繼續(xù)深化煤炭資源有償使用制度改革的思考

葉振宇

(中國社會科學(xué)院，北京 100836)

我國煤炭資源有償使用制度經(jīng)歷了從無到有、由點(diǎn)到面的漸進(jìn)探索過程。2005年，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、勞動和社會保障、環(huán)保總局與安監(jiān)總局聯(lián)合組成“煤炭資源管理調(diào)研組”，入駐山西指導(dǎo)試點(diǎn)工作，探索如何以招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場競爭形式，出讓新設(shè)煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)。應(yīng)該說，這次調(diào)研工作是國家醞釀如何讓煤炭資源有償使用制度“落地”的一次前期探路。時(shí)過一年，2006年9月，國務(wù)院便批復(fù)了財(cái)政部、國土資源部、國家發(fā)展改革委的聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)的實(shí)施方案》，根據(jù)該方案，山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、山東、河南、貴州、陜西等8個(gè)煤炭主產(chǎn)區(qū)作為試點(diǎn)省份，探索由礦企承擔(dān)礦業(yè)權(quán)取得成本、礦山生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)成本以及安全生產(chǎn)成本等措施，使得煤炭資源使用朝著市場化改革的方向前進(jìn)，同時(shí)也調(diào)動地方政府的積極性。同年11月，時(shí)任國務(wù)院副總理曾培炎主持召開了全國電視電話會議，對煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)工作進(jìn)行動員和部署，從而拉開了我國深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)的序幕。此后，國家有關(guān)部門跟蹤各試點(diǎn)省份的進(jìn)展情況，相繼出臺了一系列相關(guān)配套政策，讓政策更有針對性和可操作性，并逐步完善了我國煤炭資源有償使用制度。2014年9月29日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持國務(wù)院常務(wù)會議，研究決定實(shí)施煤炭資源稅改革，切實(shí)降低企業(yè)稅負(fù)，讓資源地區(qū)受益。很快，財(cái)政部和國稅總局就出臺了《關(guān)于實(shí)施煤炭資源稅改革的通知》，明確了計(jì)征有關(guān)細(xì)節(jié)、適用稅率、稅收優(yōu)惠以及征收管理。這些政策的實(shí)施和改革的推進(jìn)，對于完善煤炭資源有償使用制度具有重要的指導(dǎo)意義。

一、我國煤炭資源有償使用制度改革的成效

目前我國煤炭資源有償使用制度試點(diǎn)工作已經(jīng)開展了八年多的時(shí)間，取得了初步的成效，主要表現(xiàn)為：

第一，試點(diǎn)省份因地制宜地細(xì)化實(shí)施方案。為了貫徹落實(shí)國務(wù)院文件，山西、內(nèi)蒙古、山東、河南、山西等省政府根據(jù)本地實(shí)際情況，出臺可操作性的地方實(shí)施方案，同時(shí)設(shè)立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組或機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全省煤炭資源整合和有償使用制度實(shí)行。在政策具體落實(shí)的過程中，中央和地方經(jīng)過多次的協(xié)商，財(cái)政部、國土資源部先后聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的通知》《以折股形式繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款管理辦法(試行)》《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》等配套文件，這些政策有針對性地解決了煤炭企業(yè)在資源整合、探礦權(quán)和采礦權(quán)市場方式取得、歷史包袱遺留等問題。

第二，有償使用帶來的收益幫助地方化解矛盾。礦業(yè)權(quán)價(jià)款收入80%留在地方使用，地方在堅(jiān)持“取之于礦，用之于礦”原則的前提之下可以將這部分分成主要用于解決國有老礦企的各種歷史包袱、支持資源產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)培育發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)等問題。同時(shí)，通過分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金的形式，逐步解決因礦山開采而破壞生態(tài)環(huán)境的歷史欠賬問題。此外，各類煤礦企業(yè)也按照規(guī)定足額提取煤礦生產(chǎn)安全費(fèi)用和維簡費(fèi)，確保煤礦安全技術(shù)改造資金來源，從而有利于確保煤礦安全生產(chǎn)。

第三，企業(yè)更科學(xué)、合理開發(fā)利用煤炭資源。隨著煤炭產(chǎn)品價(jià)格逐步市場化，煤炭企業(yè)和用煤企業(yè)有很大的積極性綜合利用煤炭資源，許多企業(yè)加大資源整合和延伸煤炭加工下游產(chǎn)業(yè)鏈，如，采取煤—電—化、煤—?dú)狻确绞缴疃日袭a(chǎn)業(yè)鏈，使得煤炭綜合利用效率顯著提高。同時(shí)，許多企業(yè)采取吃干榨凈的辦法，加大科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，高效利用劣質(zhì)煤炭和煤矸石，既增加了經(jīng)濟(jì)效益，又避免了生態(tài)環(huán)境破壞。

