政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究的SCPCS框架

湯偉綱 張?jiān)聢?閆嬌嬌

(天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津300072)

政府投資項(xiàng)目是政府主導(dǎo)并投入的固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目，提供公共產(chǎn)品或勞務(wù)。我國政府投資項(xiàng)目有決策失誤、監(jiān)管不當(dāng)?shù)葐栴}，追責(zé)不力是主因。針對存在的追責(zé)問題，本文引入SCP范式及PCS反饋建立SCPCS框架，實(shí)現(xiàn)從市場層面追究項(xiàng)目代理人責(zé)任，從制度層面追究政府委托人和監(jiān)督人責(zé)任。

一、SCP范式與PCS反饋

SCP范式由結(jié)構(gòu)(Structure)、行為(Conduct)、績效(Performance)組成，S為市場買賣者及其間關(guān)系，C指市場主體為更大利潤和份額而用的策略，P是對滿足市場特定目標(biāo)的評價(jià)，S決定C，C決定P;反饋PCS以市場特定目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)P，再識別導(dǎo)致績效較差的C，追究市場主體和S的責(zé)任。

SCP與PCS連成SCPCS框架，分析政府投資項(xiàng)目治理市場，是政府投資項(xiàng)目追責(zé)理論依據(jù):1)政府投資項(xiàng)目治理市場是項(xiàng)目代理人為政府委托人提供服務(wù)市場，代理人集成代理產(chǎn)業(yè)，符合產(chǎn)業(yè)組織理論假設(shè);2)此市場是不完全競爭、不完全信息、不確定風(fēng)險(xiǎn)、不完備合同和重復(fù)博弈的間續(xù)性灰箱系統(tǒng)，政府委托人僅關(guān)心與代理人關(guān)系及最終績效，故以連續(xù)安排制度優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，符合SCP約定;3)政府投資項(xiàng)目利益相關(guān)者市場地位構(gòu)成市場結(jié)構(gòu)S，均衡即項(xiàng)目合同，相關(guān)者在合同約束下，采取利已行為C，行為相作用形成績效P，符合SCP反應(yīng);4)此類周期呼應(yīng)SCP過程，投資決策與招投標(biāo)階段是委托人將項(xiàng)目控制權(quán)移交代理人，即S－C，實(shí)施、竣工驗(yàn)收階段是代理人依合同盡責(zé)管理項(xiàng)目獲得最大效用，最終由委托人評價(jià)績效，判斷項(xiàng)目是否達(dá)標(biāo)，即C－P。

二、SCPCS框架

政府投資項(xiàng)目追責(zé)SCPCS框架:按SCP范式識別利益相關(guān)者，明確激勵(lì)約束條款、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與保護(hù)方案，依相關(guān)者利益建項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系;按PCS反饋，以適當(dāng)評價(jià)方法獲得評價(jià)結(jié)果，識別較差績效責(zé)任主體行為，從市場及制度層面厘定并究責(zé)。

1．識別利益相關(guān)者。

政府投資項(xiàng)目利益相關(guān)者是投入資本并影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或被影響的個(gè)人或團(tuán)體，如社會、政府委托人和監(jiān)督人、項(xiàng)目代理人。

社會委托人是終極受益者。政府委托人:法人模式，項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)決策，建項(xiàng)目公司，選代理人，管項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營。代建模式，項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)決策、交建議書，審批后政府下屬主管或采購部門作為二級委托人集中控制權(quán)，簽代建合同，移交控制權(quán)，實(shí)現(xiàn)投管、建管分離，檢查代建合同履行、審批監(jiān)督其他合同。

項(xiàng)目代理人，管理、施工監(jiān)理等單位。法人模式，項(xiàng)目業(yè)主與代理人簽分包協(xié)議或只與項(xiàng)目管理單位簽總承包協(xié)議，后者與其它代理人簽分包協(xié)議。代建模式，項(xiàng)目管理單位為全程代建人，在項(xiàng)目建議書階段參與決策，建設(shè)期建項(xiàng)目公司，辦報(bào)建手續(xù)，與其他代理人簽訂分包協(xié)議，管理項(xiàng)目建設(shè)，向相關(guān)部門報(bào)進(jìn)度，竣工后移交項(xiàng)目等?？辈煸O(shè)計(jì)單位在決策階段承擔(dān)勘察設(shè)計(jì)，供應(yīng)施工監(jiān)理單位在實(shí)施階段承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)。

監(jiān)督人按職能分段監(jiān)管:決策階段:計(jì)劃部門審項(xiàng)目建議書等;規(guī)劃部門審核、核發(fā)用地等;國土管理部門審核規(guī)劃，核發(fā)國土使用證等;環(huán)保部門審核是否符合規(guī)定;實(shí)施階段:建設(shè)管理部門審施工圖設(shè)計(jì)，核發(fā)施工許可證，監(jiān)督安全等;全過程:財(cái)政部門撥款、監(jiān)督;審計(jì)部門跟蹤財(cái)務(wù)使用管理合法性。社會監(jiān)督人找咨詢機(jī)構(gòu)在決策階段受托編制招標(biāo)方案等;招標(biāo)機(jī)構(gòu)在招投標(biāo)階段代審核、招投標(biāo)、參與簽合同等;評估機(jī)構(gòu)在驗(yàn)收階段評價(jià)項(xiàng)目。

