(shù)的歸學(xué)術(shù)、法律的歸法律、道德的歸道德。讓政府、辦學(xué)者、教育者、受教育者在教育管理、學(xué)校辦學(xué)中，依法履行職責(zé)，同時依法享有相應(yīng)的權(quán)利，這才能逐漸消除教育投入不足、教師待遇低、學(xué)生權(quán)利受侵犯、學(xué)校辦學(xué)不均衡、辦學(xué)缺乏自主權(quán)、教育腐敗學(xué)術(shù)腐敗高發(fā)等教育“老大難”問題。

解決教育“老大難”問題，沒有終南捷徑，如果非得要找一條捷徑的話，那么，落實十八屆四中全會作出的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，全面推進教育領(lǐng)域法治化進程，實現(xiàn)依法治教，就是走起來最快的捷徑。

（作者為21世紀(jì)教育研究院副院長 ? 本文摘自人民網(wǎng)教育頻道）

推進依法治教，首先要自覺樹立法治思維，即按照法治的理念、原則、精神和邏輯對遇到的問題進行分析的思想認(rèn)識活動或思想認(rèn)識過程。樹立法治思維，重中之重是完善學(xué)法制度，增強法治意識。各級教育行政部門和各級各類學(xué)校要進一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法制度，增強學(xué)法、遵法、守法、用法意識，牢固樹立憲法至上、法律至上的理念，牢固樹立在憲法和法律范圍內(nèi)活動的意識。

推進依法治教，其次要善于運用法治方式。法治方式，簡而言之是指在法治思維的基礎(chǔ)上，按照法律規(guī)定和法律程序處理和解決問題的實踐過程和工作方式。如果說法治思維強調(diào)的是思想觀念，那么法治方式強調(diào)的就是本領(lǐng)能力。毋庸置疑，在以往的教育管理工作中，我們運用法律的本領(lǐng)和能力還不是十分盡如人意，比如發(fā)生在個別學(xué)校的“綠領(lǐng)巾事件”、令人震驚的“雷人校規(guī)”、隨意開除違紀(jì)學(xué)生、亂收費等就足以說明問題。這從一個側(cè)面反映了少數(shù)教育管理工作者“知法不一定會用法”的現(xiàn)象。

推進依法治教，要牢記立德樹人的根本宗旨。學(xué)校擔(dān)負著為社會培養(yǎng)合格勞動者的光榮任務(wù)。當(dāng)今社會，作為一個勞動者，法律素質(zhì)越來越被重視。學(xué)校加強廣大青少年的法制教育，讓他們從小養(yǎng)成守法光榮、違法可恥的意識，直接關(guān)系中國能否可持續(xù)發(fā)展，直接影響依法治國成效和經(jīng)濟社會發(fā)展。伯爾曼曾說過：“法律必須被信仰，否則就形同虛設(shè)。”對在校學(xué)習(xí)的青少年來說，校園不是世外桃源，也不是法律的真空地帶。我們對青少年進行法制教育，應(yīng)從青少年自身的實際出發(fā)，應(yīng)將目標(biāo)定位于讓青少年內(nèi)心對法律的信任、信仰和尊重，進而在青少年的素質(zhì)中生發(fā)學(xué)法、守法、用法、護法的品格。

（本文摘自湖南教育新聞網(wǎng)）

有學(xué)者指出，依法治教的實質(zhì)，就是要求所有的教育法律關(guān)系主體在合法的權(quán)限內(nèi)按照合法的程序作出合法的行為。由此不難看出，依法治教的核心是規(guī)范各種權(quán)力主體，防止權(quán)力的膨脹和濫用，這其實和建立現(xiàn)代學(xué)校制度是一脈相承的。因此，依法治教要從紙上落到地上，核心是“治權(quán)”，其目標(biāo)是建立現(xiàn)代學(xué)校制度。