第四，市場競爭更加公平。隨著煤炭資源有償使用制度的實(shí)施，以往煤炭礦業(yè)權(quán)無償取得和新設(shè)煤炭礦業(yè)權(quán)有償使用的“雙軌制”實(shí)現(xiàn)并軌，使得煤炭產(chǎn)品價(jià)格能夠反映真實(shí)價(jià)值，也使企業(yè)成本核算更趨一致，企業(yè)不公平競爭、非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)、資源開采嚴(yán)重浪費(fèi)等問題出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。同時(shí)，煤炭礦業(yè)權(quán)更加明晰，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場逐步建立，探礦權(quán)和采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓比較規(guī)范、活躍。

第五，煤炭資源開發(fā)管理更加規(guī)范。中央也考慮到地方政府在資源開發(fā)管理和監(jiān)管中起著重要的作用，所以在方案中也明確了地方各級政府依法監(jiān)管并獲得相應(yīng)的收益。試點(diǎn)省份政府將資源有償使用制度實(shí)施細(xì)則按部門職責(zé)進(jìn)行任務(wù)分工，將資源儲量核實(shí)、采礦權(quán)價(jià)款評估等各環(huán)節(jié)落實(shí)到責(zé)任部門，各部門間建立相應(yīng)的業(yè)務(wù)銜接機(jī)制。同時(shí)，為了加強(qiáng)對這個(gè)方案的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，許多試點(diǎn)地區(qū)都設(shè)立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室，負(fù)責(zé)指導(dǎo)全省試點(diǎn)工作和督促落實(shí)方案實(shí)施。

二、我國煤炭資源有償使用制度改革遇到的主要問題

這項(xiàng)制度試點(diǎn)以來，逐步積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)，如許多尚未脫困的礦企或社會負(fù)擔(dān)較重的老礦企根本無法繳納采礦權(quán)價(jià)款，于是當(dāng)?shù)馗骷壵扇》制诶U納、折價(jià)入股、減免等形式妥善解決了這些疑難問題，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。同時(shí)，山西等省在開展這項(xiàng)工作時(shí)，并不是單獨(dú)進(jìn)行，而是將其與資源整合結(jié)合起來做，主要目的是在整合過程中壓減“散、小、亂”的小煤礦，并規(guī)范礦權(quán)。但是，由于國有企業(yè)比重大、歷史遺留問題多、舊體制慣性思維影響大等問題繼續(xù)存在，所以，我國推進(jìn)煤炭資源有償使用制度仍然遇到一些比較突出的問題，主要是：

第一，煤炭資源有償出讓或轉(zhuǎn)讓機(jī)制仍不完善。2005年以來，山西、貴州等省雖然大力推進(jìn)煤炭資源整合，礦井?dāng)?shù)量大幅減少，但這輪資源整合仍帶有很深的政府強(qiáng)干預(yù)色彩，多數(shù)被整合的小礦井在轉(zhuǎn)讓或出讓過程中并沒有按照文件規(guī)定那樣采取公開競價(jià)(即招拍掛)出讓的方式，而是直接采用協(xié)議價(jià)格的形式出讓，從而導(dǎo)致資源轉(zhuǎn)讓過程可能帶來的大量礦業(yè)權(quán)價(jià)款流失。同時(shí)，采礦權(quán)價(jià)款繳納方式對不同所有制采取區(qū)別對待的做法，致使許多民營礦企不得不接受地方政府“折價(jià)入股”的要求，不得不接受當(dāng)?shù)貒械V企“托管”。

第二，國有企業(yè)預(yù)算軟約束限制了體制改革繼續(xù)深入推進(jìn)。目前，我國超過50%原煤產(chǎn)量是由國有骨干企業(yè)完成的，許多地方國有企業(yè)規(guī)模很大、社會包袱很重、擁有礦井很多。然而，如果按照煤炭資源有償使用制度進(jìn)行清算，這些企業(yè)將要償還巨額的采礦權(quán)價(jià)款，由此可能導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營效益惡化甚至破產(chǎn)，從而影響社會穩(wěn)定。但很多國有骨干企業(yè)據(jù)此作為其跟當(dāng)?shù)卣勁械幕I碼，使得地方政府不得不屈從企業(yè)的意愿，采取協(xié)議價(jià)或劃撥等方式直接將被整合的礦產(chǎn)資源歸并到它們的名下，以托管的形式擴(kuò)大“地盤”。