2．明確合同條款。

項(xiàng)目合同含激勵(lì)約束條款、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案和保護(hù)措施。激勵(lì)約束條款使委托、代理人利益一致，配合風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案令責(zé)權(quán)對等;成本、利潤和風(fēng)險(xiǎn)金分配方式、激勵(lì)措施等為激勵(lì)條款，賠償責(zé)任、質(zhì)量追索等為約束條款。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案分配權(quán)與責(zé)，是委托代理人協(xié)商結(jié)果:在風(fēng)險(xiǎn)初次分配階段，政府委托人識別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素、選擇風(fēng)險(xiǎn)策略，明示初次風(fēng)險(xiǎn)分配方案;在風(fēng)險(xiǎn)詳細(xì)分配階段，代理人識別風(fēng)險(xiǎn)因素、分析初次分配方案、自估，報(bào)價(jià)，委托人結(jié)合投標(biāo)人綜合因素評估報(bào)價(jià)，決定中標(biāo)人，雙方落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案。保護(hù)條款是對非完全識別風(fēng)險(xiǎn)因素約定保護(hù)措施，如免責(zé)條款等。

3．構(gòu)建績效評價(jià)體系。

政府投資項(xiàng)目理想績效為代理人和政府委托人利益均最大化。但因代理人隱蔽行為牟利，難實(shí)現(xiàn)理想績效，故利用治理市場間續(xù)性，設(shè)立完善績效評價(jià)指標(biāo)誘導(dǎo)代理人以評價(jià)為導(dǎo)向，提高項(xiàng)目管理能力、努力水平，改善績效。

以委托人目標(biāo)為主，分析代理人利益，按責(zé)任內(nèi)容范圍構(gòu)建系統(tǒng)層、要素層和指標(biāo)層績效評價(jià)體系，系統(tǒng)層明確評價(jià)方向，要素層描述系統(tǒng)所含要素，指標(biāo)層表示要素評價(jià)具體方面。如政府投資項(xiàng)目全過程代建人指標(biāo)評價(jià)體系的系統(tǒng)層按項(xiàng)目階段分為決策階段評價(jià)、實(shí)施階段評價(jià)和運(yùn)營階段評價(jià)。

4．確定績效評價(jià)方法。

依項(xiàng)目投資相關(guān)法律文件，獲得評價(jià)結(jié)果。但傳統(tǒng)評價(jià)方法難以定量評價(jià)、未考慮指標(biāo)間關(guān)聯(lián)性、對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏科學(xué)分析，不適配政府投資項(xiàng)目治理市場的特征。

利用此市場間續(xù)性特征，以標(biāo)竿法評價(jià)績效，以類似成功項(xiàng)目業(yè)績建標(biāo)竿庫，以更優(yōu)業(yè)績修正標(biāo)竿庫，以績效標(biāo)竿值與實(shí)際指標(biāo)值，獲得評價(jià)結(jié)果，動態(tài)衡量代理人責(zé)任履行程度。

5．獲得績效評價(jià)結(jié)果。

獲績效評價(jià)結(jié)果過程。自評:代理人按合同梳理，收集指標(biāo)所涉數(shù)據(jù)、內(nèi)容，自我總結(jié)與評價(jià)形成書面報(bào)告。申請:代理人向評價(jià)組織申請，后者規(guī)范提交材料，審查項(xiàng)目完成情況。評估:組織者審查后交評估機(jī)構(gòu)，后者獨(dú)立完成數(shù)據(jù)收集、核實(shí)和評審等工作，據(jù)可行性報(bào)告、審批文件、項(xiàng)目評價(jià)結(jié)果形成報(bào)告。反饋:組織者與代理人就評價(jià)結(jié)果溝通，直到組織者不再更改評價(jià)。

6．識別風(fēng)險(xiǎn)行為與厘定責(zé)任。

績效評價(jià)組織發(fā)現(xiàn)績效差，先分析形成風(fēng)險(xiǎn)因素，再據(jù)被調(diào)查對象陳述、審查有關(guān)工程及財(cái)務(wù)資料等活動識別已發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)行為。具體情況對照合同，從市場層面厘定項(xiàng)目代理人是否應(yīng)優(yōu)先(共同)承擔(dān)直(間)接、全部(部分)責(zé)任。若績效差是代理人偏離合同導(dǎo)致，應(yīng)被追責(zé);合同規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案和激勵(lì)約束條款明確運(yùn)作中的責(zé)權(quán)分配，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)行為并損失，可依合同厘定對應(yīng)控制風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目代理人責(zé)任;依合同定責(zé)任區(qū)分行政管理失誤造成的損失，強(qiáng)化代理人經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

三、結(jié)語

根據(jù)產(chǎn)業(yè)組織理論SCP范式及PCS反饋建立對政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究SCPCS框架，先識別政府投資項(xiàng)目利益相關(guān)者，再據(jù)其利益建立績效評價(jià)體系，運(yùn)用標(biāo)桿法獲得績效評價(jià)結(jié)果，識別導(dǎo)致績效差的風(fēng)險(xiǎn)行為，按項(xiàng)目合同從市場層面追究項(xiàng)目代理人責(zé)任，從制度層面追究政府委托人和政府監(jiān)督人責(zé)任。