推動現(xiàn)代學(xué)校制度的建立是落實依法治教的具體途徑。

2012年，教育部公布《依法治?！ㄔO(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度實施綱要（征求意見稿）》，從章程制定、民主決策、信息公開、尊重師生等方面對學(xué)校依法辦學(xué)提出明確要求，要求教育行政部門把依法治校情況與教育教學(xué)質(zhì)量，作為對學(xué)校進行綜合評估的兩個方面的關(guān)鍵指標(biāo)。以依法治校的綜合性考核，代替相關(guān)的專項考評，減少對學(xué)校辦學(xué)與管理活動的干擾。

這一征求意見稿公布后，引來社會關(guān)注，不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，圍繞依法治校推出的各種規(guī)定，有可能解決亂收費、學(xué)校管理不當(dāng)、變相體罰學(xué)生等被詬病已久的各種教育領(lǐng)域頑疾。正如孟德斯鳩的預(yù)言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力?！睂?quán)力的限制以及對權(quán)力運行過程的監(jiān)督，是依法治校的根本，也是建立現(xiàn)代學(xué)校制度的制度保障。一方面，要理順“政校關(guān)系”，改革相對封閉僵化的教育管理體制，依法保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，同時切實負起監(jiān)管責(zé)任;另一方面，要建立多元主體參與的治校機制，特別是建立和落實教師委員會、家長委員會制度，確保教育者和受教育者的知情權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

從現(xiàn)實來看，當(dāng)下推進依法治教和建立現(xiàn)代學(xué)校制度關(guān)鍵在落實。應(yīng)該說，依法治教的提出并不是最近才開始的。早在1982年，我國就提出教育要立法，要依法治校;在過去20多年里，先后出臺了《教師法》《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》等法律，而現(xiàn)有的一些法律法規(guī)并沒有得到有效執(zhí)行。建立現(xiàn)代學(xué)校制度的提法也早已有之，其中涉及的教師委員會和家長委員會在不少學(xué)校也都設(shè)立，但現(xiàn)實中究竟能起到多少參與管理和監(jiān)督的作用呢？

因此，要確保依法治教從紙上落到地上，除了完善法律法規(guī)和建立相關(guān)制度，最重要的還是人的權(quán)利意識的覺醒，如此才能積極參與。盧梭曾說：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里?！睆倪@個意義上說，依法治教的過程既是教師、家長、學(xué)生等權(quán)利主體參與的過程，也是他們啟蒙的過程，當(dāng)這些權(quán)利主體在制度的護航下，實現(xiàn)從被動到主動，從旁觀到參與，從消極服從到積極踐行轉(zhuǎn)變時，一個現(xiàn)代化的法治中國當(dāng)指日可待！

（本文摘自《現(xiàn)代教育報》）

筆者認(rèn)為我國教育建設(shè)法制上存在三個突出問題：即教育事業(yè)與教育行為界定不夠清楚、教育主體和教育行為主體權(quán)利義務(wù)和責(zé)任劃分不夠清晰、教育教學(xué)規(guī)則的法內(nèi)和法外的安排不夠合理。

筆者認(rèn)為，發(fā)展我國教育事業(yè)，加快教育法治建設(shè)，可以從以下幾個方面著手。

一是，全面推進依法治國為統(tǒng)領(lǐng)，在法治進程中重新構(gòu)建依法治教與依法治校的法律法規(guī)體系。

其一，以黨的教育方針政策為依據(jù)修改憲法。以憲法修正案的方式，重新確立發(fā)展中國特色社會主義教育事業(yè)是強國興國的戰(zhàn)略需要、是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的基本國策;重新確立我國教育事業(yè)的憲法原則和憲法保障。

其二，以憲法為依據(jù)修改《教育法》。重新確立我國教育事業(yè)的總目標(biāo)、總內(nèi)容、總體規(guī)劃和總?cè)蝿?wù);重新確立依法治教的總體制和總機制;重新確立依法治校的總要求和總責(zé)任。