第三，采礦權(quán)價(jià)款帶來地方政府事權(quán)和資源收益分配的不相適應(yīng)。從各試點(diǎn)省份出臺的辦法看，縣級人民政府獲得采礦權(quán)價(jià)款的比重偏低，不足以解決上級政府要求承擔(dān)的事務(wù)。以山西省為例，現(xiàn)行的《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》，縣級人民政府從本級國土資源部門收取的采礦權(quán)價(jià)款中獲得30%，如果是采用公開競價(jià)出讓辦法，只能獲得20%，不過，在實(shí)際操作中，公開競價(jià)出讓宗數(shù)很少。而該法規(guī)同時(shí)也規(guī)定，縣級財(cái)政分配得到的采礦權(quán)價(jià)款主要用于在煤炭資源整合過程中關(guān)閉合法礦井的補(bǔ)償和煤礦企業(yè)所涉及鄉(xiāng)村的地質(zhì)生態(tài)環(huán)境治理。然而，由于補(bǔ)償被整合的礦井和治理生態(tài)環(huán)境都要花費(fèi)巨額資金，縣級財(cái)政所得采礦權(quán)價(jià)款顯得杯水車薪，所以，地方政府在資源有償使用和整合中充分暴露出事權(quán)與資源收益分配不匹配問題。

第四，礦業(yè)權(quán)交易市場沒有真正建立起來。經(jīng)過這些年的實(shí)踐表明，我國由于缺少前期頂層設(shè)計(jì)和改革鋪墊，在山西省臨汾市試點(diǎn)不到一年的時(shí)間內(nèi)便倉促在全國煤炭資源主產(chǎn)區(qū)推行煤炭資源有償使用制度，這樣容易遭到地方政府和企業(yè)的共同抵制。最重要的是，各試點(diǎn)省的省級政府沒有意識到建立全省統(tǒng)一礦業(yè)權(quán)交易市場的重要性，一直沒有將其列入到日常議事日程，于是地級市及以下政府處于猶豫不定的觀望狀態(tài)。即是說，如果真正按照競價(jià)出讓或轉(zhuǎn)讓，當(dāng)?shù)氐V企很可能將無法承受這么高的開采成本；相反，如果繼續(xù)停留在協(xié)議出讓的形式，地方政府就有可能要為國有資產(chǎn)流失擔(dān)責(zé)。所以，在市場沒有建立起來之時(shí)，地方政府往往采取藏富于民的方式，干預(yù)礦權(quán)交易行為，壓低礦權(quán)實(shí)際價(jià)款，讓礦企從中獲益。

第五，衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制難以建立。盡管大多數(shù)的試點(diǎn)省份都試圖建立衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，以保障資源枯竭企業(yè)平穩(wěn)退出。但從實(shí)際操作的效果來看，煤炭資源有償使用收入不大，在解決礦山生態(tài)恢復(fù)治理和老礦企業(yè)社會問題的同時(shí)，很難再有剩余資金用于幫助煤礦枯竭的企業(yè)解決平穩(wěn)退出問題。

三、繼續(xù)深化煤炭資源有償使用制度改革的基本思路

(一)基本原則

1.循序漸進(jìn)。改變現(xiàn)行的“重管理、輕市場”的做法，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和試點(diǎn)探索相結(jié)合，激發(fā)市場主體的活力。采取統(tǒng)一登記、上市交易、完善監(jiān)管、法律保障的結(jié)構(gòu)化改革方案，分步實(shí)施，協(xié)同推進(jìn)。逐步覆蓋全省的煤炭資源信息統(tǒng)一登記體系，收集整理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤炭資源稟賦(儲量、品位、種類等)。優(yōu)先啟動礦業(yè)權(quán)交易市場建設(shè)，實(shí)現(xiàn)探礦權(quán)和采礦權(quán)在市場機(jī)制作用之下順利流轉(zhuǎn)，減少政府行為干預(yù)。完善礦權(quán)上市交易的法律法規(guī)，確保不同所有制的市場主體平等、自由參與交易。

