中外合作辦學(xué)監(jiān)管立法之教育公益性原則

李 青

(沈陽師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽 110034)

當(dāng)今的國際法范圍隨著全球化進(jìn)程的深入日益擴(kuò)大。國際法所涉及的領(lǐng)域已經(jīng)從最初對維持和平的關(guān)注擴(kuò)展到包括現(xiàn)代國際生活的所有利益。①M(fèi)alcolm N．Shaw:International Law，London:Cambridge University Press，2008，P．38。教育也成為國際法發(fā)展進(jìn)程中得到關(guān)注的一個新的重要領(lǐng)域?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》(以下簡稱“GATS”)的簽署使得教育服務(wù)貿(mào)易被納入具有法律約束力的國際法體系，教育的產(chǎn)業(yè)屬性和經(jīng)濟(jì)功能愈發(fā)明顯，這對傳統(tǒng)意義上的教育公益性形成巨大沖擊。

一

我國中外合作辦學(xué)僅僅十余年時間，截至2013年底，經(jīng)過審批并實(shí)施的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目已達(dá)到近2000個，英國利物浦大學(xué)、美國紐約大學(xué)等世界知名學(xué)府紛紛來華合作辦學(xué)。中外合作辦學(xué)之所以能如此迅速發(fā)展，除了在人才培養(yǎng)模式、教學(xué)培養(yǎng)計劃、教學(xué)形式與內(nèi)容、教學(xué)手段與方法等方面具有新穎、先進(jìn)等特點(diǎn)外，更為主要的是其辦學(xué)主體對教育服務(wù)貿(mào)易利益的追求。

中外合作辦學(xué)在教育服務(wù)貿(mào)易內(nèi)屬于“商業(yè)存在”的服務(wù)提供形式，GATS要求全體世界貿(mào)易組織成員在“國民待遇”和“市場準(zhǔn)入”等方面兌現(xiàn)承諾，逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易的自由化。而事實(shí)上，在中外合作辦學(xué)實(shí)踐過程中，教育公益性與營利性的沖突日益加劇。

我國政府對中外合作辦學(xué)自始至終強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持教育公益性原則，不得從事營利性經(jīng)營活動。而現(xiàn)實(shí)是中方教育合作機(jī)構(gòu)在合作辦學(xué)上卻體現(xiàn)出明顯的營利性和產(chǎn)業(yè)性的價值取向，形成了政府與高校在合作辦學(xué)的主要價值取向上的錯位。同時，外國高校進(jìn)入中國市場從事合作辦學(xué)的主要價值取向也是意在其經(jīng)濟(jì)價值，看重其營利性和產(chǎn)業(yè)性，“多數(shù)外國學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對中國感興趣是因?yàn)樗麄儼阎袊?dāng)作教育產(chǎn)品的輸出市場，他們往往以和中國大學(xué)合作的方式來銷售他們的學(xué)位、課程和其他教育項(xiàng)目?！雹赑hilip G．Altbach．Chinese:Higher Education in an Open － Door Era，International Higher Education．45，2006。

然而，根據(jù)“條約必須遵守”的國際法原則，參照GATS關(guān)于服務(wù)貿(mào)易的定義及規(guī)則(第1條第3款)，可以看出，世界貿(mào)易組織框架下的教育服務(wù)是一種具有商業(yè)性質(zhì)的教育，不屬于政府職能且不是公益性的服務(wù)，只屬于私人消費(fèi)而不屬于公共消費(fèi)。同時，GATS第13條規(guī)定:世貿(mào)組織框架下的教育服務(wù)具有國際性，反映的是世界各國(或地區(qū))之間進(jìn)行的以服務(wù)形式在教育領(lǐng)域中的特殊活動。因此，我國政府必須將在GATS框架下對教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域做出的承諾轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，賦予中外合作辦學(xué)作為教育服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，以“商業(yè)存在”的形式存在，而應(yīng)具有的營利性的合法效力。

二

從近年來中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)發(fā)展的情況看，許多學(xué)校在辦學(xué)過程中都存在著種種營利的行為。但是大家都不愿意明確提出要求獲得合理回報，因?yàn)檫@種明顯背離公益性的合作項(xiàng)目在具體的辦學(xué)過程中，基本上無法獲得直接的、持久的支持。所以更多的辦學(xué)者即使有這種營利動機(jī)和想法，也不愿意提出來，以避免出現(xiàn)這種無謂的不公平待遇。

由上我們可以看到，營利在合作辦學(xué)的過程中是真實(shí)存在的，營利性教育服務(wù)貿(mào)易是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段和程度之后的必然產(chǎn)物，營利性教育服務(wù)貿(mào)易是以獲利為動因的，但是其自身仍然在固守和堅(jiān)持著教育的公益性原則，沒有因?yàn)闋I利而受到改變。公益性是教育客觀存在的一種社會屬性，教育服務(wù)并不因?yàn)槠渚哂锌山灰仔远淖兤涔嫘浴＝逃?wù)的公益性和營利性是完全可以相互融合、和平共處的，營利的同時教育服務(wù)依然可以保持著公益屬性?！耙虼?，教育服務(wù)的屬性是公益性和營利性的統(tǒng)一，教育的最終受益者歸根結(jié)底是國家，但個人同時也是教育的直接受益者。公益性是教育服務(wù)的根本屬性，是教育服務(wù)所追求的價值目標(biāo)，也是教育服務(wù)首先要達(dá)到的目標(biāo)，在保障教育服務(wù)公益性的基礎(chǔ)上，適度的引導(dǎo)營利性教育服務(wù)的發(fā)展，無論是對于教育的舉辦者亦或國民收入都是有利的。”①孔峰:《WTO框架下我國教育服務(wù)貿(mào)易法律問題研究》，大連海事大學(xué)2009年博士論文。

