關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理策略的探討

摘要：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指在各種不確定因素的影響下產(chǎn)生的地方政府履行償還債務(wù)的危機(jī)和由其造成的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展受到損害的可能性。隨著城市發(fā)展規(guī)模的不斷擴(kuò)張，地方融資的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，而舉債是地方政府建設(shè)籌措城市基建資金的重要方式之一，隨之而來的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也更加凸顯。本文主要分析了地方政府債風(fēng)險(xiǎn)形成的原因，并提出了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理政策。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；管理策略

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因

形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因是多種多樣的，不同原因產(chǎn)生的影響程度也不相同，科學(xué)、全面分析地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因是防范管理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要前提。

（1）地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)大了融資規(guī)模

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，政府在主導(dǎo)地方的發(fā)展過程中需要大量資金的投入。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程也是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程，政府為了幫助企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力就必須加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，比如道路橋梁建設(shè)、水氣電暖系統(tǒng)建設(shè)和排污治污建設(shè)，以創(chuàng)建良好的投資環(huán)境吸引投資。資金的需求量大促使政府?dāng)U大融資規(guī)?；I措資金，比如出讓土地、向銀行貸款，融資規(guī)模大了會(huì)給政府造成壓力，無(wú)疑也增強(qiáng)了潛在的風(fēng)險(xiǎn)性。

（2）行政管理體制助長(zhǎng)了地方政府債務(wù)規(guī)模

不規(guī)范、不完善的行政管理體制造成了政績(jī)觀和價(jià)值觀的扭曲，現(xiàn)階段，我國(guó)考察地方政府領(lǐng)導(dǎo)的制度還不夠科學(xué)合理，更多的把考核干部的指標(biāo)放在GDP的增長(zhǎng)、項(xiàng)目的多寡及城市面貌的改變上面，但卻忽視了科技的發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的改善以及民生改善方面的考核，而且地方政府領(lǐng)導(dǎo)任期有限，只重視任期內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃，不顧后期的發(fā)展規(guī)劃，這無(wú)疑是會(huì)促使當(dāng)屆政府為拼政績(jī)而不斷擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，造成后屆政府面臨巨大的還債壓力，從而形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）現(xiàn)行債務(wù)管理體制難以有效抑制政府債務(wù)的擴(kuò)張

造成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因是地方政府債務(wù)管理的機(jī)制缺乏科學(xué)、合理性，基本上是簡(jiǎn)單地對(duì)債務(wù)總量進(jìn)行強(qiáng)制性管理，不能有效的運(yùn)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行管理。目前我國(guó)地方政府只有對(duì)轉(zhuǎn)貸性債務(wù)和外債實(shí)行統(tǒng)一透明的管理之外，其他大多分散于眾多的職能部門和企事業(yè)單位，沒有納入預(yù)決算，不容易受監(jiān)管，各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)量化指標(biāo)，如負(fù)債率和償債率難以精確計(jì)算；地方政府缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，未能及時(shí)有效采取抑制債務(wù)膨脹的措施，財(cái)政部門也沒有將政府債務(wù)納入年度預(yù)算，只是等到債務(wù)到期時(shí)才被動(dòng)的還本付息。另外，地方政府債務(wù)的責(zé)任不明，缺乏約束性，沒能受到有效的監(jiān)督，這也是造成政府超規(guī)模舉債引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因之一。

管理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策

控制和管理好地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)重要的課題，結(jié)合上文所述的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因，以下從幾個(gè)角度提出了地方政府債務(wù)管理的政策。

（1）明確政府的事權(quán)財(cái)權(quán)與市場(chǎng)邊界

從上文所述中，我們知道造成政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因之一就是政府過度對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，因此政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，多發(fā)揮服務(wù)職能。首先，政府國(guó)有企業(yè)應(yīng)退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，讓更多的市場(chǎng)空間釋放出來，吸引更多的市場(chǎng)資本進(jìn)入，減少國(guó)家財(cái)政資金的投入；其次，是放開市場(chǎng)的準(zhǔn)入機(jī)制，對(duì)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不一定非要靠政府資金的投入，可以通過建立引導(dǎo)機(jī)制引導(dǎo)投資。比如對(duì)于半公益性的事業(yè)，政府給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于盈利性事業(yè)則由市場(chǎng)資金投入；最后，加快地方國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的股份制改造，引入非國(guó)有資產(chǎn)，優(yōu)化銀行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，防止銀行成為地方政府舉債的控制性資源。

（2）加強(qiáng)地方政府融資渠道的拓展

加強(qiáng)本地財(cái)源建設(shè)是處理地方政府債務(wù)問題的慣用做法，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要資金的支持，但是自從分稅制改革以來地方政府不但稅收被中央政府剝奪了大部分，而且還承擔(dān)了更多的事權(quán)，這使得一些地方政府抱著上級(jí)撥款多少就干多少事的心態(tài)，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)不夠重視。有些地方政府則通過單一的融資方式來籌措發(fā)展經(jīng)濟(jì)的資金，結(jié)果使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患增大。所以，為了降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就必須要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷拓展更加廣闊的融資渠道和投資模式，這樣才能保證地方政府擁有足夠的資金投入到基建工程中，從而令到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最小化。

（3）建立科學(xué)有效的債務(wù)償還機(jī)制和管理機(jī)制

對(duì)于存在的債務(wù)，地方政府要采取科學(xué)有效的方法對(duì)債務(wù)進(jìn)行消化，首先要做到對(duì)債務(wù)存量進(jìn)行分類，明確責(zé)任主體和制定償還計(jì)劃，并尋求最有效的償還方式，可以采取直接償還的方式，也可以采用間接償還的方式。地方財(cái)政廳要對(duì)本級(jí)地方政府的債務(wù)負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，仔細(xì)審核各責(zé)任主體對(duì)資金的借入和支出，并編制財(cái)政預(yù)算方案，統(tǒng)籌整合財(cái)力，建立起償債準(zhǔn)備金制度，將政府債務(wù)納入到公共財(cái)政框架下，最后做到舉債要適度、用債要有效、償債要有信用，增強(qiáng)政府的信譽(yù)度。

結(jié)語(yǔ)

自從我國(guó)實(shí)行分稅制改革以來，大部分的地方稅收都被中央政府收取了，使得地方政府的稅收大幅度縮減，為了滿足地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，地方政府不得不采取舉債措施，大量的舉債融資使得地方政府的債務(wù)逐漸累積，債務(wù)問題日益嚴(yán)重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)度也逐步提高。特別08年金融危機(jī)爆發(fā)后，為了確保經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)和就業(yè)率的提高，政府采取積極的財(cái)政政策，這在一定程度也加大了地方政府的資金需求壓力，大部分地方政府只能通過舉債的方式來獲取資金發(fā)展經(jīng)濟(jì)。所以，分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因，并研討相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理策略對(duì)化解政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有著重要的指導(dǎo)意義。

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梁曉宇， 重慶市審計(jì)局