2.綜合配套。各試點(diǎn)省份應(yīng)摸清本省推行煤炭資源有償使用的主要障礙，在現(xiàn)有資源整合和有償使用相互配套的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化國有礦企改革，切實(shí)推動政企分開，徹底剝離這類企業(yè)背負(fù)的社會歷史包袱，解決國有老礦企的預(yù)算軟約束問題。同時(shí)，也要深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償體制改革，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益綜合評估體系，改變現(xiàn)行的一次性補(bǔ)償、低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償、以罰代補(bǔ)等做法，逐步建立以礦地合作、橫向補(bǔ)償為核心的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。另一方面，逐步建立衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，明確以資源枯竭礦企為援助重點(diǎn)對象，促進(jìn)這類企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)型。

3.分類推進(jìn)。根據(jù)資源類別、開采年限、資源稟賦等因素，將本省境內(nèi)礦區(qū)分為六種類型，推出不同標(biāo)準(zhǔn)礦權(quán)價(jià)款的計(jì)繳標(biāo)準(zhǔn)。對于老齡的富礦，適宜采取老年還舊賬、逐步過渡的辦法，可將交上來的礦權(quán)價(jià)款大部分返還用于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理。對于老齡的貧礦，堅(jiān)持壓減產(chǎn)能、逐步退出和邊治邊轉(zhuǎn)，繼續(xù)實(shí)行礦區(qū)資源無償開采，完善對這類礦企的援助政策。對于中齡的富礦，根據(jù)高檔的礦權(quán)價(jià)款的計(jì)繳標(biāo)準(zhǔn)測算“招拍掛”的底價(jià)，并采取市場競價(jià)的方式轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，將礦權(quán)出讓價(jià)款的50%以上用于當(dāng)?shù)氐V山環(huán)境治理和民生事業(yè)。對于中齡的貧礦，應(yīng)根據(jù)市場價(jià)格變化確定是否收取礦權(quán)價(jià)款，正常情況下，參照中年富礦的方式實(shí)行招拍掛形式出讓礦權(quán)，礦權(quán)價(jià)款允許分期繳交，在礦產(chǎn)品價(jià)格明顯低于正常水平時(shí)可申請當(dāng)期減免或緩交，直至價(jià)格恢復(fù)常態(tài)。對于年輕的富礦和貧礦，適宜采取市場化的手段，在符合環(huán)保、安全等基本條件之下，推出礦權(quán)競價(jià)高者得的方式實(shí)現(xiàn)礦權(quán)市場化轉(zhuǎn)讓或流轉(zhuǎn)。

4.權(quán)責(zé)明晰。在全省礦產(chǎn)資源開發(fā)清查的基礎(chǔ)上，將探礦權(quán)和采礦權(quán)明確到各類市場主體，各級政府及其所屬事業(yè)單位不得直接從事礦產(chǎn)資源開發(fā)。完善市場環(huán)境，實(shí)行全省統(tǒng)一確權(quán)、統(tǒng)一頒證和統(tǒng)一交易。對于產(chǎn)權(quán)不清晰、無法達(dá)成共識的礦區(qū)(或礦井)，原則上先由國土資源管理部門對這類特殊礦區(qū)(礦井)進(jìn)行摸底，然后交由法院裁決。在完成確權(quán)之后，不再以換證或強(qiáng)加審批條件為由阻止合法依規(guī)的企業(yè)從事正常礦產(chǎn)資源開采活動。

5.動態(tài)調(diào)整。切實(shí)發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用，建立礦業(yè)權(quán)價(jià)款從量計(jì)征的測算標(biāo)準(zhǔn)與各類礦產(chǎn)資源市場價(jià)格相掛鉤的聯(lián)動機(jī)制，根據(jù)資源價(jià)格變化及時(shí)調(diào)整測算標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，根據(jù)資源開發(fā)時(shí)間和稟賦變化，及時(shí)調(diào)整礦區(qū)(礦井)的分類，不搞礦區(qū)類別的終身制。在貫徹《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的過程中，采取定期調(diào)整的辦法，劃分不同類型礦區(qū)的主體功能，采用不同類型的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理辦法。