所以，看似相互沖突和矛盾的營利與公益是可以達(dá)到統(tǒng)一和融合的。教育服務(wù)的營利性不能以犧牲教育的社會功能為代價，對教育服務(wù)公益性的倡導(dǎo)和堅(jiān)持，既有利于教育服務(wù)本身的發(fā)展，同時也能夠?yàn)闋I利性創(chuàng)造更加優(yōu)質(zhì)寬松的外界條件。而教育服務(wù)在獲取收益回報的同時，能夠更有基礎(chǔ)和實(shí)力來維護(hù)著教育服務(wù)的公益屬性。教育服務(wù)貿(mào)易符合國際化趨勢的的現(xiàn)實(shí)發(fā)展，將以往的以公益為單一屬性的教育服務(wù)，轉(zhuǎn)化為公益與營利雙重屬性兼具共存。

三

中外合作辦學(xué)有公辦性質(zhì)的，也有民辦性質(zhì)的。對于公辦性質(zhì)的中外合作辦學(xué)，不應(yīng)該存在合理回報問題，對于民辦性質(zhì)的中外合作辦學(xué)，相關(guān)合理回報的問題可以遵照我國的《民辦教育促進(jìn)法》)及其實(shí)施細(xì)則的相關(guān)規(guī)定。所有中外合作辦學(xué)的學(xué)歷教育性質(zhì)上都是在中國的辦學(xué)，都應(yīng)該在《教育法》的大框架下進(jìn)行調(diào)整，都應(yīng)遵循公益性原則。對于公益性原則以及合理收益回報的這些爭議，其實(shí)質(zhì)是沒有分清中外合作辦學(xué)的類型界限。如果將中外合作辦學(xué)進(jìn)行單獨(dú)設(shè)置，并單獨(dú)立法規(guī)制，既可能產(chǎn)生立法的重復(fù)問題，也極易與其它法律法規(guī)之間形成沖突。

中外合作辦學(xué)近十年來也存在辦學(xué)層次不高、辦學(xué)質(zhì)量參差不齊等實(shí)際問題。這些問題難以解決的實(shí)質(zhì)原因恰恰是公益性原則沒有得到很好的貫徹和堅(jiān)持?！案叩冉逃墓嫘耘c營利性之間的矛盾在中外合作辦學(xué)活動中明顯存在，成為制約高等教育中外合作辦學(xué)發(fā)展的一個‘瓶頸’?！雹诠惥?《全球化下的跨國高等教育——視點(diǎn)、問題與中國的應(yīng)對》，中國社會科學(xué)出版社2009年版，第150頁。能夠較好地引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源的上海紐約大學(xué)，以上海市政府投入為主要經(jīng)濟(jì)支撐，外方合作院校以拓展學(xué)校國際影響力、吸引優(yōu)秀人才和學(xué)生、不斷提高學(xué)校教育科研水平為動力，并沒有以獲取經(jīng)濟(jì)利益為主要驅(qū)動力。

中外合作辦學(xué)的教育公益性問題之所以引起人們的巨大爭議，其根本實(shí)質(zhì)是立法和實(shí)踐中并沒有明確區(qū)分公立教育和私立教育。GATS中規(guī)范的教育服務(wù)，是指非政府提供、商業(yè)性質(zhì)的，從這個意義上講，指的就是私立教育。而大部分國家，包括我國，提供教育服務(wù)的主體是公立性質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)，并且強(qiáng)調(diào)公益屬性。公立教育機(jī)構(gòu)提供的公益性的教育服務(wù)，此類并不應(yīng)該包括在教育服務(wù)貿(mào)易的范圍當(dāng)中。我國在GATS當(dāng)中并沒有對義務(wù)教育做出承諾，就是基于這種考慮。至于高等教育中外合作辦學(xué)，也存在公立高校和私立高校之分，而私立高校實(shí)際上就是我們所稱的民辦高校，將民辦教育作為非政府提供的教育來理解，將合理回報作為收益來理解，就和教育服務(wù)貿(mào)易都銜接起來了。

“以公益性為價值取向的大學(xué)注重社會公共利益的滿足，為廣大民眾提供廣泛的公共服務(wù);注重發(fā)揮大學(xué)的文化中樞作用，為社會持續(xù)健康發(fā)展提供價值理性;注重大學(xué)在促進(jìn)個人潛能發(fā)展和個體價值的實(shí)現(xiàn)方面的作用，為受教育者提供高質(zhì)量的大學(xué)教育;注重加強(qiáng)科學(xué)理論研究與技術(shù)開發(fā)，服務(wù)于社會發(fā)展需要。從而實(shí)現(xiàn)人與社會的可持續(xù)發(fā)展?！雹坂噭偂㈥惙?、鄧虹、王謙:《大學(xué)的產(chǎn)業(yè)化趨勢與大學(xué)的公益性》，《遼寧教育研究》2006年第3期。中外合作辦學(xué)必須繼續(xù)堅(jiān)守公益性原則，才能促進(jìn)自身的良性發(fā)展。