其三，以《教育法》為依據(jù)，完善我國關(guān)于教育主體和教學(xué)主體法。比如制定《教育教學(xué)組織法》，依法確定教育教學(xué)的組織建制、組織職權(quán)職責(zé)和組織保障等，重點解決中央政府辦學(xué)與地方政府辦學(xué)（規(guī)模、管轄）以及“學(xué)?！睘橹鞯慕虒W(xué)主體的法定行為（如辦學(xué)層次資格）、準(zhǔn)法定行為（教學(xué)行政管理與獎罰）、授權(quán)行為（自主辦學(xué)與人才培養(yǎng)模式）等關(guān)鍵性問題。比如制定《受教育者法》，依法確定受教育者以及關(guān)聯(lián)者的實現(xiàn)權(quán)益履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任等。比如修改《教師法》，與時俱進地確立教師在教育事業(yè)發(fā)展、教學(xué)能力提升、教學(xué)方法創(chuàng)新、教育機構(gòu)改制等新形勢下的身份與教學(xué)職業(yè)的法律權(quán)益內(nèi)容和法律責(zé)任等。

其四，以法律為依據(jù)，拓展教育教學(xué)制度建設(shè)新領(lǐng)域。比如修改《民辦教育促進法》為《教育促進法》，取消民辦教育和官辦教育的區(qū)別和不平等規(guī)定，可以走官辦和民辦融合性或者單一性的多種辦學(xué)路徑，調(diào)動全社會關(guān)心和投入教育教學(xué)的積極性。同時，調(diào)動各類辦學(xué)主體自主創(chuàng)新工作思路和發(fā)揮各自優(yōu)勢，打破管轄、層級、專業(yè)、區(qū)域等不利的限制，為教育教學(xué)取得更好的效果。

二是，在推進和落實依法治校中值得思考和重視的幾個問題。

其一，“依法治校”與“專家治?！钡膯栴}。要防止“專家型的人治”治校，堅持以專家的智慧服從法律依據(jù)的治校。

其二，依法治校與建立實施學(xué)校章程的問題。學(xué)校章程只是學(xué)校的自治規(guī)章，要在依法和民主基礎(chǔ)上，建立不違背法律法規(guī)的、合民意的、可行的章程。

其三，依法治校與黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制問題。要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨委集體的決策和領(lǐng)導(dǎo)，而不是黨委書記個人的領(lǐng)導(dǎo)，黨委書記要帶頭服從黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅持黨委的民主集中制、下級服從上級、全黨服從中央的原則。校長作為學(xué)校（單位）的法定代表人，充分行使其行政負責(zé)人負責(zé)制的法定行政職權(quán)和履行行政管理職責(zé)，不受黨委書記個人以及其他個人的干涉。

三是，學(xué)校與教育行政的問題。學(xué)校如果沒有法定的或者明文授權(quán)，不能對有關(guān)人身權(quán)、婚姻權(quán)、經(jīng)濟處罰權(quán)、工作勞動和學(xué)習(xí)權(quán)等重要問題行使教育教學(xué)行政管理職責(zé)。

四是，教師和學(xué)生的關(guān)系問題。教師是具體的教學(xué)工作主體，學(xué)生是受教育的主體。教師在服從學(xué)校（教育教學(xué)法人組織）的安排下，以學(xué)校（法人）的職業(yè)身份和教師個人的工作身份與學(xué)生（個體）或者集體（學(xué)習(xí)形式或方式的組合，而不是法定的獨立組織形式）之間的關(guān)系，只是工作關(guān)系，而非人身、主體之間的關(guān)系。

五是，受教育者的個人主體地位問題。不管受教育者個人在受教育的過程中，不管是幼兒教育、小學(xué)教育、中學(xué)教育、大學(xué)教育還是在職繼續(xù)教育或者其他業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)教育，受教育者必須依法適用民法上民事主體的“權(quán)利能力”和“行為能力”的規(guī)定，非法定的依據(jù)，教育教學(xué)者不存在監(jiān)護責(zé)任或者監(jiān)護連帶責(zé)任。

（作者系湖南商學(xué)院法學(xué)院院長 ? 本文摘自紅網(wǎng)）