(二)基本思路

1.以清費(fèi)立稅為重點(diǎn)，完善煤炭資源有償使用的稅費(fèi)政策。利用全面深化改革的有利時(shí)機(jī)，加快完善煤炭資源稅費(fèi)改革，穩(wěn)妥對現(xiàn)行的各種煤炭資源稅費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)分類、歸并和優(yōu)化，根據(jù)財(cái)政部和國稅總局下發(fā)的《關(guān)于實(shí)施煤炭資源稅改革的通知》，做好銜接工作，把現(xiàn)行的煤炭資源稅從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。財(cái)政部和國稅總局應(yīng)盡快出臺省級財(cái)稅部門核定稅率的實(shí)施細(xì)致，統(tǒng)籌考慮各地區(qū)煤炭企業(yè)相對均等化的稅收負(fù)擔(dān)，防止出現(xiàn)惡性的地區(qū)間稅收競爭。借助這次改革契機(jī)，減少附著在煤炭資源上的各種收費(fèi)名目，取消原生礦產(chǎn)品生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)等，逐步清理地方違規(guī)自設(shè)的涉煤收費(fèi)基金，禁止各級政府向煤炭企業(yè)攤派，總體降低煤炭企業(yè)稅負(fù)水平，并真實(shí)反映煤炭資源開發(fā)使用和礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)治理的成本。

2.以主體建設(shè)為抓手，改善企業(yè)公平參與和政府有效監(jiān)管的體制環(huán)境。加快礦企的市場主體建設(shè)，引導(dǎo)民間資本直接或間接方式參與煤炭資源開發(fā)，堅(jiān)持不分所有制、不分規(guī)模和不分級別的原則，確保各類市場主體在參與資源開發(fā)與收益分配、安全生產(chǎn)等方面得到平等對待。提升煤炭資源開發(fā)業(yè)務(wù)管理主體的執(zhí)政能力，減少項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)和加強(qiáng)市場監(jiān)管相結(jié)合，有效將國土、煤炭、安監(jiān)、稅收、環(huán)保、工商、銀監(jiān)等部門的相關(guān)業(yè)務(wù)集中到一個(gè)平臺上進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)“一站服務(wù)、稅費(fèi)銜接、聯(lián)動監(jiān)管”，對于安全生產(chǎn)不符合條件、越界越層違規(guī)開采、生態(tài)環(huán)境治理不力等違法企業(yè)列入黑名單，處處設(shè)限，明顯提高違法成本。

3.以釋放紅利為核心，激發(fā)市場微觀主體自身活力。從管理體制、稅費(fèi)體制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面率先進(jìn)行改革，凝聚改革共識，在不新增主要障礙的條件之下，加快推進(jìn)綜合配套改革，把國有礦企改革與煤炭資源有償使用體制創(chuàng)新緊密結(jié)合起來，把生態(tài)環(huán)境治理與資源稅費(fèi)分配機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，充分調(diào)動礦企和地方政府的積極性。允許符合條件的民營企業(yè)以收購、入股等形式參與投資煤炭資源開發(fā)，形成各種形式的混合所有制企業(yè)，享受平等的市場地位。

4.以社會責(zé)任為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。積極倡導(dǎo)生態(tài)文明理念，推進(jìn)和諧礦區(qū)建設(shè)，擴(kuò)大煤炭資源開發(fā)收益對地方經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的反哺作用。堅(jiān)決糾正礦企的唯利是圖錯誤價(jià)值觀，督促落實(shí)企業(yè)社會責(zé)任，打造一批綜合效益好、示范效應(yīng)強(qiáng)的綠色、民心和績優(yōu)礦企，把環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、礦地合作確立為礦企履行社會責(zé)任的主要內(nèi)容。

四、繼續(xù)深化煤炭資源有償使用制度改革的建議

(一)健全礦權(quán)評估支撐體系

從各省省情出發(fā)，建立一個(gè)涉及礦產(chǎn)勘查、資源評估、礦業(yè)權(quán)價(jià)值評估等多方面緊密銜接的服務(wù)支撐體系。堅(jiān)持尊重歷史事實(shí)、區(qū)別對待的原則，對于枯竭型的老礦，原則上不再重新進(jìn)行礦權(quán)評估；對于資源仍有開發(fā)潛力的老礦，應(yīng)在確權(quán)換證時(shí)酌情重新評估資源儲量和礦業(yè)權(quán)；對于新設(shè)立的礦區(qū)，原則上按照新辦法邀請業(yè)務(wù)主管部門和權(quán)威中介機(jī)構(gòu)重新評估礦權(quán)。完善勘查、礦業(yè)價(jià)款評估等機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證工作，加強(qiáng)行業(yè)自律，建立有進(jìn)有出、動態(tài)平衡機(jī)制，對于違法違規(guī)的評估機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員采取終身禁入方式。

(二)規(guī)范煤炭資源稅費(fèi)征收方式

改變煤炭資源稅費(fèi)多頭征收的方式，逐步實(shí)行統(tǒng)一征收、統(tǒng)一調(diào)配、?？顚Ｓ?。完善煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金等管理辦法。對于那些直接返還給企業(yè)的專項(xiàng)資金管理，可先試點(diǎn)下放，由縣級財(cái)政部門負(fù)責(zé)。建立省、市、縣三級協(xié)同機(jī)制，除了國家規(guī)定的收費(fèi)之外，原則上不再新增各種收費(fèi)項(xiàng)目，也不得向礦企攤派各種社會負(fù)擔(dān)費(fèi)用。建立礦產(chǎn)資源管理部門和稅收部門協(xié)作機(jī)制，適當(dāng)擴(kuò)大煤炭資源業(yè)務(wù)管理部門征收權(quán)限，探索煤炭稅費(fèi)直接由礦產(chǎn)資源管理部門代收，然后統(tǒng)一上交財(cái)政，納入本級政府財(cái)政預(yù)算收入。

(三)實(shí)施資源折價(jià)入股的國有股份管理

堅(jiān)持市場化的改革取向，在條件較好的地區(qū)先行試點(diǎn)，將原來折價(jià)入股的國有股份從地方國企的托管中剝離出來，委托給資產(chǎn)投資公司進(jìn)行管理或直接進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易競價(jià)轉(zhuǎn)讓，允許不同所有制企業(yè)參與競標(biāo)，符合條件、競價(jià)高者得。國有資產(chǎn)管理部門也可自行或委托國有資產(chǎn)管理公司負(fù)責(zé)國有股份“資產(chǎn)經(jīng)營”，所得收益除了必要的成本和績效補(bǔ)償之外將統(tǒng)一上交地方財(cái)政，也可采取比例分成辦法對資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)償。改革目的是，最終將折價(jià)入股等形式獲得的國有股份實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)化。

(四)完善資源有償使用的收益分配機(jī)制

適當(dāng)調(diào)整資源有償使用的收益分配比例，降低中央和省級財(cái)政的分成比例，相應(yīng)提高縣級財(cái)政的分成比例，發(fā)揮地方政府特別是縣級政府在處理礦區(qū)生態(tài)治理、縣級國有或鄉(xiāng)鎮(zhèn)老礦企業(yè)歷史遺留問題等方面的積極作用，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和資源收益的相適應(yīng)。改革現(xiàn)行的企業(yè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)(煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金等)計(jì)提管理辦法，實(shí)行彈性計(jì)提方式，允許企業(yè)根據(jù)長期經(jīng)營戰(zhàn)略統(tǒng)籌調(diào)整計(jì)提比例，在行業(yè)形勢好的時(shí)期提高計(jì)提比例，而在行業(yè)效益下滑時(shí)期適當(dāng)降低計(jì)提比例甚至不計(jì)提，對于返還給企業(yè)基金項(xiàng)目的收益原則上誰繳納、誰受益。

(五)繼續(xù)實(shí)施資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和生態(tài)補(bǔ)償

建立資源有償利用與資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)動機(jī)制，發(fā)揮可持續(xù)發(fā)展基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金等作用，允許有條件的地方將礦業(yè)權(quán)價(jià)款地方分成部分用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)培訓(xùn)和援助煤炭資源枯竭企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)，為非資源性產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造有利條件。完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，允許地方政府實(shí)施項(xiàng)目制方式，統(tǒng)籌安排中央和地方各類礦產(chǎn)資源補(bǔ)償資金，集中有限財(cái)力集中治理礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。建立良性的收益分配機(jī)制，引入第三方參與礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理，讓其從中分享煤炭資源有償使用的收益。

〔1〕 陳孝勁，催彬，郝舉.我國煤炭資源有償使用制度改革效果及建議[J].中國礦業(yè)，2012，(12)：53-55.

〔2〕 陶樹人，晁坤.我國礦產(chǎn)資源有償使用制度的改進(jìn)與建議[J].冶金經(jīng)濟(jì)與管理，2006,(5)：4-7.

〔3〕 劉曄.山西煤炭資源整合和有償使用狀況分析[J].中國礦業(yè)，2009，(10):40-42.

〔4〕 別凡.走向更廣深的涅槃.中國能源報(bào)，2014-12-29.

〔5〕 王力凝，黃杰.提稅狙擊進(jìn)口煤鋪路資源稅改革.中國經(jīng)營報(bào)，2014-10-13.